Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15 января 2018 г. N 01АП-9529/17

15 января 2018 г.

А43-34003/2017

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Третьяковой К.О.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального унитарного дорожно-эксплуатационного предприятия (ИНН 5254021606, ОГРН 1025202195743)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.11.2017 по делу N А43-34003/2017, принятое судьей Чепурных М.Г.

по заявлению Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приволжскому федеральному округу о привлечении муниципального унитарного дорожно-эксплуатационного предприятия к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В судебном заседании приняли участие представители:

муниципального унитарного дорожно-эксплуатационного предприятия - Куприков С.П. директор на основании распоряжения от 22.01.2014 и дополнительного соглашения;

Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приволжскому федеральному округу - Комарова К.В. по доверенности от 30.01.2017 N 85 сроком действия один год.

Изучив материалы дела, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Уполномоченным должностным лицом Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приволжскому федеральному округу (далее - Департамент, административный орган) на основании приказа от 27.09.2017 N 1214 проведено 02.10.2017 плановое (рейдовое) обследование территории, расположенной по адресу: Нижегородская область, г. Саров, дорога Большая Коммунальная, 10, и ближайшей территории.

По результатам проверки составлен акт от 02.10.2017.

В ходе проверки Департаментом установлено, что по данному адресу муниципальное унитарное дорожно-эксплуатационного предприятия (далее - Предприятие) эксплуатирует полигон с нарушением частей 5, 7 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления": объект размещения отходов находится на территории г.Саров и не внесен в государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО) в порядке ведения государственного кадастра отходов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30.09.2011 N 792.

Установив в действиях Общества признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс), Департамент составил в отношении Предприятия протокол об административном правонарушении от 04.10.2017 N 06-375/2017 и обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении Предприятия к административной ответственности, предусмотренной в части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Решением от 13.11.2017 Арбитражный суд Нижегородской области привлек Предприятие к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного приостановления деятельности на срок 30 суток, начиная с 08 ноября 2017 года. В целях исполнения наложенного административного наказания Предприятию, а равно любым другим лицам и организациям запрещено проведение работ по приему и размещению отходов по адресу: Нижегородская область, г.Саров, дорога Большая Коммунальная, 10, и ближайшей территории.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Предприятие обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель апелляционной жалобы настаивает на том, что в материалы дела представлены доказательства исключения земельного участка под полигоном отходов с кадастровым номером 13:60:0020001:10 из границ населенного пункта и внесения соответствующих изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о категории земель или земельных участков.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, ссылка суда первой инстанции на данные публичной кадастровой карты является необоснованной и противоречит фактическим обстоятельствам дела, поскольку представленная в материалы дела выписка из Единого государственного реестра недвижимости от 27.10.2017 N 52/274/551/2017-4947 свидетельствует об исключении из границ города земельного участка под полигоном отходов. Как утверждает Предприятие, на дату рассмотрения дела нарушения части 5 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" отсутствовали.

Заявитель жалобы обращает внимание суда на то, что документы для включения полигона отходов в ГРОРО были сданы Предприятием в Департамент 30.10.2017.

Представитель Предприятия в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Департамента в судебном заседании указал на законность обжалуемого судебного акта, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представителем Предприятия заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела следующих документов: копии ответа на письмо от 22.11.2017 N 37, копии письма от 28.11.2017 N 195-43/49097 о предоставлении сведений.

Руководствуясь частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции в удовлетворении заявленного ходатайства отказал в связи с отсутствием процессуальных оснований. Первый арбитражный апелляционный суд не установил уважительных причин невозможности получения и представления в суд первой инстанции названных документов.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Согласно части 4 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно примечанию к статье 14.1 КоАП РФ понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Пунктом 30 части 1 статьи 12 Федерального закона Российской Федерации от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N99-ФЗ) установлено, что лицензированию подлежит деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2015 N 1062 "О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности" утверждено Положение о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности (далее - Положение N 1062).

В силу пункта 4 указанного Положения N 1062 грубым нарушением лицензионных требований является невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных пунктом 3 настоящего Положения.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Положения N 1062 лицензионными требованиями, предъявляемыми к соискателю лицензии при его намерении осуществлять деятельность в области обращения с отходами, а также к лицензиату при осуществлении им деятельности в области обращения с отходами, являются: для работ по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности - наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов обезвреживания и (или) размещения отходов I - IV классов опасности) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ).

Согласно статье 1 Закона N 89-ФЗ отходы производства и потребления (далее - отходы) - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом; обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Требования к объектам размещения отходов установлены статьей 12

Закона N 89-ФЗ.

Как следует из содержания заявления административного органа, протокола об административном правонарушении и собранных по делу доказательств, в качестве грубого нарушения лицензионных требований Предприятию вменяется нарушение подпункта "а" пункта 3 Положение N 1062, выразившееся в использовании для размещения отходов полигона, который расположен в границах земель населенных пунктов.

В соответствии с частью 5 статьи 12 Закона N 89-ФЗ запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

В ходе проверки установлено, что полигон Предприятие эксплуатирует на основании договора аренды земельного участка от 10.03.2009 N 01.10-15/238, дополнительного соглашения от 14.01.2015 N 01.14-41/976 к договору аренды земельного участка от 10.03.2009 N 01.10-15/238.

Полигон отходов на праве собственности принадлежит муниципальному образованию городу Саров, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 10.09.2009 N 52-АВ 949363.

Согласно пункту 1.1 договора аренды земельного участка от 10.03.2009, заключенного между Предприятием (арендатор) и администрацией г.Сарова (арендодатель) последняя передает, а арендатор принимает в пользование на условиях аренды земельный участок на 5 (пять) лет, относящийся к категории земель - земли населенных пунктов, имеющий кадастровый номер 13:60:0020001:10, площадью 53737 кв.м.

Предприятие имеет лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов 1 -4 классов опасности, в части сбора и размещения отходов 3-4 класса опасности от 22.03.2012 N 052131.

Согласно лицензии адрес места осуществления лицензируемого вида деятельности: Нижегородская область, г.Саров, дорога Большая Коммунальная, 10.

Признавая доказанным факт эксплуатации Предприятием полигона с нарушением части 5 статьи 12 Закона N 89-Ф, суд первой инстанции учел данные публичной кадастровой карты по состоянию на 26.10.2017, указав, что само по себе наличие постановления Правительства Нижегородской области от 19.07.2017 N528 и распоряжения администрации г.Сарова Нижегородской области от 04.08.2017 N229-П об исключении спорного земельного участка из границ населенного пункта без государственной регистрации вносимых изменений не свидетельствует об исключении указанного земельного участка из границ населенного пункта г.Саров.

Суд апелляционной инстанции считает данный вывод суда первой инстанции неверным с учетом следующего.

Согласно постановлению Правительства Нижегородской области от 19.07.2017 N 528 "Об утверждении изменений в Генеральный план города Саров, утвержденный решением Городской Думы г.Саров Нижегородской области от 08.09.2015 N 126/4-гд" земельный участок с кадастровым номером 13:60:0020001:10 исключен из границ населенного пункта г.Саров.

В соответствии с указанным постановлением Правительства Нижегородской области 04.08.2017 администрацией г.Саров Нижегородской области принято распоряжение N 229-П "О внесении изменений в распоряжение Администрации города Сарова Нижегородской области от 03.11.2016 N 296-П "О реализации плана мероприятий по обеспечению включения полигона ТБО г.Сарова в Государственный реестр объектов размещения отходов и внесения изменений в Территориальную схему обращения с отходами Нижегородской области в части включения самостоятельного кластера и регионального оператора - ЗАТО г.о.г.Саров".

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Частью 3 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установлено, что сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов в порядке, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального закона, направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости, его территориальные органы (далее - орган регистрации прав) для внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр недвижимости органами, указанными в части 1 статьи 5 настоящего Федерального закона.

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о категории земель или земельных участков (часть 3 статьи 5 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").

В материалах дела представлена выписка из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 27.10.2017 N 52/274/551/2017-4947, согласно которой земельный участок под полигоном с кадастровым номером 13:60:0020001:10 относится к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Виды разрешенного использования данного земельного участка: для эксплуатации полигона твердых бытовых отходов (раздел 1 выписки из ЕГРН).

В выписке из Единого государственного реестра недвижимости содержатся данные о договоре аренды земельного участка от 19.09.2017 N 01.17-43/587, согласно которому администрация г. Сарова, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером 13:60:0020001:10, передала в аренду Предприятию данный земельный участок сроком на 5 лет с 19.09.2017 по 19.09.2022 для эксплуатации полигона твердых бытовых отходов.

Кроме того, как следует из материалов дела дополнительным соглашением от 26.10.2017 к договору аренды земельного участка от 19.09.2017 N 01.17-43/587 были внесены изменения в части изменения категории земель под полигоном: слова "категория земель - земли населенных пунктов" заменены словами "категория земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения".

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона N 122-ФЗ государственная регистрация прав проводится по установленной системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона N 122-ФЗ сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, предоставляются в виде выписки из Единого государственного реестра недвижимости.

Публичная кадастровая карта земельных участков является справочно-информационным ресурсом для предоставления пользователям сведений государственного кадастра недвижимости на территории Российской Федерации, размещенным на официальном портале Росреестра.

При анализе информационного наполнения публичной кадастровой карты надо учитывать дату последнего обновления данных об объекте.

В рассматриваемом случае актуальность данных, содержащихся в публичной кадастровой карте, ни административным органом, ни судом первой инстанции не проверялась, доказательств обращения в Росреестр за уточнением данных, содержащихся в ней на момент рассмотрении дела в суде первой инстанции, материалы дела не содержат.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о доказанности нарушения Предприятием части 5 статьи 12 Закона N 89-ФЗ и подпункта "а" пункта 3 Положения N 1062 является неверным.

Между тем в отношении вменяемого Предприятию нарушения части 7 статьи 12 Закона N 89-ФЗ (невнесения сведений о спорном полигоне в ГРОРО) суд апелляционной инстанции установил следующее.

В соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области 04.08.2017 администрацией г.Саров Нижегородской области принято распоряжение N 229-П "О внесении изменений в распоряжение администрации города Сарова Нижегородской области от 03.11.2016 N 296-П "О реализации плана мероприятий по обеспечению включения полигона ТБО г.Сарова в Государственный реестр объектов размещения отходов и внесения изменений в Территориальную схему обращения с отходами Нижегородской области в части включения самостоятельного кластера и регионального оператора - ЗАТО г.о.г.Саров".

Утвержденным указанным распоряжением Планом мероприятий предусмотрено обеспечение включения полигона ТБО г.Сарова в ГРОРО, подготовка проекта предложений о внесении изменений в Генеральный план, а также обеспечение исполнения постановления Правительства Нижегородской области от 19.07.2017 N 528, в том числе в срок до 01.08.2017 размещение Генерального плана города Саров с изменениями на официальном сайте города Саров Нижегородской области в информационно - телекоммуникационной сети "Интернет", а также в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования в срок до 01.08.2017, подготовка карты (плана) границ населенного пункта города Саров Нижегородской области и направление в филиал ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Нижегородской области в срок до 01.10.2017.

Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 6 статьи 12 Закона N 89-ФЗ).

Пунктом 7 статьи 12 Закона N 89-ФЗ установлен запрет на размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

Приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792 утвержден Порядок ведения государственного кадастра отходов, который вступил в законную силу 01.08.2014.

Из содержания пункта 16 Порядка ведения государственного кадастра отходов следует, что государственный реестр объектов размещения отходов включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено, что Предприятие представило в Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приволжскому федеральному округу материалы инвентаризации для включения спорного полигона в ГРОРО лишь 31.10.2017, о чем свидетельствует штамп на сопроводительном письме Предприятия.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о допущенных Предприятием нарушениях требований части 7 статьи 12 Закона N 89-ФЗ при осуществлении лицензируемого вида деятельности по сбору и размещению отходов 3, 4 класса опасности на полигоне по адресу: Нижегородская область, г. Саров, дорога Большая Коммунальная, 10.

Доказательств невозможности соблюдения требований Закона N 89-З в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые Предприятие не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении обычной степени заботливости и осмотрительности, в материалы дела не представлено.

Таким образом, наличие в действиях (бездействии) Предприятия состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, является доказанным.

Процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении судом не установлено. Протокол по делу об административном правонарушении составлен в присутствии законного представителя Предприятия.

Предприятие привлечено к ответственности в пределах срока давности, установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решать дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пунктам 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Малозначительность является оценочной категорией, которая определяется судом по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оценив представленные в дело доказательства, характер совершенного правонарушения, суд не усмотрел в действиях Предприятия малозначительности вмененного деяния. Материалы дела не свидетельствуют об исключительности рассматриваемого деяния. Не приведены и в апелляционной жалобе обстоятельства, свидетельствующие о малозначительности деяния.

Со стороны Предприятия имеет место пренебрежительное отношение к исполнению своих публично-правовых обязанностей. Заявитель не был лишен возможности своевременно подготовить и направить в Департамент необходимые документы для включения спорного объекта в ГРОРО.

Допущенное Предприятием правонарушение посягает на установленный законодательными и нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере лицензирования, в связи с чем, создает существенную угрозу охраняемым общественным отношениям.

Мера ответственности определена судом в пределах санкции, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

В данном случае административное приостановление деятельности назначено, поскольку менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Допущенное нарушение несет в себе угрозу причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, так как спорный полигон эксплуатируется в отсутствие проверки его соответствия установленным требованиям, которая предполагается при включении объекта в ГРОРО.

Апелляционным судом оснований для назначения иного административного наказания не установлено, поскольку смягчающих ответственность обстоятельств судом апелляционной инстанции по материалам дела не выявлено. Соответствующих доказательств материалы дела не содержат.

Арбитражный суд Нижегородской области нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Уплата государственной пошлины при рассмотрении заявления о привлечении к административной ответственности законом не предусмотрена, в этой связи уплаченная по платежному поручению от 14.11.2017 N 669 государственная пошлина в сумме 3000 руб. подлежит возврату Предприятию из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.11.2017 по делу N А43-34003/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального унитарного дорожно-эксплуатационного предприятия - без удовлетворения.

Возвратить муниципальному унитарному дорожно-эксплуатационному предприятию из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 3000 рублей, уплаченную по платежному поручению от 14.11.2017 N 669.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

А.М. Гущина

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева