Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 февраля 2018 г. N 19АП-9300/17

г. Воронеж

08 февраля 2018 г.

Дело N А48-5709/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 01 февраля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 февраля 2018 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.

судей Протасова А.И.

Донцова П.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сывороткиной Е.Е.,

при участии:

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области: Мезенцев О.Е. - ведущий специалист-эксперт, доверенность N 47 от 29.12.2017;

от Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от ПАО "Ростелеком": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 17.11.2017 по делу N А48-5709/2017 (судья Жернов А.А.) по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" (ОГРН 1037724007276) о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области (ОГРН 1045753007431) от 24.04.2017 N6/3/1-12, третье лицо: ПАО "Ростелеком" (ОГРН 1027700198767, ИНН 7707049388),

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Почта России" (далее - ФГУП "Почта России", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области (далее - ГУ МЧС по Орловской области, ответчик) от 24.04.2017 N 6/3/1-12 по устранению нарушений, установленных требований в области гражданской обороны (с учетом заявления от 08.08.2017 N 4.10.9-20/79).

Решением Арбитражного суда Орловской области от 17.11.2017 заявленные требования удовлетворены.

Предписание Главного управления Министерства российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области от 24.04.2017 N 6/3/1-12 об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны признано недействительным.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ГУ МЧС по Орловской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Указывает, что оспариваемое предписание является конкретным и исполнимым. Считает, что требования, указанные в предписании не допускают неоднозначного трактования. Полагает, что конкретизация (схема) помещений в предписании не требовалась, так как по адресу г. Орел, ул. Ленина, д. 43 размещаются только две организации. Ранее проводилась проверка в отношении ПАО "Ростелеком", в рамках которой нарушений не выявлено.

В судебном заседании объявлялся перерыв до "09" часов "50" минут "01" февраля 2018 года.

Представитель ГУ МЧС по Орловской области поддержал доводы апелляционной жалобы, просил суд обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В судебное заседание ФГУП "Почта России", ПАО "Ростелеком" явку своих представителей не обеспечили, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

От ПАО "Ростелеком" поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Дело рассматривалось в отсутствие указанных лиц в порядке ст. ст. 156, 266 АПК РФ.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

УМЧС по Орловской области в период с 11.04.2017 по 24.04.2017 на основании приказа от 06.04.2017 N 6 была проведена внеплановая проверка Филиала ФГУП "Почта России" по Орловской области по адресу: г. Орел, ул. Ленина, д. 43 в соответствии с Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 N 305 "Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны".

В ходе проверки выявлено, что защитное сооружение гражданской обороны эксплуатируется с нарушениями п.п. 3.2.2, 3.2.11, 3.5.1, 3.5.5, 3.1.3, 3.2.10, 3.3.14, 3.6, 4.4.4, 6.2 Приказа МЧС России от 15.12.2002 N 583, а именно:

-не работоспособна система фильтровентиляции внутри ЗС ГО;

-фильтры-поглотители на системе фильтровентиляции внутри ЗС ГО пришли в негодность; - электроустановки внутри ЗС ГО отключены от системы электроснабжения;

-помещения не укомплектованы огнетушителями;

-помещения не оборудованы системами автоматической противопожарной защиты и вытяжной вентиляцией для дымоудаления;

-служебная документация внутри помещения размещена в хаотическом состоянии;

-имущество размещено и складируется без учета обеспечения постоянного свободного доступа в технические помещения и к инженерно-техническому оборудованию ЗС ГО для его осмотра, обслуживания и ремонта;

-технологические отверстия в ограждающих конструкциях не заделаны соответствующим образом;

-стены, потолки, инженерно-технические коммуникации, двери и ставни не окрашены в соответствующие цвета в соответствии с требованиями Приказа МЧС России от 15.12.2002 N 583;

-помещение со смонтированными регенеративными установками не оснащены средствами пожаротушения: ящиками с песком, покрывалами из асбестового материала, огнетушителями;

-документация защитного сооружения отсутствует;

-защитное сооружение и маршруты движения укрываемых к нему, не обозначены.

По результатам проведенной проверки составлен акт проверки от 24.04.2017 N 6.

24.04.2017 филиалу ФГУП "Почта России" выдано предписание от 24.04.2017 N 6/3/1-12 по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны.

Согласно предписанию, филиал ФГУП "Почта России" обязан устранить выявленные нарушения положений п.п. 3.2.2, 3.2.11, 3.5.1, 3.5.5, 3.1.3, 3.2.10, 3.3.14, 3.6, 4.4.4, 6.2 Приказа МЧС России от 15.02.2002 N 583 в срок до 01.08.2017 (т. 1 л.д. 11,12).

Не согласившись с указанным предписанием, ФГУП "Почта России" обратилось в суд с заявлением.

Исследовав материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт. решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Предписание контролирующего органа как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий контроля и надзора и направленный на устранение выявленных нарушений, должно содержать конкретные выявленные нарушения обязательных требований и норм законодательства, с указанием конкретных норм права, которые были нарушены, указание сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, поэтому приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, доступными для понимания всеми лицами, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования, с тем чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях (бездействии) выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, которому оно выдано.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Из материалов дела и пояснений сторон следует, что по адресу: г. Орел, ул. Ленина, д. 43 находятся несколько помещений, которые используются разными лицами.

Согласно представленным заявителем в материалы дела доказательствами помещение, нежилое, общей площадью 3 927,1 кв. м., этаж, подвал, 1, 2, 3, 4, расположенное по адресу: Орловская область, г. Орел, ул. Ленина, д. 43, пом. 1 с кадастровым номером 57:25:0010505:35 находится в собственности Российской Федерации. Данное обстоятельство подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 14.03.2014 (т. 1 л.д. 36).

Указанное помещение в соответствии со свидетельством о государственной регистрации права от 05.05.2015 находится в хозяйственном ведении ФГУП "Почта России" (т. 1 л.д. 37).

В состав указанного помещения входят помещения 1,2,3,4 этажей, а также подвала. Это видно из содержания технического паспорта на помещение (т. 1 л.д. 39-59).

Помещения подвала, находящиеся в хозяйственном ведении заявителя, отображены на плане технического паспорта (т. 1 л.д. 46,47) с площадью 70, 260, 196,7, 138,1 м. кв., соответственно (т. 1 л.д. 41).

Помимо ФГУП "Почта России" собственником помещений, расположенных по адресу: Орловская область, г. Орел, ул. Ленина, д. 43, помещения 6,7,8,9 общей площадью 4963,4 кв. м. с кадастровым номером 57:25:010505:03:6506/1/А:1006-1009 является третье лицо, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 08.04.2003 (т. 1 л.д. 61).

Орловскому филиалу ПАО "Ростелеком" выдан паспорт убежища, защитного сооружения N 38-58 от 23.02.2016 общей площадью 330 кв.м., расположенного по адресу: г. Орел, ул. Ленина, д. 43 (т. 1 л.д. 60).

Ответчик в оспариваемом предписании отразил выявленные нарушения, связанные с эксплуатации ЗСГО (12 пунктов) перечислив пункты Правил эксплуатации ЗСГО, утвержденные Приказом МЧС России от 15.12.2002 N 583 без указания конкретных помещений, в которых эти нарушения допущены.

Ответчиком не была составлена ни схема, ни план помещений, обследованных в ходе проведенной внеплановой проверки. Какие-либо ссылки на этот счет в предписании отсутствуют.

Указано лишь нахождение Филиала ФГУП "Почта России" (Орловская область, г. Орел, ул. Ленина, д. 43), проверка которого осуществлялась сотрудником УМЧС по Орловской области.

В обоснование законности оспариваемого предписания ответчик представил изготовленные им фотографии в виде иллюстрированной таблицы (т. 2 л.д. 21-24). Однако, из этих фотографий невозможно с достоверностью определить где и когда они были выполнены (отсутствует дата). Ссылки на то, что в ходе проверки заявителя ответчиком производилась фотосъемка в оспариваемом предписании отсутствует.

Ответчиком не представлено убедительных доказательств, подтверждающих то обстоятельство, что помещения, в которых проводилась фотосъемка, входят в состав ЗСГО N 38 (какие-либо сведения о проводимой в ходе проверки фотосъёмки в предписании не отражены).

Паспорт убежища ВСГО N 38 оформлен на ФГУП "Почта России" с планом помещений в него входящих и их площадью, в материалах дела отсутствует, в то время как статус ЗСГО как объекта ГО определяется наличием паспорта ЗСГО в силу п. 1.2 Приказа МЧС России от 15.12.2002 N 583.

В паспорте убежища выданного третьему лицу, помещения под N 7,8,9,10 не отражены как входящие в состав ЗСГО (т. 1 л.д. 142).

Следует отметить, что ответчиком не представлено достаточных доказательств того, что помещения, не обозначенные на планах технических паспортов заявителя и третьего лица, поименованные УМЧС по Орловской области в отзыве на заявление как "архив" используемый только ФГУП "Почта России".

Согласно ведомости помещений, переданных на баланс заявителю по приказу Комитета по управлению имуществом Орловской области от 12.05.1993 N 141 и приложенной к ней плана, заявителю был переданы помещений под номерами 7 и 8, площадью 18,5 и 54,8 кв.м., соответственно (т. 1 л.д. 24). На фотографиях, изготовленных ответчиком, отражен также вход в помещение (т. 2 л.д. 24).

В соглашении, подписанном заявителем и ответчиком от 09.06.2006 ФГУП "Почта России" указывает на принадлежность ему помещений с номерами 7 и 8. Однако, на плане помещений, согласованном сторонами видно, что помещения под номерами 9 и 10 являются смежными входами в помещение N 8 (в помещении N 9 изображена лестничная клетка, т. 1 л.д. 139).

На плане подвала, представленном третьим лицом в материалы дела, изготовленного 08.02.2013, видно, что помещение N 10 является изолированным как по отношению к помещению N 9, так и помещению N 8 (на плане помещения N 10 обозначено красным пунктиром.)

Из содержания письма третьего лица заявителю от 20.04.2017 N 0310/05/871-17 следует, что в архиве ФГУП "Почта России" на хранении находятся свыше 10 лет архивные документы ПАО "Ростелеком" (т. 2 л.д. 5).

В спорные помещения имеются два входа, ключ имеется, также, имеется у ПАО "Ростелеком".

Из имеющихся в деле доказательств следует, что доступ в спорное помещение имеет как заявитель, так и третье лицо.

Оценив представленные доказательства, с учетом установленных обстоятельств суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание не соответствует требованиям конкретности и исполнимости предписания.

В нем отсутствуют необходимые в данном случае сведения в каких конкретных помещениях ответчиком выявлены нарушения Правил эксплуатации ЗСГО, утвержденных Приказом МЧС России от 15.12.2002 N 583, а представленные в материалы дела лицами, участвующими в деле, доказательства в части касающейся "архивного" помещения носят противоречивый характер, что приводит к неопределенности и, соответственно, к неисполнимости требований, изложенных в предписании, что является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Довод заявителя, о том что, конкретизация (схема) помещений в предписании не требуется, поскольку ранее проводилась проверка по адресу г. Орел, ул. Ленина, д. 43 в отношении ПАО "Ростелеком", в рамках которой не выявлено нарушений по эксплуатации принадлежащей ПАО "Ростелеком" части ЗСГО, является несостоятельным.

В рамках настоящего дела предметом спора является законность предписания, выданного в результате проверки в отношении филиала ФГУП "Почта России", поэтому результаты проверки в отношении ПАО "Ростелеком" не имеют правового значения.

Кроме того, выдача указанного предписания в адрес филиала, не наделенного правами юридического лица, не соответствует п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 294-ФЗ, по смыслу которого предписание может быть выдано только юридическому лицу.

В соответствии со ст. 55 Гражданского кодекса российской Федерации филиалы не являются юридическими лицами, следовательно, они не выступают в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений.

В связи с чем, оспариваемое предписание не соответствует закону.

Таким образом, суд первой инстанции сделал верный вывод о недействительности предписания от 24.04.2017 N 6/3/1-12.

Решение суда первой инстанции является верным.

Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, апелляционная коллегия не усматривает.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со ст. 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с чем, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в силу ст. 110 АПК РФ относятся на заявителя.

Учитывая, что в соответствии с п. п. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, вопрос о взыскании государственной пошлины с ГУ МЧС по Орловской области, как заявителя апелляционной жалобы, судом не разрешается.

На основании изложенного, руководствуясь частью 1 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 17.11.2017 по делу N А48-5709/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

А.И. Протасов П.В. Донцов