Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 декабря 2017 г. N 11АП-15239/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 21 марта 2018 г. N Ф06-29913/18 настоящее постановление оставлено без изменения

г.Самара

04 декабря 2017 г.

Дело N А55-16131/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 27 ноября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 декабря 2017 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Кувшинова В.Е., Засыпкиной Т.С.,

при ведении протокола судебного заседания Плехановой А.А. с участием:

от общества с ограниченной ответственностью "Симбирская экологическая компания" - представитель не явился, извещено,

от Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - представителей Усачевой Н.В. (доверенность от 09.01.2017), Мазуриной А.А. (доверенность от 09.01.2017),

рассмотрев в открытом судебном заседании 27 ноября 2017 года апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Симбирская экологическая компания"

на решение Арбитражного суда Самарской области от 19 сентября 2017 года по делу N А55-16131/2017 (судья Матюхина Т.М.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Симбирская экологическая компания", Ульяновская область, Новоспасский район, р.п.Новоспасское, к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г.Самара,

о признании незаконным и отмене постановления от 15.12.2016 N 2180/779-109-Ю о назначении административного наказания по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Симбирская экологическая компания" (далее - ООО "Симбирская экологическая компания", общество, заявитель) обратилось с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Средне-Поволжское управление Ростехнадзора, административный орган) от 15.12.2016 N 2180/779-109-Ю о назначении административного наказания по ч.1 ст.9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Определением Ульяновского областного суда дело N 12-118/2017 от 15.07.2017 передано для рассмотрения по подведомственности в Арбитражный суд Самарской области.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 19 сентября 2017 года заявление удовлетворено частично, постановление Средне-Поволжского управления Ростехнадзора N 2180/779-109-Ю от 15.12.2016 о назначении административного наказания признано незаконным и изменено в части назначения ООО "Симбирская экологическая компания" административного наказания в размере 500 000 руб. ООО "Симбирская экологическая компания" назначено административное наказание, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 250 000 руб. В остальной части отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Симбирская экологическая компания" просит решение суда отменить, производство по делу прекратить в связи с отсутствием состава административного правонарушения. По мнению заявителя, все выполненные ООО "Симбирская экологическая компания" не являются строительством, а являются работами, направленными, в частности, на выбор земельного участка, обоснование возможности размещения на земельном участке "Объекта размещения отходом и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области", проектированию, добычи грунта для собственных нужд (для последующей пересыпки отходов), а также по противодействию незаконному изъятию минерального грунта 3-ми лицами. Кроме того, общество указывает на истечение срока давности привлечения к административной ответственности.

В отзыве на апелляционную жалобу Средне-Поволжское управление Ростехнадзора просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя заявителя, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель Средне-Поволжского управления Ростехнадзора возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителя Средне-Поволжского управления Ростехнадзора, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением Средне-Поволжского управления Ростехнадзора N 2180-Р от 15.09.2016 в период с 21.09.2016 года по 27.09.2016 проведена выездная проверка при строительстве объекта капитального строительства "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области", расположенного по адресу: Ульяновская область, Новоспасский район, р.п.Новоспасское, 2521 метр по направлению на северо-восток от производственной базы по ул.Гагарина, д.16, кадастровый номер 73:11:022401:826, выявлены нарушения обязательных требований законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности в области государственного строительного надзора, обнаруженные (совершенные) 27 сентября 2016 года в 15 часов 00 минут.

В ходе проведения мероприятия по контролю, по факту строительства объекта капитального строительства установлено, что заявитель осуществлял строительные работы на объекте "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области", расположенного по адресу: Ульяновская область, Новоспасский район, р.п. Новоспасское 2521 метр по направлению на северо-восток от производственной базы по ул.Гагарина, д.16, кадастровый номер 73:11:022401:826 без разрешения на строительство, что является нарушением ч.2 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Довод заявителя о том, что "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области" не является объектом капитального строительства суд первой инстанции отклонил по следующим основаниям.

В соответствии с ч.3 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) Средне-Поволжское управление Ростехнадзора осуществляет федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 ГрК РФ.

Пунктом 5.1 статьи 6 ГрК РФ предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, следующих объектов: объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятники истории и культуры) федерального значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта), указанных в статье 48.1 настоящего Кодекса особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, используемых для обезвреживания и (или) захоронения отходов I - V классов опасности, иных объектов, определенных Правительством Российской Федерации.

Таким образом, на объектах, используемых для обезвреживания и (или) захоронения отходов I - V классов опасности, должен осуществляться федеральный государственный строительный надзор.

Согласно пункту 1.4 "Вид, функциональное назначение и характерные особенности объекта капитального строительства" положительного заключения государственной экспертизы от 07.12.2016 N 0352-16/СГЭ-4848/03 (N в Реестре 00-1-1-3-3765-16) (стр. 7), выданного на проектную документацию "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области" вид строительства: новое строительство. Строительство котлованов для размещения отходов, площадки для временного складирования промышленных отходов, прочих коммунальных отходов, сооружения сортировки отходов, участок для сортировки и дробления КГМ. Уровень ответственности - нормальный. Следовательно, данный объект используется для обезвреживания и (или) захоронения отходов I - V классов опасности и, соответственно, является поднадзорным Управлению.

В силу ч.5 ст.52 ГрК РФ застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства объекта, используемого для обезвреживания и (или) захоронения отходов I - V классов опасности, должен был направить в Управление Ростехнадзора извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы: 1) копия разрешения на строительство; 2) проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства; 3) копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий; 4) общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ; 5) положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

В пункте 1.3 "Идентификационные сведения об объекте капитального строительства, а также иные технико-экономические показатели объекта капитального строительства" положительного заключения государственной экспертизы от 07.12.2016 N 0352-16/СГЭ-4848/03 (N в реестре 00-1-1-3-3765-16) (стр.7), выданного на проектную документацию "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области", указано, что данный объект имеет основные технико-экономические показатели объекта капитального строительства, следовательно, имеет право называться объектом капитального строительства.

В соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

В ст.1 ГрК РФ к объектам капитального строительства относятся здания, строения, сооружения, объекты, объекты незавершенного строительства.

На основании ч.1 ст.130 ГК РФ к недвижимому имуществу, недвижимости относит земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Таким образом, сооружения являются объектами капитального строительства и объектами недвижимости одновременно.

Статья 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" устанавливают, что сооружение - это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций, предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов, следовательно, зона размещения отходов, административно хозяйственная зона, зона для вторичного сырья, КГМ, зона первичной сортировки отходов, зона складирования плодородного и минерального грунта и зона защитных сооружений объекта являются частями объекта размещения отходов и первичной сортировки который в свою очередь в целом является сооружением.

Средне-Поволжским управлением Ростехнадзора 23.11.2016 в адрес Саратовского филиала федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" с целью полного, всестороннего и объективного рассмотрения административного дела в отношении ООО "Симбирская экологическая компания" был направлен запрос о предоставлении информации, является ли "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области", расположенный по адресу: Ульяновская область, Новоспасский район, р.п. Новоспасское 2521 метр по направлению на северо-восток от производственной базы по ул.Гагарина, д.16, объектом капитального строительства и относится ли данный объект к объектам, используемым для размещения и (или) обезвреживания отходов 1-Уклассов опасности.

Средне-Поволжским управлением Ростехнадзора 02.12.2016 был получен ответ Главного управления государственной экспертизы, согласно которому на рассмотрении находится проектная документация и инженерные изыскания на объект капитального строительства, который является объектом, используемым для обезвреживания и (или) захоронения отходов I-Y классов опасности "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области", расположенный по адресу: Ульяновская область, Новоспасский район, р.п. Новоспасское 2521 метр по направлению на северо-восток от производственной базы по ул.Гагарина, д.16".

Кроме того, на титульном листе положительного заключения государственной экспертизы N 0352-16/СГЕ-4848/03 Саратовского филиала ФАУ "ГЛАВГОСЭКСПЕРТИЗА РОССИИ" указано объект капитального строительства "Объект размещения отходов и первичной сортировки".

Решением Новоспасского районного суда Ульяновской области от 13.01.2017 постановление и.о. заместителя руководителя отдела экологического надзора Управления Росприроднадзора по Ульяновской области Орлова А.О. от 02.11.2016, которым ООО "Симбирская экологическая компания" привлечено к административной ответственности по ч.1 ст.8.4 КоАП РФ, оставлено без изменения. Указанным решением, вступившим в законную силу, установлено что на спорном земельном участке имеется котлован глубиной от 2 до 5 метров общей площадью 1,5 га, а также специальная земельная техника.

Также ООО "Симбирская экологическая компания" направило в адрес заинтересованного лица извещение N 1 о начале строительства, реконструкции объекта строительства от 23.01.2017 (т.1, л.д.141, 142).

В соответствии с п.3.4 ст.49 ГрК РФ проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов, подлежит государственной экспертизе, а государственная экспертиза проводится только в отношении объектов капитального строительства и она была проведена ООО "Симбирская экологическая компания" в отношении проектной документации "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области".

Довод заявителя о том, что объект размещения отходов и первичной сортировки в дальнейшем будет рекультивироваться и является временным, не обоснован, так как после рекультивации объект не разрушается, а засыпается землёй и на протяжении долгого времени будет оставаться опасным объектом до полного распада и переработки отходов (период естественного распада некоторых компонентов отходов, например полиэтилена составляет около 300 лет).

Таким образом, "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области" является объектом капитального строительства и объектом недвижимости и в соответствии со ст.54 ГрК РФ подлежит государственному строительному надзору. Следовательно, согласно п.2 ст.51 ГрК РФ должен быть построен на основании разрешения на строительство.

На момент проведения проверки извещение о начале строительства в Средне-Поволжское управление Ростехнадзора не поступало.

В соответствии с приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624 (ред. от 14.11.2011) "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства" к видам работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту относятся земляные работы, которые включают в себя: механизированную разработку грунта и работы по водопонижению, организации поверхностного стока и водоотвода.

Следовательно, все работы по выемке грунта, проведенные ООО "Симбирская экологическая компания" на объекте "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области" являются строительством.

Довод представителя ООО "Симбирская Экологическая компания" о заготовке общераспространённых полезных ископаемых отклонен судом первой инстанции, так как грунт, образованный в результате земляных работ, не отсортирован и из него не выделены общераспространённые полезные ископаемые.

Таким образом, грунт, полученный в результате земляных работ, не может являться общераспространённым полезным ископаемым, и в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (утвержден приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 N 445) он является отходами (81111112495) при проведении открытых земляных работ.

Согласно ст.19. Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" под использованием для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых понимается их использование арендаторами земельных участков для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд. Соответственно использование складированного грунта для рекультивации (в процессе эксплуатации) полигона твёрдых бытовых отходов не является заготовкой грунта для собственных нужд арендатора земельного участка, а свидетельствует о проведении строительных работ на основании проектной документации.

В силу п. 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство.

Таким образом, в связи с тем, что "Объект размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области" является объектом капитального строительства ООО "Симбирская экологическая компания" было обязано перед началом производства строительных работ получить разрешение на строительство. Однако заявитель начал строительство без разрешения на строительство.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции сделал вывод о том, что ООО "Симбирская экологическая компания" совершило административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрено ч.1 ст.9.5 КоАП РФ.

Заявитель также ссылается на письмо Ульяновской межрайонной прокуратуры, в котором указано, что проведенные строительные работы строительством объекта не являются. Между тем данный вывод прокуратурой сделан на основании заключения управления регионального государственного строительного надзора Ульяновской области. Между тем, на заседании Новоспасского районного суда 13.01.2017 представитель управления регионального государственного строительного надзора Ульяновской области заявил, что вывод сделал, не ознакомившись с проектом организации строительства, а после его изучения пришёл к выводу о том, что проведённые работы являются строительством. Данный факт подтверждается решением Новоспасского районного суда Ульяновской области от 13.01.2017.

Довод заявителя о том, что постановление вынесено по истечении срока привлечения к административной ответственности несостоятелен, так как в соответствии со статьей 4.5. КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение.

Санкция части 1 статьи 9.5 КоАП РФ предусматривает административное наказание в виде - наложения административного на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяносто суток.

Административное наказание назначено юридическому лицу ООО "Симбирская экологическая компания" в соответствии с требованиями ст.3.1, ст.4.1, ст.4.2 КоАП РФ, с учетом общих правил назначения наказания, личности виновного, характера совершенного им административного правонарушения, обстоятельств смягчающих ответственность - в размере, установленном санкцией ч.1 ст.9.5 КоАП РФ.

ООО "Симбирская экологическая компания" привлекается по данной статье впервые в течение года, что является смягчающим обстоятельством.

В соответствии со ст.26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности: лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а так же виновность лица в совершении административного правонарушения.

ООО "Симбирская экологическая компания" не предоставило надлежащих доказательств, свидетельствующих об отсутствии у него возможности для соблюдения требований, за нарушение которых ч.1 ст.9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, и о принятии им всех зависящих от него мер по соблюдению этих требований.

Факт совершения обществом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, подтвержден материалами дела.

В силу ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств наличия объективных причин, которые воспрепятствовали обществу осуществлять строительство в соответствии с требованиями градостроительного законодательства, а также принятия обществом всех зависящих от него мер по его соблюдению, в материалы дела не представлено.

Порядок привлечения и срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 4.5 КоАП РФ, административным органом соблюден.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ.

Частью 1 статьи 4.1 КоАП РФ предусмотрено, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с КоАП РФ.

Согласно части 3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Исходя из обстоятельств дела, приняв во внимание отсутствие сведений об отягчающих вину обстоятельствах, суд первой инстанции снизил размер штрафа до 250 000 руб.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что суд, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности и руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ, принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания. В данном случае в резолютивной части решения указывается мера ответственности, назначенная судом с учетом названных обстоятельств.

С учетом вышеназванных обстоятельств суд первой инстанции признал оспариваемое постановление административного органа незаконным и изменил его в части назначения наказания, назначив обществу меру ответственности в виде административного штрафа в размере 250 000 руб.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии состава административного правонарушения необоснованны, опровергаются материалами дела. Ссылка заявителя на то, что все выполненные ООО "Симбирская экологическая компания" не являются строительством, несостоятельны, надлежащими доказательствами не подтверждены.

Довод общества об истечении срока давности привлечения к административной ответственности отклоняется, так как в силу ст.4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства РФ о градостроительной деятельности составляет один год. На момент вынесения административным органом оспоренного постановления данный срок не истёк.

Таким образом, приведенные в апелляционной жалобе доводы не опровергают выводов суда первой инстанции о наличии в действиях общества вменяемого состава административного правонарушения и не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьёй 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 19 сентября 2017 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества - без удовлетворения.

Согласно части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи с чем не подлежит уплате госпошлина за подачу апелляционной жалобы на решения арбитражного суда данной категории.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 19 сентября 2017 года по делу N А55-16131/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

В.Е. Кувшинов Т.С. Засыпкина