Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2018 г. N 14АП-3341/18

г. Вологда

23 мая 2018 г.

Дело N А05-557/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 17 мая 2018 года.

В полном объёме постановление изготовлено 23 мая 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихомировым Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Архангельской области от 01 марта 2018 года по делу N А05-557/2018 (судья Калашникова В.А.),

установил:

бюджетное учреждение "Карельская государственная филармония" (ОГРН 1021000528482, ИНН 1001040248; место нахождения: 185035, Республика Карелия, город Петрозаводск, улица Кирова, дом 12; далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Северному межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1172901008972, ИНН 2901287271; место нахождения: 163060, Архангельская область, город Архангельск, улица Урицкого, дом 47, офис 525; далее - Управление) о признании недействительным предписания от 24.11.2017 N 17285.

Решением суда Арбитражного суда Архангельской области от 01 марта 2018 года заявленные требования удовлетворены.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на нарушение судом норм материального и процессуального права, ссылается на то, что применение гражданского права по аналогии противоречит принципу обеспечения безопасности дорожного движения.

Учреждение отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 25.10.2017 N 1021 Управлением проведена плановая выездная проверка Учреждения, по результатам которой составлен акт проверки от 24.11.2017 N 17362 и вынесены предписания от 24.11.2017 N 17284, 17285.

Оспариваемым предписанием от 24.11.2017 N 17285 Учреждению предложено в срок до 19.02.2018 устранить следующие нарушения, выявленные в ходе проверки и отраженные в акте от 24.11.2017 N 1021:

обеспечить соответствие работников профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок и установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики нормативно-правового регулирования в сфере транспорта, устранив нарушения требований пункта 4 статьи 20 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), пунктов 13.3, 14.3 Профессиональных и квалификационных требований к работникам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - Требования), утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28.09.2015 N 287 (далее - Приказ N 287), пункта 8 Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных приказом Минтранса России от 15.01.2014 N 7 (далее - Правила N 7);

обеспечить прохождение должностными лицами, специалистами учреждения, исполняющими обязанности, связанные с обеспечением безопасности движения транспортных средств, аттестации на соответствие занимаемой должности, устранив нарушения требований пункта 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ, пунктов 2 и 3 Положения о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов организаций и их подразделений, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, утвержденного совместным приказом Минтранса России и Министерства труда Российской Федерации от 11.03.1994 N 13/11 (далее - Положение N 13/11);

обеспечить ежегодное планирование мероприятий, указанных в Перечне мероприятий по подготовке работников юридических лиц, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации, устранив нарушения требований пункта 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ, пункта 6 Правил N 7;

обеспечить проведение проверок соблюдения мероприятий, указанных в Перечне мероприятий по подготовке работников юридических лиц, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации, утвержденном приказом Минтранса России от 15.01.2014 N 7, в отношении должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения, тем самым устранив нарушения требований пункта 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ, пункта 5 Правил N 7.

Не согласившись с вынесенными в его адрес предписаниями, учреждение обжаловало их в судебном порядке. Предписание от 24.11.2017 N 17285 оспаривается заявителем в настоящем деле. Предписание от 24.11.2017 N 17284 оспаривается заявителем в деле N А05-1470/2018, переданном по подсудности в Арбитражный суд Архангельской области из Арбитражного суда Республики Карелия.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, признав предписание от 24.11.2017 N 17285 недействительным.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ установлена обязанность органа государственного контроля выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований.

Основанием для выдачи Учреждению оспариваемого предписания послужил вывод Управления о нарушении заявителем в ходе осуществления предпринимательской деятельности требований пункта 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ, пунктов 13.3, 14.3 Приказа N 287, пунктов 5, 6, 8 Правил N 7, пунктов 2, 3 Положения N 13/11.

Законом N 196-ФЗ установлены правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации.

Согласно статье 4 указанного Закона законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.

В силу положений статьи 1 Закона N 196-ФЗ его задачами являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

В статье 3 данного Закона отражены принципы обеспечения безопасности дорожного движения: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения содержатся в главе IV Закона N 196-ФЗ, а основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, установлены в статье 20 названного Закона.

Согласно пункту 1 статьи 20 Закона N 196-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны, в частности, организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения; соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей; создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения; анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств; организовывать в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" проведение обязательных медицинских осмотров и мероприятий по совершенствованию водителями транспортных средств навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях; обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения.

Согласно пункту 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, должны:

соблюдать правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта;

назначить ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения, прошедшего аттестацию на право заниматься соответствующей деятельностью в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта;

обеспечивать соответствие работников профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок и установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, если иное не установлено федеральным законом;

обеспечивать наличие парковки (парковочного места) для стоянки всех принадлежащих им транспортных средств, а также помещений и оборудования, позволяющих осуществлять техническое обслуживание и ремонт этих транспортных средств, или заключение договоров со специализированными организациями о стоянке этих транспортных средств, об их техническом обслуживании и о ремонте;

организовывать и проводить предрейсовый контроль технического состояния транспортных средств в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Таким образом, требования, изложенные в пункте 1 статьи 20 Закона N 196-ФЗ, распространяются на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, требования, предусмотренные в пункте 4, - на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Требования, утвержденные Приказом N 287, разработаны в соответствии с пунктом 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ (пункт 1).

Согласно пункту 13.3 Требований к диспетчеру автомобильного и городского наземного электрического транспорта предъявляется одно из следующих требований:

наличие диплома об образовании не ниже среднего профессионального по профессии или специальности, входящей в укрупненную группу 23.00.00 "Техника и технологии наземного транспорта";

наличие диплома об образовании не ниже среднего профессионального по профессиям или специальностям, не входящим в укрупненную группу 23.00.00 "Техника и технологии наземного транспорта", и диплома о профессиональной переподготовке с присвоением квалификации диспетчера автомобильного и городского наземного электрического транспорта.

В соответствии с пунктом 14.3 Требований к контролеру технического состояния автотранспортных средств предъявляется одно из следующих требований:

наличие диплома о среднем профессиональном образовании по специальности 23.02.03 "Техническое обслуживание и ремонт автомобильного транспорта" без предъявления требований к стажу (опыту) работы;

наличие диплома об образовании не ниже среднего профессионального по специальностям, входящим в укрупненную группу 23.00.00 "Техника и технологии наземного транспорта" за исключением специальности 23.02.03 "Техническое обслуживание и ремонт автомобильного транспорта", с предъявлением требований к стажу (опыту) работы в области контроля технического состояния и обслуживания автотранспортных средств не менее одного года;

наличие диплома об образовании не ниже среднего профессионального по специальностям, не входящим в укрупненную группу 23.00.00 "Техника и технологии наземного транспорта", и диплома о профессиональной переподготовке по программе профессиональной переподготовки с присвоением квалификации контролера технического состояния автотранспортных средств. Требования к стажу (опыту) работы не предъявляются.

Правила N 7 разработаны во исполнение пункта 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ (пункт 1 Правил N 7).

Согласно пункту 5 указанных Правил при организации работы, направленной на обеспечение безопасности перевозок пассажиров и грузов, субъект транспортной деятельности осуществляет выполнение и контроль соблюдения требований, установленных пунктом 5 Правил, а также мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации, перечень которых отражен в приложении N 2 к настоящему приказу (далее - Перечень).

Субъект транспортной деятельности или уполномоченное им лицо проводит проверки соблюдения мероприятий, предусмотренных в подпунктах 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6 Перечня, в отношении должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения, по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал.

Субъект транспортной деятельности или уполномоченное им лицо проводит проверки соблюдения мероприятий, указанных в подпунктах 1.1, 1.2, 1.7, в отношении должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения, по мере необходимости, не реже одного раза в шесть месяцев.

В целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий субъект транспортной деятельности осуществляет ежегодное планирование мероприятий, указанных в Перечне (пункт 6 Правил N 7).

Пунктом 8 настоящих Правил предусмотрено, что обеспечение профессиональной компетентности работников, непосредственно связанных с движением транспортных средств (за исключением водителей), достигается:

1) проведением профессионального отбора и профессиональной подготовки работников, непосредственно связанных с движением транспортных средств (за исключением водителей);

2) наличием у субъекта транспортной деятельности должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность.

Пунктом 1 Положения N 13/11 предусмотрено, что аттестация лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств, проводится в целях определения пригодности их к работе по обеспечению безопасной эксплуатации транспортных средств.

Основными задачами аттестации являются:

- проверка уровня знаний нормативных правовых актов и других документов, регламентирующих безопасность судоходства, полетов, движения автомобильного, городского электрического и промышленного транспорта и умения применять их в работе;

- формирование высокопрофессионального кадрового состава исполнительных руководителей и специалистов, обеспечивающих безопасную эксплуатацию транспортных средств.

Федеральные органы исполнительной власти с учетом имеющейся у них специфики производственной деятельности могут устанавливать дополнительные условия аттестации по согласованию с Министерством транспорта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 Положения N 13/11 аттестация руководителей и специалистов проводится во всех организациях и (или) их подразделениях, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, согласно перечню должностей исполнительных руководителей и специалистов, подлежащих аттестации.

Положение настоящего пункта не распространяется на исполнительных руководителей и специалистов организаций и (или) их подразделений, осуществляющих исключительно технологические перевозки без выхода на пути сообщения общего пользования.

Согласно пункту 3 указанного Положения аттестация исполнительных руководителей и специалистов организаций проводится один раз в пять лет. Аттестация проводится после повышения квалификации аттестуемого.

Досрочно аттестация производится в случаях, когда в организациях выявлены грубые нарушения норм и правил, регулирующих безопасную эксплуатацию транспортных средств, или совершаются транспортные происшествия с тяжелыми последствиями.

В данном случае, как указано ранее, в пунктах 1 и 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ разграничены юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, и юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые осуществляют перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Из Приказа N 287, Правил N 7, Положения N 13/11 следует, что указанные нормативные правовые акты разработаны в соответствии с пунктом 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ, то есть распространяются на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют перевозки.

В решении Верховного Суда Российской Федерации от 19.10.2017 N АКПИ17-718 также отражено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией любого вида транспортных средств, в целях обеспечения безопасности дорожного движения должны выполнять обязанности, изложенные в пункте 1 статьи 20 Закона N 196-ФЗ.

Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, пункт 4 названной статьи установил дополнительные обязанности, в частности назначение ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность и обеспечивать соответствие работников профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок. Данное требование закона реализовано не только в Приказе N 287, но и в Правилах N 7.

В указанном судебном акте разъяснено, что вне зависимости от цели и оснований таких перевозок лица, осуществляющие перевозки, обязаны выполнять требования в целях обеспечения безопасности движения, установленные пунктами 1, 2 и 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ. В отношении лиц, эксплуатирующих транспортные средства, обязанность соблюдать требования пункта 4 упомянутой статьи не предусмотрена.

В связи с этим доводы апеллянта о распространении требований пункта 4 статьи 20 названного Закона на всех лиц, владеющих транспортными средствами, судебной коллегией не принимаются, как основанные на неверном толковании закона.

Исходя из положений статей 784, 785, 786 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) перевозкой является коммерческая деятельность, осуществляемая на основании договоров перевозки по доставке на возмездной основе объекта перевозки в пункт назначения.

Как следует из материалов дела, основным видом деятельности Учреждения является деятельность в области исполнительских искусств (код по ОКВЭД 90.01). Уставом Учреждения не предусмотрено оказание транспортных услуг третьим лицам, Учреждение осуществляет создание и сохранение концертных программ, культурно-просветительскую деятельность, организует и проводит концерты и выступления творческих коллективов и исполнителей Учреждения. Заявитель эксплуатирует транспортные средства для обеспечения собственных нужд.

Материалы дела не свидетельствуют о том, что заявитель относится к организациям, которые осуществляют перевозку пассажиров и грузов, и фактически осуществляет данную деятельность.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что заявитель не является юридическим лицом, обязанным соблюдать соответствующие требования пункта 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ и основанные на нем положения иных нормативных правовых актов, указанных в оспариваемом предписании, в связи с этим Управление не имело оснований для его выдачи Учреждению.

Ссылки Управления на неверное применение норм ГК РФ о перевозке по аналогии апелляционным судом не принимаются, поскольку суд учитывал то, что законодателем в области дорожного движения установлены различные требования к его участникам в зависимости от связи осуществляемой деятельности с выполнением перевозок.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что в данном случае подателем жалобы не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

Оснований для отмены решения у суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 01 марта 2018 года по делу N А05-557/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Северного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина