Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2017 г. N 01АП-7221/17

г. Владимир

29 ноября 2017 г.

Дело N А79-5939/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 22.11.2017.

Постановление в полном объеме изготовлено 29.11.2017.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Протасова Ю.В., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии и прокуратуры Ленинского района города Чебоксары

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 22.08.2017

по делу N А79-5939/2017,

принятое судьей Бойко О.И.

по заявлению федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Чувашской Республике"

о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 16.05.2017 N 05-04/3422,

при участии:

от федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Чувашской Республике" - Дмитриева А.Н. на основании выписки из ЕГРЮЛ от 20.11.2017,

и установил:

федеральное государственное бюджетное учреждение "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Чувашской Республике" (далее - Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 16.05.2017 N 05-04/3422 и незаконными действий, выразившихся в вынесении указанного предупреждения.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Некрасова Светлана Наиловна (далее - ИП Некрасова С.Н., Предприниматель), Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Мордовия, Республике Марий Эл, Чувашской Республике и Пензенской области (далее - МТУ Росимущества), прокуратура Ленинского района города Чебоксары Чувашской Республики (далее - Прокуратура).

Решением от 22.08.2017 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии удовлетворил требования заявителя.

Управление и Прокуратура не согласились с решением арбитражного суда первой инстанции и обратились в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят его отменить по основаниям, изложенным в жалобах, и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Учреждения в судебном заседании и в отзывах на апелляционные жалобы просил оставить их без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 22.08.2017 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Учреждения, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, между Учреждением и ИП Некрасовой С.Н. (заказчик) заключен договор от 11.01.2016 N 1-ПД о предоставлении места для стоянки, по условиям которого Учреждение предоставляет заказчику место для стоянки транспортных средств по адресу: г. Чебоксары, Лапсарский проезд, 27; заказчик ставит на стоянку два грузовых автомобиля и оплачивает за эти услуги вознаграждение в размере 100 рублей в сутки за один автомобиль.

03.04.32017 в антимонопольный орган поступило письмо Прокуратуры от 28.03.2017 N 4505ж-16, в котором изложена позиция о нарушении Учреждением положений статьи 8 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", частей 1, 3 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), пункта 4.3 Устава при предоставлении ИП Некрасовой С.Н. места для стоянки автомобилей. По мнению Прокуратуры, Предпринимателю фактически предоставлены выгоды имущественного характера по использованию федерального имущества, а договор мог быть заключен исключительно по согласованию с собственником и по результатам торгов с предварительным определением рыночной стоимости.

Усмотрев в действиях Учреждения по предоставлению места для стоянки Предпринимателю без проведения торгов признаки нарушения части 1 статьи 15 и части 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, Управление 16.05.2017 выдало Учреждению предупреждение N 05-04/3422, которым предложило ему в срок до 08.06.2017 прекратить признаки нарушения путем принятия необходимых мер по возврату из незаконного владения и пользования имущества, переданного на основании договора от 11.01.2016 N 1-ПД.

Учреждение не согласилось с предупреждением антимонопольного органа и действиями по его вынесению и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд расценил изложенные в заявлении требования (о признании незаконными действий по вынесению предупреждения и признание недействительным предупреждения) как одно целое.

В части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции Федеральная антимонопольная служба выполняет следующие функции: выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

При этом в силу части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона.

Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

В силу части 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

В рассматриваемом случае предупреждение принято антимонопольным органом на основании статей 22, 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного лица, содержит властное предписание, возлагающее на данное лицо обязанности и влияющее на его права.

Оспоренным предупреждением антимонопольный орган указал на наличие в действиях Учреждения признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 и части 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Вместе с тем в статье 39.1 Закона о защите конкуренции приведен исчерпывающий перечень случаев для выдачи предупреждения.

Аналогичные правила содержатся в пункте 1.2 Порядка выдачи предупреждений о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16.

При этом пунктом 1.3 данного Порядка подтверждено, что основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 настоящего Порядка.

На этом основании суд пришел к правомерному выводу о том, что выявление антимонопольным органом признаков нарушения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции не является основанием для выдачи предупреждения.

Следовательно, выдача Управлением оспариваемого предупреждения с указанием на признаки нарушения части 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции противоречит данному Федеральному закону и вышеназванному Порядку выдачи предупреждений.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

По смыслу данной нормы Закона о защите конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Таким образом, как верно указал суд, статья 15 Закона о защите конкуренции распространяется не на всех участников экономической деятельности, а на специальные субъекты - органы и организации, осуществляющие определенные властные полномочия, которые именно в силу своего статуса могут негативно повлиять на конкуренцию.

В соответствии с пунктом 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Согласно пункту 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

В данном случае Учреждение не является органом государственной или муниципальной власти; не участвует в предоставлении государственных услуг и не осуществляет функции органов власти в сфере транспортной, автомобильной деятельности.

Поскольку Учреждение не является надлежащим субъектом правонарушения, суд пришел к обоснованному выводу о том, что антимонопольный орган не доказал наличие оснований для выдачи ему предупреждения по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что оспариваемое предупреждение антимонопольного органа не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы Учреждения.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное антимонопольным органом не доказано.

Приведенные в апелляционных жалобах доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование Учреждения.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционные жалобы Управления и Прокуратуры по приведенным в них доводам удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 22.08.2017 по делу N А79-5939/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии и прокуратуры Ленинского района города Чебоксары - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Ю.В. Протасов Е.А. Рубис