Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2018 г. N 15АП-720/18

город Ростов-на-Дону

27 февраля 2018 г.

дело N А53-25546/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 февраля 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Ефимовой О.Ю., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мируковой Я.Ю.,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области - Ратникова О.С. по доверенности от 14.02.2017, удостоверение;

от Администрации Веселовского сельского поселения Дубовского района Ростовской области - Кирилова Н.И. служебное удостоверение N 12 от 25.10.2016, паспорт;

от Администрации Дубовского района Ростовской области, государственного унитарного предприятия Ростовской области "Управление развития систем водоснабжения" - представители в судебное заседание не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.12.2017 по делу N А53-25546/2017,

принятое судьей Чернышевой И.В.,

по заявлению Администрации Веселовского сельского поселения Дубовского района Ростовской области

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

при участии третьих лиц: Администрации Дубовского района Ростовской области, государственного унитарного предприятия Ростовской области "Управление развития систем водоснабжения"

о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 19.05.2017 по делу N 1566/04

УСТАНОВИЛ:

Администрация Веселовского сельского поселения Дубовского района Ростовской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 19.05.2017 по делу N 1566/04 о признании администрации нарушившей часть 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Заявленные требования мотивированы тем, что Администрацией Веселовского сельского поселения Дубовского района Ростовской области проводились мероприятия по разработке конкурсной документации о проведении конкурса на заключение концессионного соглашения в связи с передачей объектов водоснабжения и водоотведения. Система водоснабжения поселения является составной частью единой системы водовода, проходящей через Дубовский район и обслуживается ГУП "Управление развития систем водоснабжения" (далее - предприятие). Предприятие участие в конкурсе не принимало, полномочия к понуждению у администрации отсутствуют. В связи с этим заключенный договор аренды продлевался. Администрация не имела намерений предоставлять предприятию преференцию, в связи с чем в антимонопольный орган с соответствующим заявлением не обращалась. Препятствия для участия в торгам администрация не чинила.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация Дубовского района Ростовской области, государственное унитарное предприятие Ростовской области "Управление развития систем водоснабжения".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 12.12.2017 заявленные требования удовлетворены. Решение мотивировано тем, что участок сети от с. Дубовское до х. Веселовский включен в единую технологическую систему водоснабжения. В данном случае передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения, и эта часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, поэтому у администрации отсутствовала обязанность проводить конкурс или аукцион при заключении договора аренды и передача администрацией права пользования спорного имущества соответствует критериям, установленным пунктом 8 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование апелляционной жалобы указывает следующее. Сам по себе факт технологической взаимосвязи сетей не означает, что одна из них является частью другой сети. Из передачи поселковых сетей во владение и пользование одному хозяйствующему субъекту, имеющему право на магистральный водопровод, следует, что реализуется цель передачи без торгов прав не на отдельные участки сети, а на всю сеть инженерно-технического обеспечения, что противоречит пункту 8 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация указывает, что действие договора не могло быть приостановлено, так как его исполнение обеспечивало население питьевой водой. Администрация действовала в условиях крайней необходимости. В период действия договора антимонопольный орган в администрацию предупреждения, предписания в связи с нарушением антимонопольного законодательства не направлял. Система водоснабжения поселения является частью единой системы водовода. Водовод проходит через половину Дубовского района и обслуживается единственной эксплуатирующей организацией - предприятием. Сети Дубовско- Заветинского группового водопровода и разводящие сети населенных пунктов являются технологически связанными, поскольку функционируют в рамках единой технологической системы и образуют сеть инженерно-технического обеспечения потребителей водой. Водозабор, очистка, подача воды конечному потребителю, контроль давления в водопроводной системе всей сети регулируется эксплуатирующей организацией.

В судебном заседании участвующие в деле лица (управление и администрация) ссылались на доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

В судебном заседании 14.02.2018 объявлен перерыв до 09 час. 40 мин. 21.02.2018. После перерыва судебное заседание продолжено в отсутствие участвующих в деле лиц.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, управлением проведена проверка в связи с обращением администрации о предоставлении предприятию муниципальной преференции путем передачи в безвозмездное пользование сроком на 11 месяцев муниципального имущества - объектов водоснабжения.

Ранее такая преференция была предоставлена предприятию по заявлению администрации от 25.04.2013 решением управления от 22.05.2013.

Договор от 05.03.2013 безвозмездного пользования объектами водопроводного хозяйства, находящимися в муниципальной собственности Администрации Веселовского сельского поселения, заключенный между администрацией сельского поселения и предприятием, вступил в силу 01.06.2013.

Администрация письмом от 23.08.2016 N 380 указала на возможность заключения договора в порядке п. 8 части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), поскольку водопроводные сети, находящиеся в муниципальной собственности Веселовского сельского поселения, являются частью сети инженерно-технологического обеспечения холодной водой и являются технологически связанными с водопроводной сетью Дубовского района. Администрация также сообщила антимонопольному органу о том, что извещение о проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения публиковалось дважды: 08.07.2014 и 15.04.2015, однако заявок на участие в конкурсе не поступило. Предприятие предлагало исключить из перечня имущества, указанного в конкурсной документации, водопроводные сети в х. Новогашунский, от чего администрация отказалась. После 15.04.2015 торги на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения не проводились. Заключенный ранее договор от 05.03.2013 N 12 пролонгирован в соответствии с пунктом 1.6 договора.

Заключение договора безвозмездного пользования от 05.03.2012 N 12 на новый срок без проведения торгов послужило основанием к вынесению решения от 19.05.2017 по делу N 1566/04 о признании администрации Веселовского сельского поселения Дубовского района Ростовской области нарушившей часть 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ.

Предписание администрации не выдавалось, поскольку постановлением администрации от 28.12.2016 N 192 объекты водоснабжения переданы в муниципальную собственность муниципального образования "Дубовский район".

Не согласившись с вынесенным решением, администрация оспорила его в судебном порядке.

Принимая решение, суд исходил из того, что участок сети от с. Дубовское до х. Веселовский включен в единую технологическую систему водоснабжения (сети хутора Веселый имеют точку присоединения к водопроводу с. Дубовское). Фактически, передача предприятию магистрального водопровода, по мнению суда, обусловила отсутствие необходимости проведения торгов в отношении поселковых водопроводов. С указанным выводом суда, основанном на неверном толковании п. 8 части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", апелляционная коллегия не согласна.

Пункт 8 части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ допускает возможность заключения договоров без проведения торгов с лицом, обладающим правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Таким образом, положения пункта 8 части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ могут применяться только при обязательном соблюдении совокупности следующих условий:

1) участок сети инженерно-технического обеспечения, подлежащий передаче, должен являться частью соответствующей сети, которая находится во владении или пользовании у лица, претендующего на такой участок сети;

2) данные части сети и сеть имеют взаимные точки присоединения и участвуют в единой технологической системе электро -, газо -, тепло -, водоснабжения и водоотведения.

Особенности передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, установлены главой 7.1 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении).

В соответствии с частью 1 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных Законом о водоснабжении и водоотведении особенностей.

Согласно части 2 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении осуществление полномочий по организации в границах поселения, городского округа водоснабжения населения и водоотведения посредством передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением случаев передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами и (или) объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

Частью 6 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении установлено, что договор аренды систем и (или) объектов, указанных в части 1 данной статьи, заключается по результатам проведения конкурса на право заключения этого договора в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом установленных Законом о водоснабжении и водоотведении особенностей и на условиях, предусмотренных конкурсной документацией, а также в заявке на участие в конкурсе, поданной участником торгов, с которым заключается договор.

Конкурсная документация формируется в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 8 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении).

Частью 5 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции установлено, что порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 данной статьи, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом.

Судебная практика относит к технологически взаимосвязанным, к примеру, котельную и присоединенные к ней наружные сети теплоснабжения (дело N А28-1364/2016), котельная, тепловые сети и внутридомовые сети (дело N А11-6169/2015).

Согласно пункту 20 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" сетью инженерно-технического обеспечения является совокупность трубопроводов, коммуникаций и других сооружений, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений.

Пунктом 2 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83 определено, что технологически связанные сети - это принадлежащие на праве собственности или ином законном основании организациям сети инженерно-технического обеспечения, имеющие взаимные точки присоединения и участвующие в единой технологической системе электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения.

Администрация полагает, что переданные предприятию в 2013 году объекты образуют с находящимися у предприятия объектами, переданными согласно распоряжению министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области от 15.04.2013 N 846, единую сеть инженерно-технического обеспечения в каждом населенном пункте.

Согласно акту приема-передачи от 05.03.2013 предприятию переданы водонапорные башни, водопроводные сети х. Веселый, х. Адьянов, х. Новогашунский, шахтный колодец в х. Новогашунский.

Согласно распоряжению от 15.04.2013 N 846 предприятию переданы объекты водоподготовки (резервуары чистой воды, насосные, емкости для воды), а также водоводы и водопроводы.

Из пункта 4 статьи 2 Закона о водоснабжении следует, что водоснабжением признается водоподготовка, транспортировка и подача питьевой или технической воды абонентам с использованием централизованных или нецентрализованных систем холодного водоснабжения (холодное водоснабжение).

Водоподготовка предполагает обработку воды, обеспечивающую ее использование в качестве питьевой или технической воды (пункт 3 статьи 2 Закона о водоснабжении).

В соответствии с пунктом 26 статьи 2, статьей 12 Закона о водоснабжении под транспортировкой воды понимается перемещение воды, осуществляемое с использованием водопроводных сетей.

В силу пункта 5 статьи 2 Закона о водоснабжении водопроводной сетью является комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений, предназначенных для транспортировки воды, за исключением инженерных сооружений, используемых также в целях теплоснабжения.

Таким образом, в области водоснабжения закон разделяет разные виды деятельности, в том числе отделяет водоподготовку, транспортировку и подачу питьевой воды. Указанные виды деятельности могут осуществляться разными лицами.

С учетом передачи по договору от 05.03.2013 водонапорной башни, водопроводных сетей, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что предприятием (или иным лицом) могла осуществляться деятельность по водоснабжению (в понятии Закона о водоснабжении) без передачи магистрального водовода, иными словами, передача предприятию магистрального водовода не влечет вывода о наличии единой сети инженерно-технического обеспечения, позволяющий осуществлять передачу ему же без торгов всех поселковых сетей, присоединенных к указанному магистральному водоводу.

Кроме того, Федеральная антимонопольная служба неоднократно давала разъяснения о том, что действия по неоднократной последовательной передаче прав на участки сетей одному хозяйствующему субъекту без проведения торгов содержат признаки нарушения статей 17.1 и 20 Закона о защите конкуренции, что согласно статье 21 Закона о защите конкуренции является основанием для возврата такого имущества.

Согласно статье 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 621 ГК РФ если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора.

Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества определены статьей 17.1 Закона о защите конкуренции, которая введена Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что договор от 05.03.2013 N 12 заключен на новый срок без соблюдения публичных процедур.

В силу статьи 8, частей 1, 2 статьи 41.1, статьи 41.3 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" осуществление полномочий по организации в границах городского округа водоснабжения населения и водоотведения посредством передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами водоснабжения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям. При этом арендаторы обязаны эксплуатировать указанные системы и (или) объекты в целях и в порядке, которые установлены договором, поддерживать их в исправном состоянии, проводить их текущий и капитальный ремонт, нести расходы на их содержание.

По мнению апелляционного суда, в данном случае условия п. 8 части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ, позволяющие осуществлять передачу имущества без проведения торгов, отсутствуют.

Следовательно, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что при передаче в пользование объектов водоснабжения по договору аренды от 05.03.2013 N 12 на новый срок следовало руководствоваться положениями статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ, предполагающей проведение процедуры торгов.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что антимонопольный орган доказал нарушение администрацией части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ при заключении договора аренды в отношении указанного имущества на новый срок.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение Ростовского УФАС России от 19.05.2017 по делу N 1566/04 соответствует действующему законодательству, основания для признания его недействительными согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Судебная практика, на которую сослался суд, к обстоятельствам настоящего дела неприменима, поскольку в приведенных в решении делах обсуждается вопрос о технологической взаимосвязи котельной и сетей теплоснабжения (определение N 301-кг17-1189), комплекса зданий, инженерных сооружений, водопроводных насосных станций, канализационных насосных станций, гидроузлов, очистных сооружений с одной стороны и водопроводных и канализационных сетей с другой (определение ВАС РФ N ВАС-17474/12), сетей поселения (дело N А40-184065/2015). Вопрос взаимосвязи поселковых водоводов с магистральным для целей передачи их в аренду без торгов как самостоятельных объектов, без обсуждения их взаимосвязи с конкретными зданиями и сооружениями, в указанных судебных актах не обсуждался. В то же время суд не учел правовую позицию президиума ВАС РФ от 11.03.2014 N 16034/13, высказанную при разрешении спора с аналогичными обстоятельствами (передача без торгов нескольких муниципальных водопроводов в порядке муниципальной преференции без предварительного согласия антимонопольного органа).

С учетом изложенного решение суда по настоящему делу надлежит отменить с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с действующим законодательством администрация, на которую подлежат отнесению судебные расходы, освобождена от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.12.2017 по делу N А53-25546/2017 отменить. В удовлетворении заявленных требований отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

О.Ю. Ефимова С.С. Филимонова