Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 января 2018 г. N 20АП-7976/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 27 апреля 2018 г. N Ф10-1150/18 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

15 января 2018 г.

Дело N А62-6138/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09.01.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 15.01.2018.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Мордасова Е.В., судей Стахановой В.Н. и Еремичевой Н.В. при ведении протокола судебного заседания секретарем Луниной О.А., при участии в судебном заседании представителя от заявителя: Николаевской В.А. (доверенность от 24.03.2015 N 4, удостоверение), в отсутствие заинтересованного лица, извещенного надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Смоленской области на решение Арбитражного суда Смоленской области от 25.10.2017 по делу N А62-6138/2017, принятое по заявлению Федерального государственного казенного учреждения "Отряд федеральной противопожарной службы по Смоленской области" (г. Смоленск, ОГРН 1106725000535, ИНН 6732003233) к Управлению Федерального казначейства по Смоленской области (г. Смоленск, ОГРН 1026701447816, ИНН 6731010703) о признании недействительными пунктов 1, 2, 3 представления от 06.07.2017 N 63-1.10-12/1.45-2976, установил следующее.

Федеральное государственное казенное учреждение "Отряд федеральной противопожарной службы по Смоленской области" (далее - заявитель, учреждение, ФГКУ "ОФПС по Смоленской области") обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Смоленской области (далее - ответчик, УФК по Смоленской области, управление) о признании недействительными пунктов 1, 2, 3 представления от 06.07.2017 N 63-1.10-12/1.45-2976.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 25.10.2017 заявленные требования были удовлетворены.

Не согласившись с принятым судом решением, управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апеллянт полагает, что оспариваемое решение принято с нарушением норм материального и процессуального права, выводы суда не соответствуют материалам дела.

Управление настаивает, что пункты 1, 2, 3 оспариваемого представления соответствуют требованиям законодательства. Считает, то общее указание на необходимость рассмотрения информации о нарушении бюджетного законодательства и принятия мер по устранению причин и условий выявленных нарушений распространяет свое действие на будущее время, обозначает принятие получателем бюджетных средств опережающих мер с целью воспрепятствовать совершению аналогичных нарушений в очередном финансовом году и далее, и подлежит выполнению лицом, в отношении которого составлено. В обоснование своей позиции ссылается на судебную практику.

В судебном заседании представитель Федерального государственного казенного учреждения "Отряд федеральной противопожарной службы по Смоленской области" возражал против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Управление, извещенное надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечило, в связи с чем и на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы, возражений на нее, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, управлением в соответствии с приказом от 13.04.2017 N 157 в период с 19.04.2017 по 12.05.2017 в отношении учреждения была проведена плановая ревизия финансово-хозяйственной деятельности.

По результатам проверки составлен акт от 12.05.2017 N 1.45-20/8, из которого следует, что ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" нарушило положения статьи 34, пункта 5 статьи 161, статьи 162, пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 Приказа МЧС России от 21.03.2013 N 195 "Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы".

С учетом возражений учреждения Начальнику ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" выдано представление от 06.07.2017 N 63-1.10-12/1.45-2976.

Полагая, что данное предписание в части пунктов 1, 2, 3 нарушает его права и законные интересы, учреждение обратилось в арбитражный с заявлением о признании его незаконным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По факту не использования транспортных средств в количестве пяти единиц (АЦ-40 ЗИЛ-131 (137), ПНС-110 ЗИЛ-131А, УАЗ-3962, ГАЗ-51, ГАЗ-6611) в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) из материалов дела установлено следующее.

Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно пункту 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Суд первой инстанции принял во внимание пояснения учреждения относительно необходимости принятия мер по списанию транспортных средств, из которых следует, что заявки на списание вышеуказанных автомобилей с перечнем техники (материальных средств) ФГКУ "ОФПС по Смоленской области", подлежащих списанию, направлялись в адрес Центрального регионального центра МЧС России для последующего согласования с Департаментом вооружения и тыла МЧС России.

В подтверждение принятия мер по списанию транспортных средств ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" представлены в материалы дела заявки на списание транспортных средств распорядителя Главного управления МЧС России по Смоленской области от 17.03.2011 исх. N 1502-11-8, от 25.02.2015 исх. N 1569-11-7, от 03.04.2015 исх. N 2859-11-7, скриншоты веб-страниц программы делопроизводства ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" в подтверждение направления указанных заявок.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно счел, что УФК по Смоленской области в рамках статьи 34 БК РФ не представило надлежащих доказательств того, что заявителем нарушен принцип эффективности использования бюджетных средств вследствие неиспользования транспортных средств в количестве пяти единиц.

По факту принятия бюджетного обязательства сверх доведенных и утвержденных лимитов бюджетных обязательств по КБК 17703101010059221340 при заключении Государственного контракта на приобретение горюче-смазочных материалов от 27.10.2015 N 135 в нарушение пункта 5 статьи 161, статьи 162, пункта 3 статьи 219 БК РФ из материалов дела установлено.

Согласно положениям пунктов 1, 2, 5 статьи 161 БК РФ казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Нарушение казенным учреждением требований настоящего пункта при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.

В соответствии со статьей 162 БК РФ получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Согласно Плану материально-технического обеспечения на 2015 год расчетная потребность учреждения в денежных средствах на закупку горюче-смазочных материалов (далее - ГСМ), рассчитанная исходя из штатной техники на основании приказа МЧС России от 28.05.2011 N 265 "О потребности в мотторесурсах автомобильной техники в системе МЧС России", составила 37 978 300 руб. Однако в 2015 году учреждению выделены лимиты бюджетных обязательств на закупку ГСМ на сумму только 14 015 820 руб.

В целях недопущения расхода ГСМ в объеме, превышающим выделенные лимиты бюджетных обязательств, со стороны Учреждения принимались меры по сокращению расхода ГСМ - исключены выезды транспортных средствах, не связанные с тушением пожаров, проведением аварийно-спасательных работ и решением оперативных вопросов. Однако, несмотря на сокращение расходов на ГСМ по состоянию на 19.08.2015 остаток лимитов бюджетных обязательств составлял 513 406 рублей.

С 26.08.2015 в двух муниципальных районах Смоленской области введены режимы чрезвычайных ситуаций, связанных с лесоторфяными пожарами, согласно распоряжения Администрации Муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области от 26.08.2015 N 154 "О введении режима "Чрезвычайная ситуация" на территории муниципального образования "Смоленский район" Смоленской области" и постановления Администрации муниципального образования "Велижский район" от 26.08.2015 N 433 "О введении режима "Чрезвычайная ситуация" на территории муниципального образования "Велижский район" Смоленской области". На ликвидацию пожаров привлекались личный состав и необходимая автомобильная техника учреждения.

Несмотря на принимаемые учреждением меры, в октябре 2015 года ввиду отсутствия лимитов бюджетных обязательств сложилась критическая обстановка с обеспечением ГСМ пожарно-спасательных подразделений учреждения. Учреждением неоднократно подавались заявки на выделение лимитов бюджетных обязательств в целях закупки ГСМ с целью недопущения снижения боевой готовности подразделений ФПС.

Отсутствие необходимых денежных средств на ГСМ явилось следствием недоведения в полном объеме лимитов бюджетных средств распорядителем - Центральным региональным центром МЧС России.

Сложившаяся ситуация повлекла необходимость принятия решения по заключению Государственного контракта от 28.10.2015 N 135 на поставку нефтепродуктов с ООО "РН-Карт-Смоленск" на сумму 4 345 450 руб. с превышением лимитов бюджетных обязательств, выделенных учреждению в 2015 году.

Впоследствии в соответствии с указанием Департамента пожарно-спасательных сил и специальных формирований МЧС России от 03.02.2016 Центральным региональным центром МЧС России 05.02.2016 в целях обеспечения ГСМ материалами доведены до учреждения объемы финансирования на первый квартал 2016 года в размере 4 600 000 руб., из которых на погашение задолженности за 2015 год выделено 3 215 000 руб.

В подтверждение доводов ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" представлены в материалы дела письма ЦРЦ МЧС России от 05.02.2016 исх. N 1707-8-2-16, Главного управления МЧС России по Смоленской области от 22.08.2015 исх. N 7444-11-11, от 27.09.2017 исх. N 8005-12-4, рапорты о необходимости выделения денежных средств на ГСМ с учетом жесткой экономии с целью недопущения снижения боевой готовности подразделений ФПС.

Суд первой инстанции дал надлежащую оценку данным обстоятельствам по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и с учетом целей создания ФГКУ "ОФПС по Смоленской области", задач и основной функции по организации и осуществлению тушения пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, направленных на защиту жизни и здоровья людей, обеспечения общественной безопасности и безопасности государства, доводов учреждения о причинах допущенного нарушения, выраженных в недостаточности лимитов бюджетных обязательств, выделенных учреждению на приобретение ГСМ в 2015 году, с учетом сложной пожароопасной обстановки, возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с пожарами, необходимости осуществления функции по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, а также с учетом представленных документов в подтверждение принятия мер по недопущению выявленного нарушения, правомерно заключил, что требование пункта 2 представления по принятию мер по устранению причин и условий совершения нарушения не исполнимо.

По факту невыплаты денежного довольствия сотрудникам по состоянию на 01.01.2015, 01.01.2016 в нарушение пункта 5 приказа МЧС России от 21.03.2013 N 195 "Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы" из материалов дела установлено.

Согласно положениям пункта 5 приказа МЧС России от 21.03.2013 N 195 "Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы" денежное довольствие сотрудникам выплачивается за весь период службы, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Выплата денежного довольствия сотрудникам за текущий месяц производится в период с 20 по 25 число каждого месяца, а за декабрь календарного года - не позднее последнего рабочего дня декабря. В этот же период производятся перерасчеты денежного довольствия, связанные с присвоением очередного специального звания, изменением должности, и в других случаях, при которых изменяется размер денежного довольствия сотрудника.

Признавая представление незаконным оспариваемое представление в данной части суд первой инстанции принял во внимание пояснения ФГКУ "ОФПС по Смоленской области", представленные им в подтверждение своей позиции: письма Главного управления МЧС России по Смоленской области от 28.12.2014 исх. N 10191-12-4, от 22.09.2015 исх. N 8367-12-4, от 20.11.2015 исх. N 10505-12-4, от 27.09.2017 исх. N 8006-12-4, письма Центрального регионального центра МЧС России от 14.10.2013 исх. N 15929-10-2-37, от 26.12.2014 исх. N 19606-10-2-27, от 22.09.2015 исх. N 14946-10-62, от 19.11.2015 исх. N 18612-10-62, от 11.01.2016 исх. N 91-10-62, сведения о представлении в адрес Финансово-экономического Департамента бюджетных заявок на 2014, 2015 годы.

Арбитражный суд области дал надлежащую оценку указанным доказательствам и правомерно заключил, что с учетом не доведения в полном объеме лимитов бюджетных обязательств распорядителем - Центральным региональным центром МЧС России, выделенных на выплату сотрудникам федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы денежного довольствия в 2014 и 2015 годах, вина учреждения в несвоевременной выплате части денежного довольствия отсутствует, выплата денежного довольствия осуществлялась в пределах лимитов бюджетных обязательств, что полностью соответствует положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенных обстоятельств по факту выявленного нарушения, принимая во внимание причины допущенных учреждением нарушений, выраженных в недостаточном финансировании из средств федерального бюджета, погашением задолженности по выплате денежного довольствия сотрудникам, представлением документов в подтверждение принятия мер по недопущению выявленного нарушения, суд первой инстанции правомерно счел требование пункта 3 представления по принятию мер по устранению причин и условий совершения нарушения не исполнимым.

Приказом Казначейства России от 27.12.2013 N 316 утверждено Положение об Управлении Федерального казначейства по Смоленской области согласно приложению N 68 к настоящему Приказу.

Согласно пунктам 4, 8.5(1), 10 Положения управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам исполнения соответствующих бюджетов, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, правовыми актами Федерального казначейства и настоящим Положением.

Основными задачами деятельности управления являются, в том числе, контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере.

Управление, как территориальный орган Федерального казначейства, реализует в пределах своей компетенции полномочия и права Федерального казначейства, определяемые Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Положением о Федеральном казначействе, законами субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, правовыми актами представительного органа местного самоуправления о бюджете муниципального образования, настоящим Положением и другими нормативными правовыми актами.

Таким образом, реализация УФК по Смоленской области предоставленных полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данного органа, принимаемые представления не могут быть произвольными. Правовой акт должен соответствовать закону, быть обоснованным и мотивированным, не нарушать прав и законных интересов граждан и организаций, отвечать признакам исполнимости.

В соответствии с частью 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Оспариваемое представление в части пунктов 1, 2, 3 УФК по Смоленской области должно содержать указание на конкретные нормативные акты, которые возлагают обязанности, не исполненные лицом, в отношении которого проводилась проверка, четкие требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений. Ответственность за правильность и законность принимаемого предписания возлагается на УФК по Смоленской области.

Суд первой инстанции верно указал, что оспариваемое представление в части пунктов 1, 2, 3 не содержит указание на конкретные требования по принятию мер по устранению причин и условий выявленных нарушений, с учетом представленных учреждением возражений, содержащих обоснование причин и условий допущенных нарушений в части оспариваемых пунктов. Вина начальника ФГКУ "ОФПС по Смоленской области" в выявленных нарушениях в части пунктов 1, 2, 3 предписания не установлена, требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушений не обосновано.

Таким образом, оспариваемое представление в части оспариваемых пунктов не обосновано, нарушает права и законные интересы заявителя, носит неопределенный, нечеткий характер, не содержит конкретных требований по принятию мер по устранению причин и условий выявленных нарушений, не исполнимо, носит формальных характер.

С учетом вышеизложенного, судебная коллегия считает, что суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные учреждением требования.

Доводы апелляционной жалобы, исследованные судом апелляционной инстанции, фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были предметом исследования и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная правовая оценка. Оснований для их переоценки у апелляционного суда не имеется.

Ссылка заявителя жалобы на судебную практику отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку обстоятельства, установленные приведенными судебными актами, не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора, приняты с учетом конкретных обстоятельств дела

Иных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда области, и позволяющих сделать вывод о незаконности судебного акта, в апелляционной инстанции не заявлено.

Обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка. Оснований для их переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется. Нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено.

При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого судебного акта.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 25.10.2017 по делу N А62-6138/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Мордасов

Судьи

Н.В. Еремичева В.Н. Стаханова