Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2018 г. N 13АП-32239/17

г. Санкт-Петербург

13 февраля 2018 г.

Дело N А56-32093/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 февраля 2018 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Семеновой А.Б., Толкунова В.М.

при ведении протокола судебного заседания: Верещагиным С.О.

при участии:

от заявителя: Нога В.М., доверенность от 10.05.2017

Якубов Ш.М., доверенность от 10.05.2017

Кротов Л.Н., паспорт

от заинтересованного лица: Пояркова Т.В., доверенность от 10.01.2018,

Богданов С.А., доверенность от 10.01.2018

Соломонис И.В., доверенность от 16.01.2018

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-32239/2017) Управления Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.11.2017 по делу N А56-32093/2017 (судья Анисимова О.В), принятое

по заявлению ГБУ ЛО "Станция по борьбе с болезнями животных Всеволожского района"

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу, Ленинградской и Псковской областям

о признании незаконным и отмене постановления от 04.05.2017

установил:

Государственное бюджетное учреждение Ленинградской области "Станция по борьбе с болезнями животных Всеволожского района" (адрес: 188643, Ленинградская область, Всеволожский район, город Всеволожск, шоссе Колтушское, 45, ОГРН: 1054700040724, ИНН: 4703076650, далее - заявитель, Учреждение, ЛО "СББЖ Всеволожского района") обратилось в Арбитражный суд города Санкт- Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу, Ленинградской и Псковской областям (адрес: 198095, г. Санкт-Петербург, ул. Швецова, д. 12, далее - Управление) от 04.05.2017 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N ВН-01/17-157, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 10.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 19.11.2017 заявленное требование удовлетворено. Оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

В апелляционной жалобе Управление, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель Учреждения возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по доводам, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверены в апелляционном порядке. Судом первой инстанции установлены и материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

На основании приказа от 20.04.2017 N 257-п, приказа Россельхознадзора от 30.03.2017 N 302, поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 16.03.2017 N АД-П11-1489 в период с 24.04.2017 по 02.05.2017 Управлением проведена внеплановая выездная проверка соблюдения ГБУ ЛО "СББЖ Всеволожского района" пункта 12 Ветеринарных правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов и пункта 59 Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме, утвержденных приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 N 58902.05.2017.

В ходе проверки установлено, что ветеринарные сопроводительные документы (ВСД), в том числе, ветеринарные свидетельства Формы N 1 - 2 штуки, ветеринарные свидетельства Формы N 2 - 65 штук, ветеринарные свидетельства Формы N 3 - 20 штук, ветеринарные справки Формы N 4 - 19 штук, оформленные на бумажных бланках строгой отчетности, не учтены и не введены данные о ВСД в Федеральную информационную систему в области ветеринарии (ФГИС) в течение 1 месяца с момента оформления на бумажном носителе. Указанные обстоятельства зафиксированы актом проверки от 02.05.2017 N 49.

Установив, что ГБУ ЛО "СББЖ Всеволожского района" осуществляет деятельность с нарушением требований пункта 12 Ветеринарных правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов и пункта 59 Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме, утвержденных приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 N 58902.05.2017 Управлением в отношении заявителя составлен протокол N ВН-01/17-157 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 10.6 КоАП РФ.

Постановлением от 04.05.2017 N ВН-01/17-157 Учреждение привлечено к административной ответственности в соответствии с указанной квалификацией, в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Учреждение не согласилось с указанным постановлением и оспорило его в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии вины Учреждения во вменяемом административном правонарушении в связи с отсутствием как правовых оснований для использования ФГИС, в том числе для обязательного ввода данных в систему "Меркурий", так и технических возможностей для ввода данных в систему "Меркурий". Кроме того, суд первой инстанции посчитал возможным применить положения статьи 2.9 КоАП РФ.

Проверив правильность применения судом норм материального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

Частью 1 статьи 10.6 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 названной статьи, в виде наложения административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, от трех тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из данного Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 7 статьи 2.3 Закона о ветеринарии форма и порядок оформления ветеринарных сопроводительных документов, за исключением формы и порядка оформления, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, устанавливаются ветеринарными правилами организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов.

В соответствии с пунктом 8 статьи 2.3 Закона о ветеринарии оформление ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме осуществляется с использованием федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии (ФГИС) в порядке, утвержденном федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.

Порядок оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме (далее - Порядок) утвержден приказом Минсельхоза России от 27 декабря 2016 г. N 589, зарегистрированным в Минюсте России 30 декабря 2016 г., регистрационный N 45094.

Согласно пункту 59 Порядка учет оформленного на бумажном носителе ветеринарного сопроводительного документа осуществляется путем ввода данных о ВСД во ФГИС лицом, его оформившим, в течение 1 месяца с момента его оформления.

Судом первой инстанции обоснованно установлено, что на момент рассмотрения настоящего дела у субъектов правоотношений отсутствовала информация о создании и вводе в эксплуатацию ФГИС.

В соответствии с пунктом 13 Требований к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2015 г. N 676 (далее - Требования), основанием для ввода системы в эксплуатацию является правовой акт органа исполнительной власти о вводе системы в эксплуатацию, определяющий перечень мероприятий по обеспечению ввода системы в эксплуатацию и устанавливающий срок начала эксплуатации.

На 19.11.2017 на официальном сайте Россельхознадзора отсутствует правовой акт о вводе ФГИС в эксплуатацию, равно как отсутствует акт о создании ФГИС (заверенная копия страницы официального сайта Россельхознадзора, содержащая информацию о принятых Россельхознадзором документах за период с 7 ноября 2016 г. по 20 апреля 2017 года).

Кроме того, в соответствии с пунктом 15 Требований, ввод системы в эксплуатацию не допускается в случае отсутствия в реестре территориального размещения объектов контроля сведений о размещении технических средств информационной системы на территории Российской Федерации.

Указанная позиция также подтверждается разъяснением Департамента ветеринарии Минсельхоза России от 10.02.2017 N 25/299, в котором разъясняется возможность использования ФГИС только после издания правового акта.

ФГИС не может быть введена в эксплуатацию без выполнения пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 N 1140 "О порядке создания, развития и эксплуатации Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии", в соответствии с которым Россельхознадзору по согласованию с Минсельхозом России поручено в течение 30 дней со дня вступления в силу настоящего постановления определить функциональные и технические требования к ФГИС, требования к защите информации, содержащейся в ней, а также утвердить методические указания по обеспечению функционирования ФГИС. При этом, согласно письмам Минюста России от 14.02.2017 исх. N N 01/17846-ЮЛ, 01/17859-ЮЛ, 01/17913-ЮЛ, а также приказу Россельхознадзора от 22.02.2017 N 195 нормативные правовые акты Россельхознадзора по данным вопросам отменены, а новые не приняты.

В соответствии с пунктом 6 Правил создания, развития и эксплуатации Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 N 1140, субъекты информационной системы, физические и юридические лица, аттестованные специалисты в области ветеринарии в пределах своей компетенции, а также индивидуальные предприниматели, являющиеся производителями подконтрольных товаров и (или) участниками оборота подконтрольных товаров, представляют информацию в ФГИС и получают информацию из нее в порядке, установленном Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Указанный порядок представления и получения информации не принят, в соответствии с информацией, размещенной на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов, разработка соответствующего проекта продолжается. Кроме того, необходимость установления порядка представления и получения информации подтверждается позицией Минкомсвязи России (письма Минкомсвязи России от 07.03.2017 г. N П8-6-168-5049).

Отсутствие данного нормативного правового акта препятствует использованию ФГИС в установленных целях.

Ссылка Управления на письмо начальника Управления ветеринарии - главного государственного ветеринарного инспектора Ленинградской области Идиатулина И.Г. от 04.04.2017 N 01-14-491/17-0-0 об обязании оформления ветеринарных сопроводительных документов в информационной системе "Меркурий" с 04.04.2017, а в случае, если оформление ВСД осуществляется в АИС "Ветпринт", необходимости внести всю информацию в информационную систему "Меркурий" повторно, отклоняется судом на основании следующего.

Как отмечено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. N 6-П, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 своего постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, какие признаки являются существенными для характеристики нормативного правового акта в качестве такового. К их числу относятся: издание его в установленном порядке управомоченным органом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлен Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763, которым, в частности, предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10).

В настоящем случае суд апелляционной инстанции не усматривает как наличия всех существенных признаков, присущих нормативному акту, так и соблюдения порядка его опубликования.

Таким образом, является правомерным вывод суда первой инстанции о том, что у лиц, оформляющих ВСД на бумажных носителях, не имелось правовых оснований для использования ФГИС, в том числе для обязательного ввода данных в систему "Меркурий".

Истечение срока в 1 месяц для ввода в ФГИС данных о ВСД, оформленных на бумажных носителях, как основание для привлечения к административной ответственности возможно лишь с момента введения ФГИС в эксплуатацию.

Кроме того, в соответствии с пунктом 8 Правил создания, развития и эксплуатации Федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.11.2016 N 1140, доступ субъектов информационной системы и иных заинтересованных лиц, указанных в пункте 6 Правил, к данным, содержащимся в информационной системе, осуществляется с использованием Федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме" (далее - ЕСИА).

В настоящее время доступ к информации, содержащейся в системе "Меркурий", в которую Управление Россельхознадзора предлагает вводить информацию о выданных ВСД на бумажных носителях, с использованием ЕСИА невозможен (закрепленное Правилами техническое решение в системе "Меркурий" не реализовано). Таким образом, наряду с отсутствием правовых оснований, у заявителя отсутствует и техническая возможность для ввода данных в систему "Меркурий".

Должностное лицо в силу статей 1.5, 2.1, 26.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении обязано рассмотреть все стороны нарушения (событие, состав, вину), оценить его последствия, убедиться, что совершением проступка нанесен существенный ущерб государственным интересам, исследовать обстановку, в которой совершено нарушение, личность нарушителя, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность и т.д.

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела усматривается, что в данном случае вина заявителя в соответствии с требованиями статьи 2.1 КоАП РФ административным органом не установлена, вопрос о ней в оспариваемом Постановлении не разрешен. Административным органом не приняты во внимание факт отсутствия необходимого нормативно-правового регулирования отношений в области оформления ВСД в электронной форме в проверяемый период, а также отсутствие информации у заявителя и иных участников данных правоотношений относительно создания и ввода в эксплуатацию ФГИС.

Кроме того, Федеральным законом от 28.12.2017 г. N 431-ФЗ "О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О ветеринарии" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" определено, что оформление ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме производится с 01.07.2018 г. (пункт 2 статьи 4).

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции об отсутствии в действиях заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного 1 статьи 10.6 КоАП, следует признать правильным.

С учетом вышеизложенного оспариваемое постановление управления правомерно признано судом первой инстанции незаконным и отменено.

Апелляционный суд не находит оснований не согласиться с выводом суда первой инстанции, сделанного с учетом разъяснений, содержащихся в пунктах 18 и 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", о возможности применения положений статьи 2.9 КоАП РФ.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции.

Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.11.2017 по делу N А56-32093/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу, Ленинградской и Псковской областям - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

А.Б. Семенова В.М. Толкунов