Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2018 г. N 10АП-1702/18

г. Москва

05 апреля 2018 г.

Дело N А41-66695/17

Резолютивная часть постановления объявлена 29 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 апреля 2018 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Диаковской Н.В.,

судей Марченковой Н.В., Хомякова Э.Г.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Сомкиной А.Н.,

при участии в заседании:

от ООО "Тэка-Сервис": Гараев Э.Н. по доверенности от 10.01.2018;

от Министерства экологии и природопользования Московской области: Мусиев Р.А. по доверенности от 29.12.2017,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Тэка-Сервис"

на решение Арбитражного суда Московской области

от 20 декабря 2017 года по делу А41-66695/17

принятое судьей Гейц И.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Тэка-Сервис"

к Министерству экологии и природопользования Московской области

об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Тэка-Сервис" (далее - заявитель, общество, ООО "Тэка-Сервис") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Министерству экологии и природопользования Московской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган, Министерство) об оспаривании предписания от 16.06.2017 N 4920/24/2017 и постановления от 04.08.2017 N 111840/48/2017.

Определением арбитражного суда Московской области от 22.08.2017 требование о признании незаконным постановления от 04.08.2017 N 111840/48/2017 выделено в отдельное производство и ему присвоен отдельный номер арбитражного дела.

В раках настоящего дела рассматривается требование о признании незаконным предписания от 16.06.2017 N 4920/24/2017.

Решением Арбитражного суда Московской области от 20 декабря 2017 года по делу N А41-66695/17 в удовлетворении заявления отказано (т. 2 л. д. 156-159).

Не согласившись с данным судебным актом, ООО "Тэка-Сервис" обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, полагая, что судом первой инстанции неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также нарушены нормы материального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель ООО "Тэка-Сервис" поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, заявление удовлетворить.

Представитель Министерства экологии и природопользования Московской области возражал против доводов апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения представителей лиц участвующих в деле, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, Десятый арбитражный апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Министерство экологии и природопользования Московской области 18 апреля 2016 года выдало ООО "Тэка-Сервис" лицензию на пользование недрами МСК 80195 ТЭ. В первоначальной редакции лицензии целевым назначением и видами работ были указаны: разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых - песков строительных на месторождении "Никифоровское" площадью 40,3 Га, на участке, расположенном по адресу: Московская область, Одинцовский район, 0,7 км южнее деревни Никифоровское срок окончания действия лицензии до 01.07.2020 (т. 1 л. д. 20-29) (далее - лицензия).

В последующем распоряжением от 18.11.2016 N 986-РМ Министерством были внесены изменения в лицензию, заключающиеся в том, что в бланке лицензии, в разделы "Целевое назначение работ", "Сроки и условия действия лицензии" было включено условие пользования недрами - с целью "строительства рыбоводного нагульного пруда".

В соответствии с лицензией работы осуществляются на земельном участке с кадастровым номером 50:20:0090428:0409, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства.

В связи с обращением физического лица Министерство 16.06.2017 составило акт обследования территории (акватории) N 24ОГ-5450/2017, в котором отразило, что на спорном земельном участке "проводятся земляные работы, связанные с выемкой песчаного грунта. Въезд на территорию участка оборудован шлагбаумом, свободный проход отсутствует" (т.2, л.д. 11-12).

Полагая, что обществом ведется добыча общераспространенных полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения 16.06.2017 административным органом в отношении общества вынесено предписание N 4920/24/2017 о необходимости "осуществить перевод земель из категории сельскохозяйственного назначения в категорию, допускающую использование земельного участка для целей недропользования, в порядке и на условиях, установленных действующим законодательством".

ООО "Тэка-Сервис" считая, что указанное предписание является незаконным и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Арбитражный апелляционный суд не может согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для отказа в удовлетворении заявления в связи со следующим.

Спорные правоотношения сторон регулируются Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах).

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Из статьи 12 Закона о недрах следует, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; другие данные.

В силу пункта 10 части второй статьи 22 Закона пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

Из материалов дела следует, что ООО "Тэка-Сервис" на основании договора аренды земельного участка (категории земель сельскохозяйственного назначения) от 01.09.2015 N 01-02/15 заключенного между ЗАО "Шарапово" (арендодатель) и ООО "Тэка-Сервис" (арендатор) приняло в аренду земельный участок, расположенный по адресу: Московская область, Одинцовский район, 0,7 км южнее д. Никифоровское с целью строительства рыбоводных нагульных прудов с попутной добычей песка в соответствии с разработанным и утвержденным согласно действующего законодательства "Рабочего проекта строительства и эксплуатации нагульного рыбоводного пруда (т.1 л.д.50-138) кадастровый номер земельного участка: 50:20:0090428:0409; категория земель: земли сельскохозяйственного назначения; разрешенное использование земельного участка: для сельскохозяйственного производства.

Пользование недрами осуществляется обществом на основании лицензии МСК 80195 ТЭ (с учетом изменений, утвержденных Распоряжением Министерства от 18.11.2016 N 986-РМ - т.1 л.д. 20, 30-32).

Пунктом 2.3 условий пользования недрами, являющихся приложением N 1 к лицензии (в ред., утвержденной Распоряжением Министерства от 18.11.2016 N 986-РМ) предусмотрено, что до начала проведения работ по разведке и добыче на участке недр, предоставленном в пользование, недропользователь обязан оформить документы необходимые для использования земельного участка в целях разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых - песков строительных при строительстве рыбоводного нагульного пруда.

Копии документов предоставить в Министерство не позднее 30 дней с момента их получения. Недропользователь обязан осуществлять разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на оформленном земельном участке, допускающем его использование по целевому назначению. Запрещается проведение работ по разведке и добыче на участке недр, предоставленном в пользовании, до оформления правоустанавливающих документов необходимых для использования земельного участка в целях разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых - песков строительных при строительстве рыбоводного нагульного пруда" (т. 1 л. д. 30-32).

При этом арбитражный апелляционный суд обращает внимание на то, что при утверждении новой редакции условий пользования недрами было исключено ранее существующее условие о необходимости перевода земель из категории сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Пунктом 1 Условий пользования недрами по лицензии МСК 80195 ТЭ (с учетом изменений в лицензию на пользование недрами, утвержденных Распоряжением Министерства от 18.11.2016 N 986-РМ) (далее Условий) предусмотрено, что недропользователь имеет право осуществлять разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых - песков строительных при строительстве рыбоводного нагульного пруда на месторождении "Никифоровское" площадью 40,3 га.

В рассматриваемый период на указанном земельном участке обществом осуществляется строительство нагульного рыбоводного пруда, на основании следующих документов:

- Рабочего проекта строительства и эксплуатации нагульного рыбоводного пруда на участке "Никифоровское" площадью 40,3 го в 0,7 км южнее д. Никифоровское Одинцовского района Московской области (т. 1 л.д. 50-138);

- лицензии серии МСК 80195 ТЭ (с учетом изменений в лицензию на пользование недрами, утвержденных Распоряжением Министерства от 18.11.2016 N 986-РМ).

В соответствии с условиями лицензии на пользование недрами МСК 80195 ТЭ добыча осуществляется на земельном участке с кадастровым номером 50:20:0090428:409, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства.

В соответствии с рабочим проектом строительства и эксплуатации нагульного рыбоводного пруда на участке "Никифоровское" площадью 40,3 га в 0,7 км южнее д. Никифоровское Одинцовского района Московской области и лицензией на право пользование недрами МСК 80195 ТЭ обществом ведутся земляные и строительные работы на вышеуказанных земельных участках, для возведения водоема для разведения рыбы и осуществления рыбохозяйственной деятельности.

Добыча песчаного грунта осуществляется неразрывно в составе комплекса работ по строительству водоема, носит попутный характер как один из этапов работ, поскольку сформировать чашу пруда без выемки грунта невозможно.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Категории земель в зависимости от их целевого назначения определены в пункте 1 статьи 7 ЗК РФ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами, и требованиями специальных федеральных законов.

Пунктами 1 и 2 статьи 8 ЗК РФ предусмотрено, что категория земель указывается, в частности, в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков и договорах, предметом которых являются земельные участки.

Спорный земельный участок имеет категорию "земли сельскохозяйственного производства", вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного назначения", в соответствии с проектом предназначен для строительства и эксплуатации нагульных рыбоводных прудов.

Статьей 42 ЗК РФ предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101 - ФЗ) предусмотрено, что оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков.

Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 43 ЗК РФ граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено настоящим Кодексом, федеральными законами.

Согласно нормативной совокупности положений пункта 1 ст. 41 и подпункта 3 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, имеют право проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды (в том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках) и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.

В соответствии с пунктом 2 статьи 77 ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются земли, занятые водными объектами.

В силу пункта 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для целей аквакультуры (рыбоводства) хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями.

В пункте 4 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации определено, что водный объект - это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

Согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 5 Водного кодекса российской Федерации к поверхностным водным объектам относятся водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 года N 446 утвержден Перечень сельскохозяйственной продукции, производство, первичную последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители, к которому также отнесена продукция рыболовства, пчеловодства, шелководства, биопродукция.

Пунктом 4.3 приложения к приказу Минсельхоза России от 31 марта 2011 года N 86 установлено, что земли, на которых расположены рыбоводные пруды, в основном относятся к землям сельскохозяйственного назначения, а инфраструктура рыболовных хозяйств является составной частью агроландшафтов, способствующей эффективному использованию земельных ресурсов сельскохозяйственных территорий. В отличие от других видов рыболовства, где используется только один природньй ресурс - вода, в сельскохозяйственном рыболовстве используется земля и вода. Пруд - это земля сельскохозяйственного назначения под водой.

Кроме того, согласно указанному пункту приложения к приказу Минсельхоза России от 31 марта 2011 года N 86 по технологии пруд после 3-х лет выращивания рыбы обязательно должен выводиться на летование - вода спускается, и ложе засеивается сельхозкультурами.

Таким образом, строительство нагульного рыбоводного пруда на спорном участке, а также последующая его эксплуатация после завершения строительства, не противоречит категории и виду разрешенного использования земельного участка.

В целях организации прудового рыбоводства обществом разработан Рабочий проект строительства и эксплуатации нагульного рыбоводного пруда, согласованный с собственником земельного участка ЗАО "Шарапово" (т.1 л.д.50-138).

Изложено свидетельствует о том, что земельный участок используется обществом по целевому назначению.

Статьей 78 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно - исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

В соответствии со статье 7 Федерального закона РФ от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе, в связи с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

При этом суд обращает внимание, что ни условия лицензии, ни представленная в материалы дела проектно-строительная документация водоема для целей, связанных с сельхозпроизводством на спорном участке не содержит требований обязывающих общество осуществить перевод земельного участка из категории земли сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Прямая обязанность по временному переводу земель из категории сельскохозяйственного назначения в иную на период строительства водного объекта (рыбонагульного пруда) законодателем так же не предусмотрена.

Напротив положениями ст.ст. 77, 78 ЗК РФ четко и непосредственно установлено, что водные объекты размещаются на землях сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, лицензионные условия, а также требования статей 77, 78 Земельного кодекса Российской Федерации не предусматривают указанную обязанность общества.

Довод административного органа, что в нарушении условий лицензии обществом на спорном земельном участке ведется разработка карьера в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых - песчано-гравийного материала, а не создание рыбоводных нагульных прудов, арбитражным апелляционным судом отклоняется судом как не обоснованный и документально не подтвержденный.

В акте обследования административным органом указано только то, что на спорном участке "проводятся земляные работы, связанные с выемкой песчаного грунта" (т.2 л.д.11-12). Изложенные обстоятельства не свидетельствуют о том, что обществом производится целевая добыча полезных ископаемых.

Как указывалось ранее, на спорном участке общество осуществляет не целевую промышленную добычу песка, а строительство рыбоводного нагульного пруда, что влечет объективную необходимость выемки и вывоза песчаного грунта как сопутствующего этапа строительных работ.

Материалы дела не содержат и Министерство не представило документально оформленных фактов, свидетельствующих об обратном. Более того Министерство не оспаривало, что обществом ведется строительство рыбоводного нагульного пруда, поскольку именно эти обстоятельства послужили основанием для внесения им 18.11.2016 изменений во все разделы лицензии с указанием на "строительство рыбоводного нагульного пруда".

Довод Министерства со ссылкой на результаты рассмотрения апелляционной жалобы по другому делу N А41-69885/17, а так же на судебную практику судов общей юрисдикции отклоняются апелляционным судом в силу следующего.

Имеющиеся в материалах дела определение о возбуждении дела об административном правонарушении от 20.06.2017, протокол об административном правонарушении от 27.07.2017, постановление о назначении административного наказания обществу от 04 августа 2017 года, объяснения Лукьянова В.В. от 30.06.2017, уведомление от 30.06.2017, протокол об осмотре от 04.07.2017 не имеют юридического значения при рассмотрении данного спора, поскольку все они вынесены административным органом после 16.06.2017 - даты оспариваемого в данном деле предписания, оформлялись в рамках производства по делу об административном правонарушении и рассматривалось в другом деле N А41-69885/17. С учетом требований главы 24 АПК РФ и специфики данного спора вышеуказанные документы находится вне пределов предмета доказывания и являются неотносимыми доказательствами по данному делу, поскольку судом проверяется законность вынесения административным органом конкретного ненормативного акта по состоянию на 16.06.2017.

Кроме этого, в системе действующего правового регулирования предусмотренное частью 2 статьи 69 АПК РФ основание освобождения от доказывания во взаимосвязи с положениями части 1 статьи 64 и части 4 статьи 170 того же Кодекса означает, что только фактические обстоятельства (факты), установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2013 года N 407-О, от 16 июля 2013 года N 1201-О, от 24 октября 2013 года N 1642-О и др.).

Именно такое толкование и применение нормы находит отражение в сложившейся практике арбитражных судов, последовательно придерживающейся того, что часть 2 статьи 69 АПК РФ освобождает от доказывания фактических обстоятельств дела, но не исключает их различной правовой оценки, которая зависит от характера конкретного спора (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15 июня 2004 года N 2045/04, от 31 января 2006 года N 11297/05 и от 25 июля 2011 года N 3318/11) (Определение Конституционного Суда РФ от 06.11.2014 N 2528-О "По запросу администрации Краснодарского края о проверке конституционности ч. 2 ст. 69 АПК РФ ").

Таким образом, в соответствии с частью 2 статьи 69 АПК РФ для суда, рассматривающего дело, преюдициальное значение имеют только обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда. Вопросы применения норм материального права преюдициального значения не имеют (Определение Верховного Суда РФ от 29.03.2016 по делу N 305-ЭС15-16362, А40-152245/2014).

Правовые выводы не могут рассматриваться в качестве обстоятельств, не требующих доказывания (Постановление Президиума ВАС РФ от 25.07.2011 N 3318/11).

Более того, правовая оценка (квалификация) отношений, данная судом общей юрисдикции, не исключает возможности иной правовой оценки тех же отношений арбитражными судами, то есть арбитражный суд не связан выводами других судов о правовой квалификации рассматриваемых отношений и толкований правовых норм (Определение Верховного Суда РФ от 14.06.2016 по делу N 309-ЭС16-1553, N А50-4727/2012, Постановление Президиума ВАС РФ от 17.07.2007 N 11974/06 по делу N А12-2463/06-с42, пункт 16.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, Постановление Верховного Суда РФ от 17.08.2015 N 308-АД15-8967 по делу N А32-38213/2014).

Кроме того, оспариваемое предписание носит неконкретный характер, в нем не указано в какую именно категорию следует перевести земельный участок.

Вместе с тем, исполнимость предписания является важным требованием, предъявляемым к рассматриваемому виду ненормативных правовых актов и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Таким образом, с учетом целевого назначения передачи обществу земельного участка по договору аренды для строительства рыбоводных нагульных прудов с попутной добычей песка; утвержденного в установленном порядке рабочего проекта строительства рыбоводного нагульного пруда; внесения Министерством 18.11.2016 соответствующих изменений в лицензию с включением условия о строительстве рыбоводного нагульного пруда; положений ст.ст. 77,78 ЗК РФ, предусматривающих размещение водных объектов на землях сельскохозяйственного назначения, в данном конкретном случае, поскольку обществом осуществляется не промышленная добыча песка, а строительство рыбоводного нагульного пруда, а обратного административным органом не доказано, законных оснований для вынесения обжалуемого предписания у Министерства не имелось.

При указанных обстоятельствах арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Учитывая изложенное выше и руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270,статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 20 декабря 2017 года по делу N А41-66695/17 отменить.

Признать недействительным предписание Министерства экологии и природопользования Московской области от 16 июня 2017 года N 4920/24/2017.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Московского округа через Арбитражный суд Московской области в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Н.В. Диаковская

Судьи

Н.В. Марченкова Э.Г. Хомяков