Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2018 г. N 10АП-2032/18

г. Москва

05 марта 2018 г.

Дело N А41-44929/17

Резолютивная часть постановления объявлена 01 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 марта 2018 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Панкратьевой Н.А.,

судей Диаковской Н.В., Марченковой Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания Старчиковым А.В.,

при участии в заседании:

от ООО "КФХ "Темп" - Ведищева Т.Ю. по протоколу от 01.01.2017 N 1,

от ИП Сикачева В.А. - Курило О.А. по доверенности от 01.03.2017,

Ведищевой Т.Ю. - лично по паспорту, Курило О.А. по доверенности от 15.09.2017,

Ведищева Р.Ю. - лично по паспорту, Курило О.А. по доверенности от 15.09.2017,

от Ведищева Д.Ю. - Курило О.А. по доверенности от 15.09.2017,

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области - Цюрюмов Л.М. по доверенности от 29.12.2017,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 25.12.2017 по делу N А41-44929/17, принятое судьей Богатиной Ю.Г.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "КФХ "Темп", индивидуальный предприниматель Сикачев В.А., Ведищева Т.Ю., Ведищев Р.Ю., Ведищев Д.Ю. (далее - заявители) обратились в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным распоряжения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (далее - управление) от 07.02.2017 N 427-ф-2017.

Решением Арбитражного суда Московской области от 25.12.2017 заявленные требования удовлетворены, указанное распоряжение признано незаконным.

В апелляционной жалобе управление просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

Представитель управления в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Заявители и их представитель в судебном заседании возражали против доводов апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив апелляционную жалобу, материалы дела, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции с учетом требований статьи 71 АПК РФ установил следующие обстоятельства.

Ведищева Т.Ю., Ведищев Р.Ю., Ведищев Д.Ю. являются собственниками земельного участка с кадастровым номером 50:22:0000000:96903 категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - под крестьянское (фермерское) хозяйство.

По договору безвозмездного срочного пользования земельным участком с правом застройки от 01.01.2017 земельный участок с кадастровым номером 50:22:0000000:96903 предоставлен в пользование ООО "КФХ "Темп" сроком на 11 месяцев. Расположенное на земельном участке здание по договору от 01.01.2017 в аренду предоставлено индивидуальному предпринимателю Сикачеву В.А. до 31.05.2017.

Распоряжением управления от 07.02.2017 N 427-Ф-2017 назначена внеплановая проверка с целью проверки фактов, выявленных в ходе проведения административного обследования в соответствии с актом от 27.01.2017 N 22-1АО-04/2017 по соблюдению земельного законодательства, требований охраны и использования земель в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:22:0000000:96903.

По результатам внеплановой выездной документарной проверки от 20.02.2017 ООО "КФХ "Темп", ИП Сикачев В.А., Ведищева Т.Ю., Ведищев Р.Ю., Ведищев Д.Ю. привлечены к административной ответственности за использование земельного участка с кадастровым номером 50:22:0000000:96903 не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным использованием.

Обращаясь с настоящим заявлением в арбитражный суд, заявители указали, что о проводимом административном обследовании заявители уведомлены не были, при составлении акта обследования заявители не присутствовали, акт административного обследования от 27.01.2017 N 22-1АО-04/2017, на основании которого вынесено распоряжение управления от 07.02.2017 N 427-Ф-2017, заявителем не вручен, в связи с чем, по мнению заявителей, распоряжение о проведении внеплановой проверки является незаконным и нарушает гарантированные права и законные интересы данных лиц.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции признал его обоснованным по доводам заявления в суд.

Проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, а решение суда - отмене с принятием по делу нового судебного акта ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) под государственным земельным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

В силу пункта 4 указанной статьи при осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей, установленных Земельным кодексом.

Пункт 1 статьи 2 Закона N 294-ФЗ устанавливает, что государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля, федерального государственного пробирного надзора, а также контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Закон N 294-ФЗ разграничивает такие виды государственного контроля (надзора), как проведение проверок, проведение мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований.

Пунктом 6 статьи 71.1 Земельного кодекса предусмотрено, что внеплановые проверки соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся, среди прочего, в случаях выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Таким образом, в соответствии с подпунктом 2 пункта 6 статьи 71.1 Земельного кодекса выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, является основанием для проведения внеплановой проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Как следует из материалов дела, основанием издания оспариваемого распоряжения о проведении проверки явились результаты административного обследования, оформленные актом от 27.01.2017 N 22-1АО-04/2017.

В силу пункта 5 статьи 71 Земельного кодекса должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право проводить плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации; осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом.

Административное обследование объектов земельных отношений проводится в рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора (пункт 1 статьи 71.2 Земельного кодекса).

Согласно пункту 2 статьи 71.2 Земельного кодекса под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.

Порядок проведения административного обследования земельных участков урегулирован Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 N 251 "Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений" (далее - Правила обследования), Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2015 N 486 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора" (далее - Регламент).

Согласно Правилам обследования при административном обследовании объектов земельных отношений проводится исследование состояния и способов использования объектов земельных отношений на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (данные дистанционного зондирования (в том числе аэрокосмической съемки, аэрофотосъемки), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований), информации, полученной по результатам визуального осмотра и другими методами.

В ходе проведения административного обследования объектов земельных отношений должностные лица самостоятельно (без дополнительных разрешений и согласований) осуществляют анализ полученной информации.

Проведение административного обследования объектов земельных отношений должностными лицами осуществляется без взаимодействия с правообладателями объектов земельных отношений и доступа указанных должностных лиц на обследуемые объекты земельных отношений.

Результаты административного обследования объектов земельных отношений оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений, форма которого утверждена Правилами обследования (далее - акт административного обследования объекта земельных отношений), или заключением об отсутствии нарушений земельного законодательства Российской Федерации.

Результаты административного обследования объекта земельных отношений подлежат опубликованию на официальном сайте органа государственного земельного надзора, осуществившего такое административное обследование, в течение 10 рабочих дней со дня утверждения акта административного обследования объекта земельных отношений (заключения об отсутствии нарушений земельного законодательства Российской Федерации). Опубликование осуществляется с учетом установленных законодательством Российской Федерации ограничений, в том числе ограничений, связанных с защитой персональных данных.

Указанным сайтом является сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии https://rosreestr.ru/, где, вопреки доводам заявителей и выводам суда первой инстанции, в разделе "еженедельный отчет о проведенных проверках и административных обследованиях" (https://rosreestr.ru/site/open-service/audits/gosudarstvennyy-zem-nadzor /ezhenedelnyy-otchet-o-provedennykh-proverkakh/) по состоянию на 03.02.2017 опубликованы сведения о проведенном административном обследовании земельного участка с кадастровым номером 50:22:0000000:96903 (https://docviewer.yandex.ru/view/49611386/?*=5Iie%2BCY3aJFbuZY7eBchPDG4h aZ7InVybCI6InlhLWJyb3dzZXI6Ly80RFQxdVhFUFJySlJYbFVGb2V3cnVDWmJINWoyaEtiWV MtQTFZWjZlV3RFa0RBa2N6TDBUMXF1cWZtVG8tclMyUldKZWtKZTcwbmdBY3o0N0xnNVpFb2d LcVNUSjItaWVDc3JZNVJ5XzVDUmxVcVJ5SkE4Yk12THdBeHpoOXc1YnBhVU00bmZMenFwcVEy SlByalVvVEE9PT9zaWduPXZkaW0yUnNFVnFkc0MwNU1CZ1V0S3dydGRzaEY0V1U3R1RhVzFwR EUyUTg9IiwidGl0bGUiOiIwMy4wMi4yMDE3Lnhsc3giLCJ1aWQiOiI0OTYxMTM4NiIsInl1Ij oiNTE3MzUyMTMwMTQ2NjQwNjkzNyIsIm5vaWZyYW1lIjpmYWxzZSwidHMiOjE1MjAyNTczODM 1ODd9).

Сведения, содержащиеся на официальном сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии https://rosreestr.ru/, являются общедоступными.

Требования о направлении акта обследования объектов земельных отношений правообладателям объектов, равно как и уведомления о проведении обследования объектов земельных отношений в ходе систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации, вопреки доводам заявителей и выводам суда первой инстанции, закон не содержит.

Кроме того, пунктом 3 Правил обследования и абзацем 3 пункта 2 Регламента прямо предусмотрено, что проведение административного обследования объектов земельных отношений должностными лицами осуществляется без взаимодействия с правообладателями объектов земельных отношений и доступа указанных должностных лиц на обследуемые объекты земельных отношений.

Выводы суда первой инстанции относительно несоблюдения процедуры составления акта проверки и его оформления, не имеют отношения к рассматриваемому спору, поскольку, вопреки выводам суда первой инстанции, акт обследования объектов земельных отношений составляется не в ходе проверки и актом проверки не является.

Суд апелляционной инстанции также исходит из того, что предметом рассмотрения по данному спору является вопрос о законности собственно распоряжения о проведении проверки, изданного на основании акта обследования, а не вопросы соблюдения процедуры проверки, проведенной на основании оспариваемого распоряжения, в том числе вопросы уведомления заявителей о проведении проверки, согласования проверки с прокуратурой, соблюдения прав и законных интересов заявителей в ходе проведения проверки и пр., которые подлежат рассмотрению в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности или предписания.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что к спорным правоотношениям по проведению административного обследования земельного участка и составлению акта подлежат применению нормы Закона N 294-ФЗ, в том числе, статья 16 Закона N 294-ФЗ (порядок оформления результатов проверки), является ошибочным, поскольку в данном случае управлением проводилось административное обследования объектов земельных отношений, а не проверка.

Вывод суда первой инстанции о том, что визуальный осмотр земельного участка невозможен без доступа не земельный участок, материалами дела не подтвержден.

В связи с отсутствием оснований для вывода о нарушении управлением порядка проведения административного обследования объектов земельных отношений, результаты которого в силу прямого указания закона могут являться основанием для вынесения оспариваемого распоряжения управления от 07.02.2017 N 427-Ф-2017, оснований для удовлетворения заявления о признании незаконным оспариваемого распоряжения у суда первой инстанции по изложенным в решении мотивам не имелось.

Оснований, по которым оспариваемое распоряжение может быть признано незаконным, апелляционным судом не установлено.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 25.12.2017 по делу N А41-44929/17 отменить.

В удовлетворении требований отказать.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в порядке кассационного производства в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий

Н.А. Панкратьева

Судьи

Н.В. Диаковская Н.В. Марченкова