Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2017 г. N 14АП-3865/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 января 2018 г. N Ф07-14724/17 настоящее постановление отменено

г. Вологда

28 сентября 2017 г.

Дело N А13-607/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2017 года.

В полном объёме постановление изготовлено 28 сентября 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Романовой А.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бушмановой Е.Н.

при участии от заявителя Попова В.В., руководителя, Смирнова А.Н. по доверенности от 09.02.2017 N 09-02/2017-1, от Правительства Вологодской области, Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Вологодской области и Департамента здравоохранения Вологодской области Первунинской А.А. по доверенности от 06.09.2017 N 01-10819/17, от 30.08.2017 N 3, от 30.08.2017 N 4-1-37/23 соответственно, от Департамента здравоохранения Вологодской области также бабушкиной Г.А. по доверенности от 09.01.2017 N 4-1-37/1, от Государственного учреждение Территориального фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области Петровой О.В. по доверенности от 15.02.2017 N 3,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Вологодская неотложка" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 06 апреля 2017 года по делу N А13-607/2017 (судья Селиванова Ю.В.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Вологодская неотложка" (ОГРН 1133525012785, ИНН 3525305093; место нахождения: 160013, город Вологда, улица Можайского, дом 60; далее - ООО "Вологодская неотложка", общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Правительству Вологодской области (ОГРН 1023500884395, ИНН 3525115247; место нахождения: 160000, город Вологда, улица Герцена, дом 2; далее - правительство), Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Вологодской области (далее - комиссия) о признании незаконным решения комиссии от 29.12.2016 по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Вологодской области на 2017 год в части невключения объемов скорой медицинской помощи для ООО "Вологодская неотложка".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное учреждение Территориального фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области (ОГРН 1023500870161, ИНН 3525001916; место нахождения: 160017, город Вологда, микрорайон Тепличный, дом 8а; далее - учреждение, ТФОМС), Департамент здравоохранения Вологодской области (ОГРН 1033500049703, ИНН 3525010519; место нахождения: 160000, город Вологда, улица Предтеченская, дом 19; далее - департамент).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 06 апреля 2017 года по делу N А13-607/2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО "Вологодская неотложка" с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела. Указывает на то, что в соответствии с выданной ему лицензией и включением в реестр медицинских организаций имеет право осуществлять медицинскую деятельность по оказанию скорой медицинской помощи вне медицинской организации. Считает, что отказ комиссии не соответствует части 10 статьи 36 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ).

Комиссия в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ТФОМС, правительство, департамент в своих отзывах на апелляционную жалобу поддержали позицию комиссии.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, общество имеет выданную департаментом лицензию на осуществление медицинской деятельности от 16.10.2014 N ЛО-35-01-001718, в силу которой вправе оказывать услуги по оказанию скорой медицинской помощи вне медицинской организации, а также включено в Реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования Вологодской области с 01.01.2017.

ООО "Вологодская неотложка" 30.09.2016 направило в адрес ТФОМС предложения по выделению комиссией плановых объемов оказания медицинской помощи на 2017 год, в котором запросило объем в размере 14 500 вызовов общепрофильных линейных бригад скорой медицинской помощи.

Согласно решению комиссии, изложенному в протоколе от 29.12.2016 N 17, ООО "Вологодская неотложка" объемы не выделены. Отказ мотивирован буквально как: "финансирование скорой медицинской помощи в соответствии с нормативными документами осуществляется по подушевому принципу финансирования".

Считая указанное решение комиссии незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с указанным выше заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции отметил, что общество не имеет возможности оказывать скорую специализированную медицинскую помощь, являющуюся составной частью вида медицинской помощи, предусмотренного подпунктом 3 пункта 2 статьи 32 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ), не может обеспечить наличие необходимого перечня лекарственных препаратов в укладках и их применение при заболеваниях и состояниях, требующих их использования в соответствии со стандартами оказания скорой медицинской помощи и выполнить гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, предусмотренный Программой обязательного медицинского страхования (далее - Программа ОМС).

Не отрицая правомерность вывода суда о том, что по состоянию на 29.12.2016 общество не имело в силу пункта 2 статьи 8 Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" соответствующей лицензии на оборот наркотических средств и не могло обеспечить наличие необходимого перечня лекарственных препаратов в укладках и их применение при заболеваниях и состояниях, требующих их использования в соответствии со стандартами оказания скорой медицинской помощи, вместе с тем, апелляционная инстанция исходит из следующего.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо, которые приняли такие акты и решения.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ).

В силу статьи 3 указанного Закона обязательное медицинское страхование (ОМС) - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим законом случаях в пределах базовой программы ОМС.

Согласно пункту 1 статьи 15 указанного Закона к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС, организации любой предусмотренной законодательством РФ организационно-правовой формы.

В силу пункта 5 указанной статьи медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Статьей 20 Закона N 326-ФЗ закреплено право медицинских организаций на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Таким образом, медицинская организация как участник обязательного медицинского страхования участвует в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 9 статьи 36 названного Закона, для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования.

В соответствии с пунктом 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии, указанной в части 9 настоящей статьи, между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребности застрахованных лиц в медицинской помощи.

Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н утверждены Правила обязательного медицинского страхования, которые регулируют правоотношения субъектов и участников обязательного медицинского страхования при реализации Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", а также Положение о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Положение).

Пунктом 8 Положения установлено, что комиссия распределяет объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации, на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи по видам медицинской помощи, условиям предоставления медицинской помощи, в разрезе профилей отделений (коек), врачебных специальностей, с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, численности и половозрастной структуры застрахованных лиц.

В соответствии с пунктом 15 Положения решения комиссии оформляются протоколом, который подписывается председательствующим и членами Комиссии и доводится до сведения территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций. Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех участников обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации.

Кроме того, критерии, подлежащие учету при распределении объемов предоставления медицинской помощи, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования, изложены в Письме Минздрава России от 23.12.2016 N 11-7/10/2-8304 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Письмо от 23.12.2016 N 11-7/10/2-8304), где, в частности указано, что объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением Комиссии между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями.

Таким образом, с учетом приведенным выше положений, распределение объемов предоставления стационарной медицинской помощи в соответствии с пунктом 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ отнесено к компетенции комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования и должно осуществляться в соответствии с установленными данной нормой критериями. При этом определение конкретных объемов стационарной медицинской помощи для каждой медицинской организации осуществляется решением комиссии, которое, вместе с тем, должно быть мотивированным, поскольку отражение в принимаемом комиссией обоснования решении выделения медицинскому учреждению конкретных объемов медицинской помощи, либо отказе в их выделении, позволяет оценить законность и обоснованность принятого компетентным органом решения и является в этой связи гарантией прав медицинского учреждения.

В Письме от 23.12.2016 N 11-7/10/2-8304 отмечено, что объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением Комиссии между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями.

При распределении объемов медицинской помощи учитываются:

сведения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения о видах медицинской помощи, мощности вошедших в реестр медицинских организаций, профилях медицинской помощи, врачебных специальностях;

сведения страховых медицинских организаций о числе застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, потребности застрахованных лиц в медицинской помощи и финансовых средствах для ее оплаты;

сведения медицинских организаций, представленные при подаче уведомления об участии в сфере, обязательного медицинского страхования включающие:

а) показатели (в том числе коечную мощность, объемы медицинской деятельности и другие), установленные решением Комиссии, подтверждающие возможность медицинской организации по выполнению объемов медицинской помощи в разрезе видов, профилей отделений (коек), врачебных специальностей в соответствии с правом на их осуществление;

б) данные о половозрастном составе и численности застрахованных лиц, прикрепившихся для амбулаторно-поликлинического обслуживания;

в) показатели, подтверждающие возможность медицинских организаций оказать диагностические услуги, - для медицинских организаций, оказывающих только отдельные диагностические услуги в соответствии с правом на их осуществление;

г) показатели, установленные решением Комиссии, подтверждающие возможность медицинских организаций дополнительно оказывать отдельные диагностические услуги, для медицинских организаций, оказывающих в рамках основной деятельности дополнительно отдельные диагностические услуги в соответствии с правом на их осуществление.

Распределение объемов медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями осуществляется на основе:

а) численности и половозрастной структуры застрахованных конкретной страховой медицинской организацией лиц;

б) показателей объемов медицинской помощи на одно застрахованное лицо в год, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования, в разрезе видов медицинской помощи, условий ее предоставления, профилей отделений (коек), врачебных специальностей с учетом особенностей климатогеографических условий региона, транспортной доступности медицинских организаций и плотности населения субъекта Российской Федерации.

При этом учитывается фактическое (за предыдущий период) и расчетное потребление медицинской помощи застрахованными лицами по полу и возрасту.

Таким образом, из приведенных нормативных положений следует, что распределение объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями осуществляется комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования не произвольно, а в соответствии с законодательно закрепленными критериями, в связи с чем, решение о выделении каждому медицинскому учреждению конкретного объема медицинской помощи должно быть мотивировано как принципами сбалансированности распределения медицинской помощи между медицинскими учреждениями региона в пределах установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи, так и показателями, применимыми к данному лечебному учреждению.

В числе последних, как отмечалось ранее пункт 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ называет, в том числе, потребность застрахованных лиц в медицинской помощи с учетом их права на выбор медицинской организации. Развитие указанного критерия прослеживается также в Положении о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, утвержденном приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н, в котором, в числе прочего, указано на необходимость учета при распределении медицинской помощи между медицинскими организациями показателей потребления медицинской помощи. Из Письма от 23.12.2016 N 11-7/10/2-8304 также следует, что при этом учитывается фактическое (за предыдущий период) и расчетное потребление медицинской помощи.

Вместе с тем, в рассматриваемом случае из изложенного в протоколе заседания комиссии от 29.12.2016 отказа обществу в выделении объемов не следует, что при принятии решения комиссия исходила из требований пункта 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ, а также учитывала установленные в, в том числе и в Письме от 23.12.2016 N 11-7/10/2-8304 критерии распределения объемов медицинской помощи.

В ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции неоднократно предлагалось представителям комиссии, правительства и департамента разъяснить, что понимается под отказом комиссии обществу, сформулированным как "финансирование скорой медицинской помощи в соответствии с нормативными документами осуществляется по подушевому принципу финансирования".

Действительно, согласно письму Минздрава России N 11-8/10/2-8266, ФФОМС N 12578/26/и от 22.12.2016 "О методических рекомендациях по способам оплаты медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования" размер финансового обеспечения медицинской организации, оказывающей скорую медицинскую помощь вне медицинской организации, определяется исходя из значения дифференцированного подушевого норматива, численности обслуживаемого населения, а также объемов медицинской помощи.

Вместе с тем, пояснений представителей ответчиков и третьих лиц о том какими критериями, приведенными в пункте 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ и в Письме от 23.12.2016 N 11-7/10/2-8304, комиссия руководствовалась при отказе обществу, приведено не было.

Доводы ответчиков и третьих лиц о том, что при формировании Программы ОМС подлежат учету многочисленные стандарты при оказании медицинской помощи, а также то, что общество не сможет оказывать специализированную скорую медицинскую помощь в соответствии с Порядком оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, регламентированным приказом Минздрава России от 20.06.2013 N 388н "Об утверждении Порядка оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи" не имеют правового значения при рассмотрении вопроса о выделении объемов.

Стандарты медицинской помощи в силу подпункта 7 пункта 6 Положения должны быть учтены комиссией при разработке территориальной программы ОМС, а не при распределении объемов медицинской помощи.

Согласно пункту 1 статьи 15 Закона N 326-ФЗ к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы и индивидуальные предприниматели, осуществляющие медицинскую деятельность.

В рассматриваемом случае в материалах дела усматривается и сторонами не отрицается, что ООО "Вологодская неотложка" имеет выданную 16.10.2014 департаментом лицензию N ЛО-35-01-001718 на осуществление медицинской деятельности, в том числе на оказание скорой медицинской помощи вне медицинской организации. Общество 26.02.2016 включено в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования.

Помимо того, согласно Положению, а также обозначенным выше в постановлении критериям, установленным Законом N 326-ФЗ, комиссия не наделена правом оценки медицинских организаций на предмет их соответствия предъявляемым к ним требованиям.

С учетом изложенного, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отказ комиссии по выделению обществу объемов скорой медицинской помощи является незаконным.

Приведенные в ходе рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанции иные дополнительные к решению, принятому 29.12.2016, доводы, касающиеся того, что общество не сможет оказать скорую специализированную медицинскую помощь, являющуюся составной частью вида медицинской помощи, и не сможет обеспечить при необходимости наличие необходимого перечня лекарственных препаратов в укладках, не могут быть приняты, поскольку они не являлись основанием для отказа в выделении объемов скорой медицинской помощи и, кроме того, они не приведены в качестве критериев, подлежащих учету при их выделении.

При таких обстоятельствах, оснований для отказа обществу в удовлетворении заявленного требования у суда первой инстанции не имелось.

В качестве способа восстановления нарушенного права общество просило обязать комиссию путем принятия в двухнедельный срок со дня изготовления судебного акта решения о распределении объемов скорой медицинской помощи с учетом требований пункта 10 статьи 36 Закона N 326-ФЗ.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 АПК РФ мера восстановления нарушенного права в каждом конкретном случае применяется по усмотрению суда.

В силу положений пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ суд вправе самостоятельно формулировать соответствующий способ устранения нарушенных прав, исходя из конкретных установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств.

Апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что предложенный обществом способ восстановления нарушения права, выразившегося в неполучении объемов скорой медицинской помощи на 2017 год, по процедуре и срокам принятия комиссией решения не соответствует нормам, содержащимся в Законе N 326-ФЗ и Положении. Кроме того с учетом даты принятия судебного акта по настоящему делу возложение на комиссию обязанности устранить нарушение прав и законных интересов является не является актуальным и нецелесообразным.

На основании части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Пунктом 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" установлено, что если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), должностного лица такого органа, за исключением прокурора, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению соответствующим органом в составе судебных расходов.

Комиссия по разработке территориальной программы утверждена постановление Правительства Вологодской области от 21.11.2011 N 1451 "О Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Вологодской области".

Поскольку комиссия по разработке территориальной программы самостоятельным юридическим лицом не является, то расходы общества по уплате государственной пошлины подлежат возмещению правительством.

Руководствуясь статьями 110, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 06 апреля 2017 года по делу N А13-607/2017 отменить.

Признать незаконным решение Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Вологодской области от 29.12.2016 в части невыделения объемов скорой медицинской помощи на 2017 год для общества с ограниченной ответственностью "Вологодская неотложка".

Взыскать с Правительства Вологодской области Правительству Вологодской области (ОГРН 1023500884395, ИНН 3525115247; место нахождения: 160000, город Вологда, улица Герцена, дом 2) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Вологодская неотложка" (ОГРН 1133525012785, ИНН 3525305093; место нахождения: 160013, город Вологда, улица Можайского, дом 60) 4500 рублей в возмещение судебных расходов по уплате государственной пошлы за рассмотрение дела судами первой и апелляционной инстанции.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина А.В. Романова