Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 августа 2017 г. N 02АП-5435/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 ноября 2017 г. N Ф01-5059/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

25 августа 2017 г.

Дело N А31-1203/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 августа 2017 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Минаевой Е.В., Черных Л.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании:

представителя Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Костромской области - Куля Д.И., действующего на основании доверенности от 23.09.2016;

представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области - Белова Д.Ю., действующего на основании доверенности от 22.06.2017;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 07.06.2017 по делу N А31-1203/2017, принятое судом в составе судьи Мосунова Д.А.,

по заявлению Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Костромской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

с участием в деле третьих лиц: акционерного общества "Страховое общество газовой промышленности", страхового акционерного общества "ВСК"

о признании незаконными решения и предписания,

установил:

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Костромской области (далее - заявитель, УМВД России по Костромской области) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - ответчик, УФАС, антимонопольный орган) от 03.02.2017 N 12-10-07/2017, в соответствии с которым была признана обоснованной жалоба страхового акционерного общества "ВСК" на действия Единой комиссии по определению поставщиков УМВД России по Костромской области (далее - Единая комиссия) при проведении открытого конкурса на право заключения контракта на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности ФКУ "ЦХиСО УМВД России по Костромской области" (извещение N0841100000216000182) и в действиях Единой комиссии установлено нарушение части 7 статьи 53 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе), и выданного на основании данного решения предписания от 03.02.2017.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены акционерное общество "Страховое общество газовой промышленности" (далее - АО "СОГАЗ"), страховое акционерное общество "ВСК" (далее - САО "ВСК").

Решением суда от 07.06.2017 требования заявителя удовлетворены, оспариваемые решение и предписание признаны недействительными.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным, ответчик обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, отказав в удовлетворении требований заявителя.

По мнению антимонопольного органа, суд первой инстанции при вынесении решения неправильно применил нормы материального и процессуального права, сделал выводы не соответствующие обстоятельствам дела. Как указывает ответчик, вывод суда об обязанности конкурсной комиссии оценивать не отдельные документы в форме изменений, а поступившие от участников торгов заявки в целом, не являлся предметом спора; предметом спора являлось определение того, чья заявка на участие в конкурсе (АО "СОГАЗ" или САО "ВСК") поступила ранее. Определение судом последовательности поступления заявок от участников конкурса не соответствует действительности. Ссылаясь на положение части 7 статьи 53 Закона N 44-ФЗ, ответчик поясняет, что порядковый номер присваивается заявке участника конкурса, а не конверту в котором она находилась. Как полагает заявитель жалобы, Единая комиссия, не присвоив меньший порядковый номер заявке САО "ВСК" на основании результатов рассмотрения и оценки заявок, допустила нарушение указанного требования. В подтверждение доводов антимонопольный орган приводит письмо Минэкономразвития России от 11.06.2015 N Д28И-1758, судебные акты по делу NА42-2037/2016. Поясняет, что указанным аргументам судом первой инстанции не дана правовая оценка.

Более подробно доводы УФАС изложены в апелляционной жалобе.

Заявитель и третьи лица письменных возражений на апелляционную жалобу не представили.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители сторон поддержали занятые по делу позиции.

Третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте проведения извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 28.12.2016 ФКУ "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Костромской области" на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (www.zakupki.gov.ru) было размещено извещение N 0841100000216000182 о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности Учреждения как владельца транспортных средств (т.1 л.д.104).

Начальная (максимальная) цена контракта установлена 305115,32 руб.

Начало срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе - 28.12.2016 в 12 час. 51 мин., окончание срока подачи заявок - 18.01.2017 в 10 час. 00 мин.

Одновременно на сайте была размещена документация о проведении открытого конкурса.

На участие в торгах было подано пять заявок, которым присвоены порядковые номера от 1 до 5.

28.12.2016 в 14 час. 05 мин. поступила заявка АО "СОГАЗ" с предложением о цене контракта на сумму 305115,32 руб. (т.1 л.д.65).

28.12.2016 в 15 час. 00 мин. поступила заявка САО "ВСК" с предложением о цене контракта на сумму на сумму 305115,32 руб. (т.1 л.д.69-70).

В последующем от АО "СОГАЗ" 13.01.2017 в 14 час. 50 мин. поступили изменения к заявке в виде дополнительных документов: декларация о соответствии АО "СОГАЗ" требованиям законодательства и конкурсной документации, документ, подтверждающий внесение обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе (платежное поручение от 28.12.2016 N 55091) (т.1 л.д.66-67).

По результатам рассмотрения и оценки заявок 26.01.2017 Единая комиссия признала АО "СОГАЗ", заявке которого был присвоен первый номер, победителем конкурса; заявке САО "ВСК" присвоен второй номер.

Результаты рассмотрения и оценки заявок отражены в протоколе от 26.01.2017 N ПРО1 (т.1 л.д.71-84).

Не согласившись с действиями Единой комиссии, САО "ВСК" обратилось с жалобой в антимонопольный орган (т.1 л.д.147-149).

В ходе рассмотрения данной жалобы комиссия антимонопольного органа пришла к выводу о том, что заявка АО "СОГАЗ" на момент подачи 28.12.2016 в 14 час. 05 мин. не соответствовала требованиям части 2 статьи 53 Закона N 44-ФЗ и подпункту 3.6.5 пункта 3.6 конкурсной документации, тем самым являлась ненадлежащей; заявка АО "СОГАЗ" признается надлежащей с момента ее соответствия требованиям конкурсной документации (с 14 час. 50 мин. 13.01.2017).

03.02.2017 по результатам рассмотрения жалобы САО "ВСК" на действия Единой комиссии антимонопольным органом принято решение N 12-10-07/2017, которым в действиях комиссии заказчика, не присвоившей меньший порядковый номер заявке САО "ВСК" на основании результатов оценки заявок, установлено нарушение части 7 статьи 53 Закона о контрактной системе (т.1 л.д.11-13).

В этот же день в адрес Единой комиссии выдано обязательное для исполнения предписание, которым на нее возложена обязанность отменить протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе от 26.01.2017 N ПРО1; осуществить рассмотрение и оценку заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ и с учетом решения от 03.02.2017 N 12-10-07/2017 (т.1 л.д.14).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился в Арбитражный суд Костромской области с требованием о признании их недействительными (т.1 л.д.3-7).

Суд первой инстанции, не усмотрев признаков нарушения Единой комиссией части 7 статьи 53 Закона N 44-ФЗ, признал решение и предписание Управления недействительными.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом о контрактной системе.

В силу частей 1, 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения конкурсов регулируется положениями параграфа 2 главы 3 Закона N 44-ФЗ, в частности статьями 48- 58 названного Закона.

Согласно части 1 статьи 48 Закона о контрактной системе под открытым конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.

Для проведения открытого конкурса заказчик разрабатывает и утверждает конкурсную документацию (часть 3 статьи 48 Закона N 44-ФЗ).

В силу части 1 статьи 51 Закона о контрактной системе заявки на участие в открытом конкурсе представляются по форме и в порядке, которые указаны в конкурсной документации, а также в месте и до истечения срока, которые указаны в извещении о проведении открытого конкурса.

Перечень документов и информации, которые должна содержать заявка на участие в открытом конкурсе, установлен частью 2 статьи 51 Закона N 44-ФЗ.

Согласно части 2 статьи 51 Закона о контрактной системе участник открытого конкурса подает в письменной форме заявку на участие в открытом конкурсе в запечатанном конверте, не позволяющем просматривать содержание заявки до вскрытия, или в форме электронного документа (если такая форма подачи заявки допускается конкурсной документацией).

В соответствии с частью 6 статьи 51 Закона о контрактной системе каждый конверт с заявкой на участие в открытом конкурсе, каждая поданная в форме электронного документа заявка на участие в открытом конкурсе, поступившие в срок, указанный в конкурсной документации, регистрируются заказчиком, специализированной организацией. При этом отказ в приеме и регистрации конверта с заявкой на участие в открытом конкурсе, на котором не указана информация о подавшем его лице, и требование о предоставлении соответствующей информации не допускаются.

Участник открытого конкурса вправе подать только одну заявку на участие в открытом конкурсе в отношении каждого предмета открытого конкурса (лота) (часть 7 статьи 51 Закона N 44-ФЗ).

В силу статьи 43 Закона о контрактной системе участник конкурса, участник аукциона, участник запроса котировок, участник запроса предложений вправе изменить или отозвать свою заявку до истечения срока подачи заявок с учетом положений названного Закона. В этом случае участник конкурса, участник аукциона не утрачивают право на внесенные в качестве обеспечения заявки денежные средства. Изменение заявки или уведомление о ее отзыве является действительным, если изменение осуществлено или уведомление получено заказчиком до истечения срока подачи заявок.

В отсутствие конкретизирующих законодательных положений о том, что понимается под "изменением заявки" следует признать, что Закон о контрактной системе не запрещает участникам конкурса вносить изменения в свою заявку путем замены документа и (или) дополнения ее документами до истечения срока подачи заявок.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать, в том числе порядок и срок отзыва заявок на участие в открытом конкурсе, порядок возврата заявок на участие в открытом конкурсе (в том числе поступивших после окончания срока подачи этих заявок), порядок внесения изменений в эти заявки.

Как следует из материалов настоящего дела, порядок внесения изменений в заявки на участие в конкурсе, порядок и срок отзыва заявок регламентирован разделом 5 конкурсной документации (т.1 л.д.105-138).

В соответствии с пунктом 5.1. раздела 5 конкурсной документации участник конкурса вправе изменить или отозвать свою заявку до истечения срока подачи заявок.

Изменение заявки или уведомление о ее отзыве являются действительными, если изменение осуществлено или уведомление получено заказчиком до истечения срока подачи конвертов (пункт 5.2 раздела 5 конкурсной документации).

Принимая во внимание изложенное, участник закупки вправе по своей инициативе изменить заявку на участие в открытом конкурсе (в том числе представить дополнительные документы) до истечения установленного конкурсной документацией срока подачи заявок по форме и в порядке, которые указаны в конкурсной документации.

Судом первой инстанции установлено, материалами дело подтверждено, что в период подачи заявок 28.12.2016 в 14 час. 05 мин. поступила заявка АО "СОГАЗ", 28.12.2016 в 15 час. 00 мин. поступила заявка САО "ВСК". Заявки указанных хозяйствующих субъектов содержали одинаковые условия о цене контракта и порядке его исполнения.

К заявке АО "СОГАЗ" не были приложены предусмотренные конкурсной документацией документы: декларация о соответствии АО "СОГАЗ" требованиям законодательства и конкурсной документации, документ, подтверждающий внесение обеспечения заявки на участие в открытом конкурсе.

Вместе с тем 13.01.2017 в 14 час. 50 мин. (до окончания срока подачи конкурсных заявок) данным участником с учетом предусмотренной Законом N 44-ФЗ и конкурсной документацией возможности внесения изменений в заявку были представлены изменения к заявке (т.1 л.д.66-67). АО "СОГАЗ" в качестве изменения к заявке представлены недостающие документы.

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о том, что на момент вскрытия конвертов заявка АО "СОГАЗ" с учетом ее дополнения содержала все требуемые законом документы, была оформлена надлежащим образом, соответственно, отвечала требованиям конкурсной документации, следует признать обоснованным.

Заявка на участие в конкурсе признается надлежащей, если она соответствует требованиям настоящего Закона, извещению об осуществлении закупки или приглашению принять участие в закрытом конкурсе и конкурсной документации, а участник закупки, подавший такую заявку, соответствует требованиям, которые предъявляются к участнику закупки и указаны в конкурсной документации (часть 2 статьи 53 Закона N 44-ФЗ).

Конкурсная комиссия отклоняет заявку на участие в конкурсе, если участник конкурса, подавший ее, не соответствует требованиям к участнику конкурса, указанным в конкурсной документации, или такая заявка признана не соответствующей требованиям, указанным в конкурсной документации (часть 3 статьи 53 Закона N 44-ФЗ).

В настоящем деле заявки АО "СОГАЗ" и САО "ВСК" признаны надлежащими, соответствующими предъявляемым требованиям.

Согласно части 5 статьи 53 Закона N 44-ФЗ конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе, которые не были отклонены, для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации.

В силу части 7 статьи 53 Закона о контрактной системе на основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения степени выгодности содержащихся в них условий исполнения контракта. Заявке на участие в конкурсе, в которой содержатся лучшие условия исполнения контракта, присваивается первый номер. В случае если в нескольких заявках на участие в конкурсе содержатся одинаковые условия исполнения контракта, меньший порядковый номер присваивается заявке на участие в конкурсе, которая поступила ранее других заявок на участие в конкурсе, содержащих такие же условия.

Победителем конкурса признается участник конкурса, который предложил лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер (часть 8 статьи 53 Закона N 44-ФЗ).

Из буквального толкования приведенных выше положений Закона о контрактной системе следует, что закон связывает определение победителя конкурса путем присвоения заявке участника первого номера лишь со временем подачи самой заявки и не ставит в зависимость присвоение номера от ее первоначального содержания. При этом первоначальное, зарегистрированное время подачи заявки не сдвигается на дату внесения в нее изменений, представления дополнительных документов к ней; изменения (дополнения) вносятся в уже поданную заявку и являются ее неотъемлемой частью. Соответственно, время подачи заявки, имеющее значение для присвоения ей порядкового номера, фиксируется на момент подачи участником конкурса первоначального пакета документов (заявки).

Поскольку в рассматриваемом случае заявки АО "СОГАЗ" и САО "ВСК" содержали одинаковые условия исполнения контракта, Единая комиссия заказчика правомерно присвоила меньший порядковый номер заявке АО "СОГАЗ" (28.12.2016 в 14 час. 05 мин.) как поступившей ранее заявки САО "ВСК" (28.12.2016 в 15 час. 00 мин.).

При таких обстоятельствах выводы, изложенные в решении УФАС от 03.02.2017 N 12-10-07/2017, не могут быть признаны основанными на правильном толковании положений действующего законодательства.

Таким образом, применяя нормы Закона о контрактной системе в их буквальном толковании, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии и недоказанности антимонопольным органом в действиях Единой комиссии признаков нарушения части 7 статьи 53 Закона N 44-ФЗ.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Ссылка УФАС в подтверждение правомерности своей позиции на письмо Минэкономразвития России от 11.06.2015 N Д28и-1758 не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку названный документ носит информационный (рекомендательный) характер и не является тем нормативным правовым актом, который в силу статьи 13 АПК РФ применяется судом при рассмотрении дела. В указанном письме отмечено, что Минэкономразвития России не наделено полномочиями по разъяснению законодательства Российской Федерации.

Поименованные в апелляционной жалобе судебные акты по конкретному делу не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав обстоятельства дела и представленные доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительными решения и вынесенного на его основании предписания антимонопольного органа, в связи с чем суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных УМВД России по Костромской области требований.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 07.06.2017 по делу N А31-1203/2017 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу антимонопольного органа - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 07.06.2017 по делу N А31-1203/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Е.В. Минаева Л.И. Черных