Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 января 2018 г. N 18АП-15595/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 24 апреля 2018 г. N Ф09-1775/18 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

12 января 2018 г.

Дело N А76-1376/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 января 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 января 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Богдановской Г.Н.,

судей Пирской О.Н., Соколовой И.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Чаус О.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Территория отдыха" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 30.10.2017 по делу N А76-1376/2017 (судья Командирова А.В.).

В судебном заседании принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Территория отдыха" - Панова А.С. (доверенность от 10.11.2017).

Общество с ограниченной ответственностью "Территория отдыха" (далее - общество "Территория отдыха", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области к Управлению по имуществу и земельным отношениям администрации Копейского городского округа Челябинской области (далее - Управление, заинтересованное лицо) с требованиями о признании незаконным решение Управления по имуществу и земельным отношениям администрации Копейского городского округа Челябинской области, выраженное в письме от 01.11.2016 N 2179-пс об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 100 кв.м, с кадастровым номером 74:30:0601012:947, расположенного по адресу: Челябинская область, г. Копейск, южнее здания N 23 по ул. Бажова; об обязании Управления по имуществу и земельным отношениям администрации Копейского городского округа Челябинской области принять решение (акт) об изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 100 кв.м, с кадастровым номером 74:30:0601012:947, расположенного по адресу: Челябинская область, г. Копейск, южнее здания N 23 по ул. Бажова, с "для размещения и эксплуатации кафе временного типа" на "обслуживание жилой застройки", с целью внесения изменений в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) и в договор аренды, находящегося в государственной собственности, земельного участка N 13-14 от 30.01.2014 (с учетом уточнения требований, т.2 л.д.54-55).

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Челябинской области, Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Челябинской области, администрация Копейского городского округа, Управление архитектуры и градостроительства Копейского городского округа (далее - третьи лица).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 30.10.2017 (резолютивная часть от 23.10.2017) в удовлетворении требований общества "Территория отдыха" отказано.

С указанным решением суда не согласилось общество "Территория отдыха" (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт), в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт ссылается на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также на неправильное применение норм материального права.

Апеллянт полагает, что делая вывод о том, что заявленные обществом требования обусловлены необходимостью государственной регистрации права собственности на объект капитального строительства, в силу чего по существу направлены на изменение вида разрешенного использования земельного участка, суд первой инстанции не учел, что стороны договора аренды фактически согласовали изменение его условий путем совершения конклюдентных действий, поскольку заявителю по его обращению органом местного самоуправления выдано разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Судом также не учтено, что испрашиваемый заявителем вид разрешенного использования не противоречит основному виду разрешенного использования "для размещения объектов, характерных для населенных пунктов".

К дате судебного заседания в суд апелляционной инстанции отзывы на апелляционную жалобу заявителя не поступили.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители заинтересованного лица и третьих лиц не явились.

С учетом мнения представителя заявителя, и в соответствии со статьями 123, 156, 159 АПК РФ дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе. Дополнительно пояснил, что судом не была дана оценка обстоятельствам соблюдения процедуры выбора вида условно разрешенного использования земельного участка, а также необоснованно дана оценка действиям заявителя как направленным на изменение вида разрешенного использования участка в обход установленной процедуры, в данной части суд вышел за пределы заявленных требований.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 30.01.2014 между Управлением (арендодатель) и обществом "Территория отдыха" (арендатор) заключен договор аренды находящегося в государственной собственности земельного участка N 13-14 (т. 1 л.д. 17-20), в соответствии условиями которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок категории земель земли населенных пунктов с кадастровым номером 74:30:0601012:947, расположенный по адресу (имеющий адресный ориентир): Челябинская область, г. Копейск, южнее здания N 23 по ул. Бажова, для размещения и эксплуатации кафе временного типа, в границах указанных в кадастровом паспорте участка, общей площадью 100 кв.м.

Срок аренды участка устанавливается с 23.01.2014 по 23.12.2014 (п. 2.1 договора аренды).

В соответствии с п.п. 4.4.16 - 4.4.17 договора аренды арендатор обязан не возводить на арендованном земельном участке объекты капитального строительства, а также не производить самовольной реконструкции временного объекта, для эксплуатации которого предоставлен земельный участок.

12.05.2015 заявитель обратился с заявлением в администрацию Копейского городского округа о подготовке градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 74:30:0601012:947.

Постановлением администрации Копейского городского округа от 08.07.2015 N 1785-п утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 74:30:0601012:947 (т.1 л.д.24).

В соответствии с указанным градостроительным планом (т.1 л.д.25-27), описание местоположения проектируемого объекта на земельном участке (объекта капитального строительства): кафе временного типа (реконструкция). Сроки реконструкции определяются проектом.

Администрацией Копейского городского округа обществу "Территория отдыха" выдано разрешение от 09.10.2015 N ш 74-3040002005001-68-2015 на строительство объекта - "реконструкция кафе (временного типа с целью создания объекта капитального строительства - здания кафе)" (т. 1 л.д. 31-32).

Впоследствии обществу было выдано разрешение на ввод указанного объекта в эксплуатацию от 25.05.2016 N ш 74- 3040002005001-30-2016 (т.1 л.д.37-39).

Заявитель обратился в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области с заявлением о государственной регистрации права собственности на объект: "Кафе", КН/УН: 74:30:0000000:13619 расположенное по адресу: Россия, Челябинская область, г. Копейск, южнее здания N 2, по ул. Бажова.

12.07.2016 Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области направлено уведомление о приостановлении государственной регистрации по мотиву наличия у государственного регистратора сомнений в наличии оснований для регистрации прав в силу того, что земельный участок с кадастровым номером 74:30:0601012:947, на котором, согласно сведений государственного кадастра недвижимости, находится здание "Кафе", предоставлен заявителю по договору аренды от 30.01.2014 на срок по 23.12.2014 для размещения и эксплуатации кафе временного типа, следовательно, не предназначен для строительства объектов капитального строительства. Впоследствии по тому же основанию 03.11.2016 заявителю отказано в государственной регистрации права собственности на указанный объект.

25.10.2016 заявитель направил письменное обращение в адрес главы Копейского городского округа с просьбой обратиться в федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" с заявлением об изменении разрешенного вида использования земельного участка с кадастровым номером 74:30:0601012:947, расположенного по адресу: Челябинская область, г. Копейск, южнее здания N 23 по ул. Бажова, с "для размещения и эксплуатации кафе временного типа" на "предпринимательство" в соответствии с градостроительным регламентом.

Управлением по имуществу и земельным отношениям в адрес общества направлен отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка от 01.11.2016 N 21791-пс, в котором указано, что согласно пункту 4.4.16 договора аренды арендатор обязуется не возводить на арендованном земельном участке объекты капитального строительства, в связи с этим смена вида разрешенного использования земельного участка не предоставляется возможным (т.1 л.д.12а).

Полагая, что решение Управления об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности и создает препятствия для осуществления заявителем предпринимательской деятельности, общество "Территория отдыха" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что заявленные обществом требования обусловлены необходимостью государственной регистрации права собственности на объект капитального строительства, возведенный заявителем на земельном участке, предоставленном для размещения временного объекта, в силу чего по существу направлены на изменение вида разрешенного использования земельного участка в обход установленных законом публичных процедур.

Проверив законность и обоснованность решения суда, оценив доводы апелляционной жалобы заявителя, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены судебного акта.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 198 АПК РФ).

По смыслу части 4 статьи 200, частей 2, 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснений, изложенных в пункте 6 постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Земельным кодексом Российской Федерации установлен принцип целевого использования земельных участков, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования земельного участка в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Разрешенное использование земельного участка определяет особенности правового режима этого участка и устанавливается градостроительным регламентом, входящим в состав правил землепользования и застройки (пункты 6 - 9 статьи 1, части 1, 3, 6 статьи 30, статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 1 - 5 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с ч. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу вопросов местного значения городского округа отнесено, в том числе, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки городских округов (часть 3 статьи 8 Градостроительного кодекса).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно пункту 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков урегулирован в статье 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно пункту 1 которой внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 названного Кодекса.

Между тем изложенные нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации определяют публично-правовые условия изменения вида разрешенного использования земельного участка, исходя из принципа сочетания интересов общества и законных интересов граждан при регулировании земельных правоотношений (п.п. 11 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации), который в градостроительном законодательстве реализуется путем участия населения в проведении публичных слушаний, в том числе на стадии изменения градостроительной документации (ст. 5.1. Градостроительного кодекса Российской Федерации). В силу этого названные нормы, вопреки убеждению апеллянта, не могут быть истолкованы как предоставляющие правообладателю земельного участка безусловное право изменения вида разрешенного использования земельного участка.

По тем же основаниям отклоняются доводы апеллянта о том, что испрашиваемый вид разрешенного использования участка соответствует установленному Правилами землепользования и застройки Копейского городского округа территориальному зонированию.

Ссылки заявителя в обоснование указанного довода на нормы ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подлежат отклонению как основанные на неверном толковании указанной нормы, по смыслу которой выбор правообладателем земельного участка его вида разрешенного использования означает исключительно выражение им воли на использование земельного участка в пределах предоставленных ему частноправовых полномочий на владение и пользование землей, тогда как решение об установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка находится в пределах публично-правовой компетенции уполномоченных органов.

Таким образом, определение вида разрешенного использования не может являться произвольным, поскольку обусловлено не только вышеизложенными требованиями градостроительного законодательства, определяющими исключительно принципы территориального планирования муниципального образования, но и правовым режимом земельного участка, обусловленным его целевым использованием.

Названный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 1756/13 от 25.06.2013.

Исходя из изложенных мотивов, применительно к обстоятельствам настоящего дела апелляционный суд усматривает, что условиями договора аренды от 30.01.2014, заключенного между Управлением и обществом "Территория отдыха" земельный участок с кадастровым номером 74:30:0601012:947 был предоставлен для размещения и эксплуатации кафе временного типа, и на условиях, запрещающих арендатору возведение на участке объектов капитального строительства (п.п.4.4.16 договора).

Земельный участок с кадастровым номером 74:30:0601012:947 поставлен на кадастровый учет с разрешенным использованием "для размещения и эксплуатации кафе временного типа" (т. 1 л.д. 15), и данное разрешенное использование является актуальным по настоящее время.

При изложенных обстоятельствах следует признать, что возведение на земельном участке объекта капитального строительства не только противоречило условиям договора аренды, но и было произведено без изменения в установленном порядке вида разрешенного использования земельного участка.

В силу этого, требования общества об изменении вида разрешенного использования земельного участка, обусловленные необходимостью приведения в его соответствие с фактическим использованием участка для размещения объекта капитального строительства, который был возведен с нарушением принципа целевого использования земель, не могут быть признаны обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Ссылки заявителя на то, что договор аренды от 30.01.2014 в части разрешенного использования земельного участка был изменен конклюдентными действиями сторон, противоречат действующему законодательству, в силу чего подлежат отклонению. Изменения в договор аренды недвижимого имущества согласно требованиям п. 2 ст. 434, п. 1 ст. 651 и п. 2 ст. 452 Гражданского кодекса Российской Федерации подлежат внесению в той же форме, в которой был заключен договор - в форме единого документа. Кроме того, как ранее отмечено судом, изменение вида разрешенного использования земельного участка находится не только в сфере частноправового интереса правообладателя земельного участка, но и обусловлено публично-правовыми принципами целевого использования земель и зонирования территорий.

Выдача органом местного самоуправления разрешения на строительства и разрешения на ввод в эксплуатацию здания кафе (т. 1 л.д. 31, 37) не может свидетельствовать о надлежащем изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Применительно к правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении N 14434/09 от 16.02.2010, выдача органом местного самоуправления административного разрешения на строительство объекта капитального строительства может быть квалифицировано как разрешение на изменение вида разрешенного использования земельного участка в случае, если использование участка для возведенного объекта капитального строительства являлось дополнительным к основному виду разрешенного использования и не привело к изменению целевого назначению участка по окончании строительства нового объекта.

В данном случае названных обстоятельств из материалов дела не усматривается, поскольку в заявленных требованиях общество "Территория отдыха" фактически настаивает на изменении вида разрешенного использования участка, ранее предоставленного для размещения временного объекта, для размещения объекта капитального строительства.

Кроме того, реализация органом местного самоуправления административных полномочий по выдаче разрешительной документации на строительство не может подменять установленных законом процедур изменения вида разрешенного использования земельного участка, поскольку при таком подходе фактически приведет к устранению участия населения муниципального образования в решении вопросов территориального планирования и целевого использования земельных участков.

Выдача органом местного самоуправления обществу "Территория отдыха" градостроительного плана земельного участка (т. 1 л.д. 25) также не может свидетельствовать о соблюдении установленной законом процедуры изменения вида разрешенного использования земельного участка.

По смыслу статей 41 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

При таких обстоятельствах, учитывая правовую природу градостроительного плана земельного участка, которая не имеет правоустанавливающего либо правоподтверждающего значения, а также учитывая, что согласно тем же нормам Градостроительного кодекса выдача градостроительного плана по заявлению управомоченного лица является обязанностью органа местного самоуправления, предоставление названного документа обществу "Территория отдыха" не может быть расценено как установление вида разрешенного использования участка.

С учетом изложенных мотивов, в удовлетворении требований заявителя судом первой инстанции отказано обоснованно.

Доводы апеллянта о том, что при рассмотрении настоящего спора оценка действий заявителя по возведению на земельном участке объекта капитального строительства в противоречие с условиями договора аренды не входит в число юридически значимых обстоятельств, отклоняются на основании нормы ч. 1 ст. 198 АПК РФ, по смыслу которых действия органа местного самоуправления не могут быть признаны незаконными при отсутствии нарушения прав заявителя.

Оценка порядка соблюдения заявителем процедуры установления условно разрешенного вида использования земельного участка с учетом правовой квалификации и существа заявленных требований не имеет правового значения, доводы апеллянта в указанной части подлежат отклонению.

Решение суда первой инстанции отмене не подлежит, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 30.10.2017 по делу N А76-1376/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Территория отдыха" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.Н. Богдановская

Судьи

О.Н. Пирская И.Ю. Соколова