Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 1 марта 2018 г. N 21АП-1097/16

01 марта 2018 г.

Дело N А83-4913/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 февраля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 марта 2018 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Градовой О.Г.,

судей Голика В.С.,

Омельченко В.А.,

при ведении протокола помощником судьи Григорьян И.В.,

при участии:

лица, участвующие в деле, не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 27 октября 2017 года по делу N А83-4913/2015 (судья Авдеев М.П.)

по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Крым "Крымский республиканский центр медицины катастроф и скорой медицинской помощи" (ул. 60 лет Октября, д. 30, г. Симферополь, Республика Крым, 295024)

к Службе финансового надзора Республики Крым (бульвар Ленина, д. 5/7, г. Симферополь, Республика Крым, 295006)

заинтересованные лица: Министерство здравоохранения Республики Крым (пр. Кирова, д. 13, г. Симферополь, Республика Крым, 295005)

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Республики Крым (бульвар И. Франко, д. 12-14, г. Симферополь, Республика Крым, 295034)

о признании представления частично недействительным,

установил:

Государственным бюджетным учреждением здравоохранения Республики Крым "Крымский республиканский центр медицины катастроф и скорой медицинской помощи" (ОГРН 1149102174968 - л.д. 22, 25- 26 т. 1, далее - ГБУ ЗРК "КРЦ МК и СМП" или заявитель) в Арбитражный суд Республики Крым предъявлены требования (с учетом уточнений) о признании недействительными пунктов 1 и 2, частично пункта 3 представления Службы финансового надзора Республики Крым (ОГРН 1149102017536 - л.д. 24, 91 т. 1, далее - Крымфиннадзор) N 07-14/4561 от 28.08.2015 (л.д. 7-16 т. 1, л.д. 61-63 т. 2).

Требования мотивированы тем, что: 1) заместителям директора и главному бухгалтеру выплачены стимулирующие надбавки в соответствии с утвержденными показателями и критериями для таких выплат, а также локальными актами заявителя и заключенными трудовыми договорами; 2) заместителю директора по лечебно-консультативной работе и экспертной оценке качества медицинской помощи Кирсанову А.И. выплачена заработная плата за выполнение обязанностей отсутствующего работника (совмещение должностей); 3) Крымфиннадзор не проверил расходы топлива и смазочных материалов по всем 360 автотранспортным средствам заявителя, проверив выборочно 74, что не доказывает перерасход ГСМ по всему автопарку заявителя.

Решением суда первой инстанции, принятым после отмены в кассационном порядке первоначально принятых судебных актов, требования удовлетворены частично, признаны недействительными пункты 1, 2 представления, в остальной части требований отказано. С Крымфиннадзора в пользу ГБУ ЗРК "КРЦ МК и СМП" взысканы понесенные судебные расходы в виде государственной пошлины в сумме 3.000 руб. (л.д. 127-139 т. 5).

Судебный акт мотивирован тем, что полномочия определения размера стимулирующих выплат заместителям руководителя и главному бухгалтеру принадлежат заявителю; доплата за совмещение должностей устанавливается по соглашению сторон трудового договора; заявитель не в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации рассчитал нормы расхода ГСМ, неправомерно применив нормы ГСМ по украинскому законодательству.

Крымфиннадзором подана апелляционная жалоба, в которой этот участник просит отменить решение суда первой инстанции в части признания недействительными пунктов 1 и 2 обжалованного представления, в этой части требований отказать по тем основаниям, что судебный акт принят при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела; с нарушением норм материального права. В апелляционной жалобе указано на то, что полномочия по определению размера стимулирующих надбавок принадлежали Минздраву Крыма, предусмотрена 25% доплата за выполнение заместителями руководителя работы по специальности врача, совместительство возможно только с согласия Минздрава Крыма, компенсация за совмещение должностей отсутствующего работника не предусмотрена (л.д. 6-10 т. 6).

Из отзыва на апелляционную жалобу следует, что Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Республики Крым (ОГРН 1149102012840 - л.д. 38 т. 6, далее - ТФОМС Республики Крым) согласен с решением суда первой инстанции, так как размер стимулирующих выплат определяет руководитель, с 29.02.2015 приказ Минздрава Крыма N 368 имеет новую редакцию, в соответствии с которой 25% доплата за выполнение работы заместителя руководителя и по специальности врача не предусмотрена (л.д. 21-23 т. 6).

Отзывов на апелляционную жалобу от иных участников не поступило.

В судебном заседании 15.02.2018 представитель Крымфиннадзора просил удовлетворить апелляционную жалобу по изложенным в ней основаниям.

Представители заявителя, Министерства здравоохранения Республики Крым (ОГРН 1149102018504 - л.д. 37 т. 6, далее - Минздрав Крыма), ТФОМС Республики Крым в судебное заседание не явились. О месте и времени судебного заседания на 15.02.2018 участники дела извещены определением от 25.01.2018, копии которого получили 01.02.2018, что подтверждается почтовыми уведомлениями (л.д. 29-31 т. 6).

30.01.2018 и 17.02.2018 информация о судебном заседании (в том числе о перерыве до 22.02.2018) размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, о чем к делу приобщены доказательства (л.д. 32, 36 т. 6).

ТФОМС Республики Крым просил рассмотреть дело без участия его представителя в судебном заседании (л.д. 20 т. 6).

Учитывая эти обстоятельства, а также необязательность явки в судебное заседание представителей участников дела, достаточность доказательств для рассмотрения дела, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд определил: рассмотреть дело без участия в судебном заседании неявившихся лиц.

На основании части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Двадцать первый арбитражный апелляционный суд (далее - суд апелляционной инстанции) проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, поскольку в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта и лица, участвующие в деле, не заявили возражений против проверки в апелляционном порядке только части судебного акта.

В соответствии со статьей 268 АПК РФ суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, подтвержденные совокупностью доказательств.

28.08.2015 начальником Крымфиннадзора Токаревым П.В. на основании акта внеплановой проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности N 07-22/05 от 21.08.2015 (л.д. 101-119 т. 1) в адрес заявителя вынесено представление N 07-14/4561 (л.д. 120-122 т. 1), которым установлены нарушения законодательства и заявителю предложено принять меры по их устранению, в том числе:

1) нарушение требований пункта 3.5 раздела 3 Положения об оплате труда работников государственных бюджетных, автономных и казенных учреждений (организации) здравоохранения Республики Крым, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 23.12.2014 N 605 (л.д. 127-144 т. 1), выразившееся в определении заявителем, а не приказом Минздрава Крыма, размера стимулирующих выплат за качество работы заместителям директора и главному бухгалтеру в сумме 1.326.504 руб., в том числе начисления взносов составили 307.683,72 руб.;

2) нарушение требований пункта 5.2 Приложения 1 к Порядку определения размера заработной платы руководителю, его заместителям и главному бухгалтеру государственных бюджетных, автономных и казенных учреждений (организации) здравоохранения Республики Крым, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Республики Крым от 31.12.2014 N 368, в сумме 31.585,99 руб., в том числе начисления взносов составили 7.326,40 руб.

Представлением предложено заявителю разработать план мероприятий по результатам проверки, усилить контроль за соблюдением законодательства, рассмотреть вопрос о привлечении виновных к ответственности (л.д. 27-29, 120-122 т. 1).

Возражения заявителя на представление Крымфиннадзором не удовлетворены, о чем свидетельствуют письмо заявителя от 07.09.2015 и заключение на эти возражения (л.д. 30-42 т. 1).

Из названных акта проверки и представления следует, что нарушения состоят из эпизодов:

1) определение размера стимулирующих выплат за качество работы заместителям директора и главному бухгалтеру в сумме 1.326.504 руб.:

- заместителю директора по лечебно-консультативной работе и экспертной оценке качества медицинской помощи Кирсанову А.И. за март 2015 года 16.663,97 руб. и взносы ФОТ 30,2% - 5.032,52 руб. (л.д. 118 т. 1),

- заместителю директора по хозяйственным вопросам Кивачук А.Н. с февраля по июнь 2015 года 305.550 руб. и взносы ФОТ 30,2% - 92.276,10 руб. (л.д. 118 т. 1),

- заместителю директора по экономическим вопросам Шульга Л.Н. с февраля по июнь 2015 года 282.803,68 руб. и взносы ФОТ 30,2% - 85.406,71 руб. (л.д. 118 т. 1),

- главному бухгалтеру Ткачёвой Е.П. с февраля по июнь 2015 года 309.330 руб. и взносы ФОТ 30,2% - 93.417,66 руб. (приложение 14 к акту проверки - л.д. 118 т. 1);

2) начисление и выплата доплаты заместителям директора, не связанное с выполнением работы врача:

- заместителю директора по хозяйственным вопросам Кивачук А.Н. с февраля по июнь 2015 года за совмещение 7.962,50 руб. и взносы ФОТ 30,2% - 2.404,68 руб. (л.д. 117 т. 1),

- заместителю директора по экономическим вопросам Шульга Л.Н. с января по июнь 2015 года за совмещение 14.116 руб. и взносы ФОТ 30,2% - 4.263,03 руб. (л.д. 117 т. 1);

3) начисление и выплата непредусмотренной доплаты и не в установленном размере (вместо 25% выплачено 50%) за совмещение должностей:

- заместителю директора по лечебно-консультативной работе и экспертной оценке качества медицинской помощи Кирсанову А.И. в мае 2015 года за совмещение 2.181,09 руб. и взносы ФОТ 30,2% - 658,69 руб. (приложение 15 к акту проверки - л.д. 117 т. 1).

Заявитель не оспаривает приведенных фактов выплат, эти обстоятельства подтверждаются письменными доказательствами, в том числе приказами заявителя о стимулирующих надбавках с оценками деятельности (л.д. 60-68 т. 3). Но заявитель полагает, что выплаты произведены в соответствии с требованиями действовавшего законодательства и не привели к превышению фонда оплаты труда.

В соответствии со статьей 129 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ (далее - ТК РФ) заработная плата - это вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты); заработная плата устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда, включая надбавки компенсационного характера и стимулирующего характера, которые устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Пункт 3.5 раздела 3 Положения об оплате труда работников государственных бюджетных, автономных и казенных учреждений (организации) здравоохранения Республики Крым, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 23.12.2014 N 605 (в редакции, действовавшей на момент выплат, далее - Положение N605) предусматривал, что выплаты стимулирующего характера устанавливаются в зависимости от показателей выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) и иных показателей эффективности деятельности учреждения (организации); размер таких выплат устанавливается Минздравом Крыма.

В данный момент эта норма законодательства изменена, согласно этим изменениям размеры выплат стимулирующего характера заместителям руководителя учреждения (организации) и главному бухгалтеру устанавливаются работодателем в соответствии с трудовым законодательством и подпунктами 6.3 - 6.8 раздела 6 настоящего Положения.

Пунктом 6 Порядка определения размера заработной платы руководителя, его заместителей и главного бухгалтера государственных бюджетных, казенных и автономных учреждений (организаций) здравоохранения Республики Крым, утвержденного Приказом Минздрава Крыма от 31.12.2014 N 368 (в ред. от 29.05.2015, действовавшей на момент выплат, далее - Порядок N 368) предусмотрена выплата стимулирующего характера (в том числе надбавка за высокие результаты работы) заместителям и главным бухгалтерам.

Подпункт 6.2 Порядка N 368 предусматривал, что для заместителей руководителя учреждения и главного бухгалтера устанавливается самостоятельный перечень выплат стимулирующего характера за интенсивность труда, качество работы, высокие результаты работы, учитывающий целевые показатели эффективности деятельности учреждения; этот перечень согласовывается комиссией Минздрава Крыма.

При этом, названная норма законодательства регулировала установление размера таких выплат Минздравом Крыма только в отношении руководителя учреждения (организации), а пункт 4.1 Приказа Минздрава Крыма от 31.12.2014 N 368 предписывал учреждениям (организациям) разработать свои Положения о порядке и условиях начисления стимулирующих выплат заместителям руководителя и главному бухгалтеру.

Такое положение заявителем было разработано и утверждено - Положение о выплатах стимулирующего характера работникам Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Крым "Крымский республиканский центр медицины катастроф и скорой медицинской помощи" (Приложение N 1 к Положению об оплате труда работников), утвержденное 12.01.2015 и.о. директора ГБУ ЗРК "КРЦ МК и СМП" (л.д. 50-56 т. 1).

Этим Положением и Положением об оплате труда работников Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Крым "Крымский республиканский центр медицины катастроф и скорой медицинской помощи", утвержденным 12.01.2015 и.о. директора ГБУ ЗРК "КРЦ МК и СМП" (л.д. 56-63 т. 1), установлено, что размер стимулирующих выплат заместителям и главному бухгалтеру определяется руководителем учреждения по итогам оценки трудовой деятельности в соответствии с согласованным Минздравом Крыма перечнем показателей и критериев такой оценки за прошедший квартал.

Таким образом, заявитель был вправе определить размер стимулирующих выплат заместителям и главному бухгалтеру. Крымфиннадзором не оспариваются показатели и критерии, по которым был определен размер стимулирующих выплат, а также не приведено обстоятельств и доказательств превышения фонда оплаты труда из-за осуществленных заявителем выплат стимулирующего характера заместителям и главному бухгалтеру. В связи с чем, представление по этому эпизоду противоречит требованиям названных норм законодательства, не направлено на достижение публичного интереса и нарушает права заявителя.

Относительно выплаты заместителям директора, не являющихся врачами, а именно заместителю директора по хозяйственным вопросам Кивачук А.Н. и заместителю директора по экономическим вопросам Шульга Л.Н., стимулирующих выплат, не связанных с выполнением работы врача, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Пункт 5.2 Порядка N 368 (который, по мнению Крымфиннадзора, нарушил заявитель) регулирует вопрос совмещения профессий руководителем учреждения, а не его заместителями.

По установленному этой нормой правилу такое совмещение профессий (должности) возможно только по поручению Минздрава Крыма и согласию работника (руководителя учреждения), размер оплаты за такое совмещение определяется трудовым договором и в пределах фонда оплаты труда по совмещаемой должности пропорционально выполняемому объему работ.

Из представленных письменных доказательств следует, что заявитель выплачивал Кивачук А.Н. и Шульга Л.Н. не доплату за совмещение профессий (должностей), а стимулирующие надбавки. Размер этих надбавок был определен в соответствии с оценкой деятельности этих работников.

Такие действия заявителя не нарушают установленные пунктами 2, 4 - 6 Порядка N368 требования о составе заработной платы заместителей и главного бухгалтера (оклад, выплаты компенсационного характера и выплаты стимулирующего характера), порядок ее начисления, а также требования статьи 129 ТК РФ и названных выше локальных актов заявителя об оплате труда.

По эпизоду выплаты заместителю директора по лечебно-консультативной работе и экспертной оценке качества медицинской помощи Кирсанову А.И. доплаты за совмещение профессий Двадцать первый арбитражный апелляционный суд также считает правильными выводы суда первой инстанции исходя из следующего.

Как установлено проверкой и приказом заявителя (л.д. 42 т. 1), в связи с убытием директора в командировку на период с 26.05.2015 по 29.05.2015 на заместителя директора по лечебно-консультативной работе и экспертной оценке качества медицинской помощи Кирсанова А.И. были возложены обязанности директора без освобождения от основной работы с доплатой в размере 50% должностного оклада за совмещение профессий без освобождения от основной работы.

В соответствии со статьями 60.2 и 151 ТК РФ с письменного согласия работника ему может быть поручено выполнение в течение установленной продолжительности рабочего дня (смены) наряду с работой, определенной трудовым договором, дополнительной работы по другой или такой же профессии (должности), в том числе исполнение обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы за дополнительную оплату, размер которой устанавливается по соглашению сторон трудового договора с учетом содержания и (или) объема дополнительной работы.

Данные требования закона заявителем были выполнены. Напротив, Крымфиннадзором не доказано нарушение со стороны заявителя законодательства такими выплатами, а также превышение фонда оплаты труда по совмещаемой профессии.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как указано в представлении, оно принято в соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации регулирует полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Так, согласно части 1 этой статьи полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении таких полномочий органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля вправе проводить проверки, направлять объектам контроля акты, представления, что предусмотрено частью 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на 28.08.2015 - дата представления) порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Этот порядок должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения.

Из утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 19.08.2014 N 285 Порядка осуществления Службой финансового надзора Республики Крым полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (ред. от 09.06.2015) следует, что объектами контрольных мероприятий, осуществляемых Крымфиннадзором, являются (в том числе) предприятия, учреждения и организации, созданные (основанные) в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым (пункт 4).

Согласно пунктам 1.1 и 1.2 Положения о Службе финансового надзора Республики Крым, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 N 170 (в ред. от 10.04.2015, действовавшей на момент вынесения представления), Крымфиннадзор являлся исполнительным органом государственной власти Республики Крым, реализующим государственную политику Республики Крым в сфере внутреннего государственного финансового контроля (надзора), а также контроля за предприятиями, созданными (основанными) в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым. Крымфиннадзор осуществлял функции по контролю и надзору в финансовой сфере, финансово-бюджетной сфере.

При этом, статья 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются:

юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования (часть 1);

органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, государственный (муниципальный) финансовый контроль в отношении объектов контроля в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Из сведений Единого государственного реестра юридических лиц следует, что учредителем заявителя является Минздрав Крыма (л.д. 25 т. 1).

Из акта поверки (л.д. 106-107 т. 1) следует, что 28.01.2015 Минздрав Крыма заключил соглашение N 807/БУ-2015-00051 о порядке и условиях предоставления субсидий из бюджета Республики Крым, в том числе за счет полученных средств обязательного медицинского страхования, по которому на заработную плату ГБУ ЗРК "КРЦ МК и СМП" утверждены суммы средств субсидий на 2015 год, в первом полугодии ГБУ ЗРК "КРЦ МК и СМП" использовало денежные средства на расходы по целевому назначению.

Учитывая эти нормы законодательства и финансирование заявителя за счет бюджетных средств, суд апелляционной инстанции полагает, что Крымфиннадзор имел полномочия по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля относительно заявителя.

Однако, на основании изложенных выше обстоятельств и норм законодательства, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что требования заявителя о признании недействительными пунктов 1 и 2 представления Крымфиннадзора обоснованы. Заявителем не допущено нарушений норм финансового законодательства по приведенным выше эпизодам. Судом первой инстанции решение принято без нарушений норм материального права и при полном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела; указания суда кассационной инстанции, изложенные в постановлении от 07.11.2016, судом первой инстанции выполнены; иных оснований для отмены судебного акта не установлено; апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 27 октября 2017 года по делу N А83-4913/2015 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия. Днем принятия постановления считается изготовление постановления в полном объеме. Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в полномочный арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.Г. Градова

Судьи

В.С. Голик В.А. Омельченко