Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 16 января 2018 г. N 06АП-7187/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 27 марта 2018 г. N Ф03-684/18 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Хабаровск

16 января 2018 г.

А04-11003/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 января 2018 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Швец Е.А.

судей Сапрыкиной Е.И., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бутенко А.А.

при участии в заседании:

от Федерального казённого учреждения "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства" (ФКУ Упрдор Лена): Ли А.Н., представитель по доверенности от 26.12.2017 N 54;

от Восточно-Сибирского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта: не явились;

от третьих лиц: Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Республике Саха (Якутия): не явились;

Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД Амурской области: не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казённого учреждения "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства" (ФКУ Упрдор Лена)

на решение от 25.10.2017

по делу N А04-11003/2016

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Чумаковым А.П.

по заявлению Федерального казённого учреждения "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства" (ФКУ Упрдор Лена)

к Восточно-Сибирскому Межрегиональному Управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании предписания недействительным

третьи лица: Управление государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Республике Саха (Якутия); Управление государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД Амурской области

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казённое учреждение "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства" (далее - заявитель, учреждение, ФКУ "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства") обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением (с учетом принятых судом уточнений) о признании предписания УГАДН по Амурской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - административный орган) от 30.09.2016 N 15ДП/Ц недействительным.

В порядке статьи 48 АПК РФ произведена замена УГАДН по Амурской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на Восточно-Сибирское Межрегиональное Управление государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (административный орган, управление).

Решением суда от 25.10.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, ФКУ "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства" обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить, заявленное требование удовлетворить. В обоснование доводов жалобы заявитель ссылается на то, что учреждение не может быть субъектом надзора за исполнением требований по обеспечению сохранности автомобильных дорог и технических регламентов, поскольку не является пользователем автомобильной дороги "Лена"; так же указывает на то, что контроль за исполнением требований к эксплуатационному состоянию дорог и средствам организации дорожного движения возложен на МВД, поскольку полномочия органов Ространснадзора по контролю за исполнением требований ТР ТС сводятся к надзору за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения на стадиях ремонта и содержания дорог; кроме того ссылается на допущенные в ходе проверки грубые нарушения положений Закона N 294-ФЗ, выразившиеся в том, что сведения о проверке, по результатам которой было выдано оспариваемое предписание, отсутствуют в едином реестре проверок на сайте Генпрокуратуры, о проведении проверки прокуратура не уведомлялась, распоряжение о назначении проверки не издавалось.

В судебном заседании апелляционного суда представитель Учреждения поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.

Другие лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не принимали участие в судебном заседании апелляционной инстанции.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов жалобы, отзыва Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Республике Саха (Якутия), Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Из материалов дела следует, что административным органом проведено обследование автомобильной дороги общего пользования федерального значения А-360 "Лена" Невер - Якутск на участке км 0 - км 268.

В ходе обследования (осмотра) автомобильной дороги федерального значения А-360 "Лена" Невер-Якутск должностными лицами управления выявлены нарушения требований нормативных документов, регламентирующих дорожную деятельность, в том числе статьи 17 Федерального закона РФ от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ГОСТ 33220-2015 "Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к эксплуатационному состоянию", ГОСТ 33180-2014 "Дороги автомобильные общего пользования. Требования к уровню летнего содержания", приказа Минтранса России от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог", а также технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" (ТР ТС 014/2011).

По результатам обследования в отношении ФКУ "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства" составлен акт от 21.09.2016 и выдано предписание N 15ДП/Ц от 30.09.2016, которым учреждению предписано устранить следующие нарушения:

-ликвидировать древесно-кустарниковую растительность, траву на обочинах дороги;

-ликвидировать деформации, разрушения асфальтобетонного покрытия;

-ликвидировать древесно-кустарниковую растительность для обеспечения видимости на кривых малого радиуса;

-произвести профилирование покрытия с добавлением нового материала; ликвидировать дефекты песчано-гравийного покрытия;

-восстановить систему водоотвода, ликвидировать (механические повреждения и размывы боковых канав и восстановить продольный уклон);

-ликвидировать занижения обочин;

-установить концевые элементы железобетонного ограждения;

- установить дорожный знак "Дети";

-очистить автостоянку и туалет;

-восстановить деформированные секции ограждения;

-установить контейнер под мусор на стоянке;

-ликвидировать размывы неукрепленной обочины;

-установить недостающие сигнальные столбики;

-ликвидировать наносы грунта под секциями барьерного ограждения.

Не согласившись с вынесенным предписанием, заявитель обратился с заявлением в арбитражный суд, который, отказывая в удовлетворении заявленного требования, правомерно исходил из следующего.

В силу положений Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ), под государственным надзором за обеспечением сохранности автомобильных дорог понимаются действия должностных лиц органа государственного контроля (надзора), направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями, физическими лицами (далее - субъекты надзора) требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области использования автомобильных дорог (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок субъектов надзора, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также связанные с систематическим наблюдением за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами надзора (пункт 22 статьи 3).

Согласно пункту 21 статьи 3 Закона N 257-ФЗ под обеспечением сохранности автомобильных дорог понимается комплекс мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, владельцами таких автомобильных дорог (в области ремонта и содержания автомобильных дорог), пользователями таких автомобильных дорог (в области использования автомобильных дорог), должностными лицами, юридическими и физическими лицами (в области использования полос отвода и (или) придорожных полос автомобильных дорог).

Сохранность автомобильной дороги - состояние целостности автомобильной дороги как технического сооружения и имущественного комплекса, обеспечивающее поддержание ее эксплуатационных свойств и безопасное использование (пункт 20 статьи 3 Закона N 257-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 13.1 Закона N 257-ФЗ государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти при осуществлении государственного транспортного надзора (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения о федеральном государственном транспортном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.2013 N 236 (далее - Положение N 236), федеральный государственный транспортный надзор представляет собой деятельность Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и ее территориальных органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области транспорта, посредством организации и проведения проверок субъектов надзора либо транспортных и технических средств в процессе их эксплуатации, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также связанную с систематическим наблюдением за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами надзора.

Как следует из подпункта "ж" пункта 2, подпунктов "г", "д" и "е" пункта 3 указанного Положения, федеральный государственный транспортный надзор включает в себя государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения, при этом должностными лицами, уполномоченными на осуществление федерального государственного транспортного надзора (государственными транспортными инспекторами) являются, в том числе руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, заместители руководителей территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, начальники отделов, заместители начальников отделов и другие федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Согласно подпункту "е" пункта 8 Положения N 236, предметом проверок является соблюдение субъектами надзора в процессе осуществления их деятельности обязательных требований, установленных международными договорами Российской Федерации, техническими регламентами Таможенного союза и законодательством Российской Федерации в области транспорта, в том числе: при осуществлении государственного транспортного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог общего пользования федерального значения: требований к весовым и габаритным параметрам транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов по автомобильным дорогам федерального значения, а также габаритных параметров автобусов, осуществляющих международные автомобильные перевозки; требований к обеспечению сохранности автомобильных дорог общего пользования федерального значения, в том числе к соблюдению порядка использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог общего пользования федерального значения, технических требований и условий размещения объектов временного и капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, а также объектов дорожного сервиса и иных объектов, размещаемых в полосе отвода и придорожных полосах автомобильных дорог общего пользования федерального значения; требований в отношении присоединения объектов дорожного сервиса, объектов другого функционального назначения к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, а также в отношении введения временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего использования федерального значения.

На основании подпункта "в" пункта 4 данного Положения должностные лица, указанные в пункте 3 настоящего Положения, имеют право выдавать субъектам надзора предписания об устранении нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни и здоровью людей, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Согласно пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2014 года N 1443 "О компетентных органах Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог"" Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является органом, ответственным за осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" в рамках осуществления федерального государственного транспортного надзора при ремонте и содержании автомобильных дорог общего пользования федерального значения.

При этом, статьей 2 Технического Регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог предусмотрены следующие термины и определения: содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию нормативного технического состояния автомобильной дороги, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения; сохранность автомобильной дороги - состояние целостности автомобильной дороги как технического сооружения и имущественного комплекса, обеспечивающее поддержание ее эксплуатационных свойств и безопасное использование; эксплуатация автомобильной дороги - комплекс мероприятий по текущему ремонту и содержанию автомобильной дороги, выполняемых в целях обеспечения её сохранности, для безопасного использования автомобильной дороги по её прямому назначению.

Учитывая вышеизложенное, а так же принимая во внимание Постановление Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 04.04.2017 N 4А-122/2017 (рассмотрение настоящего дела приостанавливалось до рассмотрения кассационной жалобы по указанному делу), суд первой инстанции пришел к верному выводу о вынесении оспариваемого предписания уполномоченным органом.

Содержание автомобильной дороги - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12 статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ).

Согласно статье 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти (пункт 1); обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог (пункт 2).

В силу пункта 7 статьи 3 Закона N 257-ФЗ владельцами автомобильных дорог являются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 15 Закона N 257-ФЗ определено, что осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального значения обеспечивается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или в случаях, если автомобильные дороги переданы в доверительное управление Государственной компании "Российские автомобильные дорог", этой компанией.

По материалам дела судом установлено, что участок дороги общего пользования федерального значения А-360 "Лена" Невер - Якутск на участке км 0-км 268 находится в оперативном управлении ФКУ "Управление автомобильной магистрали Невер-Якутск Федерального дорожного агентства".

Таким образом, именно учреждению делегированы полномочия по содержанию и обеспечению сохранности переданной в его ведение дороги федерального значения.

Учитывая изложенное, оспариваемое предписание выдано надлежащему лицу, в связи с чем соответствующие доводы заявителя правомерно отклонены судом первой инстанции.

При этом, как верно указал суд первой инстанции, наличие государственного контракта N 71-15 от 18.08.2015, заключенного между заявителем и ПАО "Бамстроймеханизация" по содержанию автомобильной дороги федерального значения А-360 "Лена" не освобождает заявителя от обязанностей, перечисленных указанными выше нормами.

Кроме того, приложением N 3 к государственному контракту N 71 -15 от 18.08.2015 определен состав работ по содержанию автомобильной дороги. Указанным приложением установлено, что в случае выполнения объемных целевых работ, данные мероприятия должны выполняться по заданию учреждения.

Следовательно, подрядной организации ПАО "Бамстроймеханизация" установлены определенные ограничения по выполнению вышеуказанных мероприятий, которые не могли быть объективно учтены административным органом при установлении меры ответственности подрядной организации за выполненные работ, предусмотренных контрактом.

Доводы заявителя о том, что при проведении обследования дороги была нарушена процедура, установленная федеральным законом N 294-ФЗ (отсутствие распоряжения о проведении проверки, согласования прокуратуры о проведении внеплановой проверки и др.) также не могут быть признаны обоснованными, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ предметом его регулирования являются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Кроме того, в силу части 3 статьи 1 данного закона (в редакции, действовавшей на момент проведения обследования и вынесения предписания) его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

В рассматриваемом случае, сотрудники управления провели контрольные мероприятия в отношении содержания федеральной дороги, исполняя возложенные на них функции.

Таким образом, предметом осмотра не была определена именно деятельность заявителя, на него не возлагались обязанности по представлению информации и исполнению требований управления. Следовательно, управлением не проводились мероприятия по контролю либо проверка применительно к Федеральному закону N 294-ФЗ.

При таких обстоятельствах, оспариваемое предписание вынесено в соответствии с перечисленными выше нормами права, уполномоченным органом и в отношении надлежащего лица. Процедура вынесения оспариваемого предписания ответчиком не нарушена.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Принимая во внимание положения норм материального и процессуального права, а также учитывая конкретные обстоятельства по делу, арбитражный апелляционный суд считает, что доводы заявителя апелляционной жалобы не содержат фактов, которые бы повлияли на обоснованность и законность решения суда, либо опровергли выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 25.10.2017 по делу N А04-11003/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Возвратить УФК по республики Саха (Якутия) (ФКУ УПРДОР "Лена") из федерального бюджета излишне уплаченную платежным поручением N 898189 от 02.11.2017 государственную пошлину в размере 1500 рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.А. Швец

Судьи

Е.И. Сапрыкина Е.Г. Харьковская