Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2018 г. N 15АП-6177/18

город Ростов-на-Дону

08 июня 2018 г.

дело N А53-39175/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 июня 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Гуденица Т.Г., Ефимовой О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Мируковой Я.Ю.,

при участии:

от ОАО "Российские железные дороги" - Егоров А.А. по доверенности от 26.12.2017, паспорт;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 13.03.2018 по делу N А53-39175/2017, принятое судьей Бондарчук Е.В.,

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу (далее - управление, Управление Ространснадзора) от 07.07.2017 N 000285.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 13.03.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству и при его вынесении законные права и интересы заявителя нарушены не были.

Не согласившись с принятым судебным актом, открытое акционерное общество "Российские железные дороги" обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и вынести новый судебный аут, которым заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы указывает, что возлагать на ОАО "РЖД" обязанность исполнять ранее утвержденный план ОТБ нет оснований. Доказательств того, что ранее проведенная оценка уязвимости и разработанный на ее основе план ОТБ соответствуют вновь утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.04.2017 N 495 Требованиям безопасности в деле не имеется.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель общества в судебном заседании просил решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу, извещенного надлежащим образом.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 07.07.2017 УГАН НОТБ ЮФО Ространснадзора проведена внеплановая выездная проверка в отношении железнодорожного вокзала Волгоград-2 -структурного подразделения Приволжской дирекции пассажирских обустройств -структурного подразделения Центральной дирекции пассажирских обустройств -филиала ОАО "РЖД" осуществляющего свою деятельность по адресу: ул. Милиционера Буханцева, д. 15, г. Волгоград, 400120, на предмет выполнения ранее выданного инспекторского предписания от 14.03.2017 N 000044 срок которого истек 16.06.2017.

В ходе проверки установлено, что ОАО "РЖД" не выполнило требование инспекторского предписания от 14.03.2017 N 000044, а именно:

1. Субъектом транспортной инфраструктуры ОАО "РЖД" не направлен на утверждение в компетентный орган в области обеспечения транспортной безопасности (Росжелдор) план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры "Железнодорожный вокзал Волгоград-2" (далее - План ОТБ ОТИ) в течение трех месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.

Нарушено требование части 1 статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Федерального закона N 16-ФЗ).

2. В субъекте транспортной инфраструктуры ОАО "РЖД" сотрудник сил обеспечения транспортной безопасности (лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ Майоров В.Б.) не аттестован в соответствии с частью 2 статьи 12.1 Федерального закона N 16-ФЗ.

Нарушено требование части 2 статьи 12.1 Федерального закона N 16-ФЗ.

Таким образом, законное требование инспекторского предписания от 14.03.2017 N 000044 в установленный срок обществом не исполнено.

О проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо уведомлено надлежащим образом (почтовым отправлением исх. от 26.06.2017 N 07.06-2833, электронным отправлением 26.06.2017). Законный (уполномоченный) представитель юридического лица на проведение проверки не прибыл. На проведении проверки присутствовали и.о. начальника производства Волгоградского участка пассажирских обустройств Медведев А.В., инспектор по контролю технического содержания зданий Волгоградского участка пассажирских обустройств Майоров В.Б.

07.07.2017 государственным инспектором выдано инспекторское предписание об устранении выявленных нарушений законодательства N 000285 сроком исполнения до 09.10.2017.

Не согласившись с вышеуказанным предписанием, используя право на обжалование, предусмотренное статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Дирекция обратилась в Арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту.

При этом, отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 5 статьи 1 Федерального закона N 16-ФЗ объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные вокзалы. Следовательно, железнодорожный вокзал Волгоград-2 является объектом транспортной инфраструктуры.

Согласно пункта 9 статьи 1 Федерального закона N 16-ФЗ ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры в отношении железнодорожного вокзала Волгоград-2.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Железнодорожный вокзал Волгоград-2 внесен в Реестр категорированных объектов с присвоением 2 категории (реестровый N ЖВП400973 от 11.03.2015).

Результаты проведенной оценки уязвимости ОТИ железнодорожный вокзал Волгоград-2 утверждены в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (далее -Росжелдоре) 31.08.2015.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона N 16-ФЗ субъект транспортной инфраструктуры обязан не позднее трех месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости направить План ОТБ на утверждение в компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности.

Согласно пункта 2 статьи 9 Федерального закона N 16-ФЗ планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Пункт 7.2 статьи 1 Федерального закона N 16-ФЗ предусматривает что, силы обеспечения транспортной безопасности это - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств.

В соответствий с приказами начальника Приволжской дирекции пассажирских обустройств от 31.07.2015 N 202 ответственным лицом за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ железнодорожный вокзал Волгоград-2 назначен инспектор по контролю технического содержания зданий Майоров В.Б.

Согласно материалам проверки аттестация ответственного лица за обеспечение транспортной безопасности не проводилась.

В соответствии с частью 2 статьи 12.1 Федерального закона N 16-ФЗ силы обеспечения транспортной безопасности подлежат обязательной аттестации, проводимой органами аттестации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, согласованному с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Для целей аттестации сил обеспечения транспортной безопасности компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности имеют право привлекать аттестующие организации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Порядок проведения аттестации определен постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2015 г. N 172 "О порядке аттестации сил обеспечения транспортной безопасности".

В соответствии с пунктом 5.3.15(2) Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2015 N 172 - Федеральное агентство железнодорожного транспорта осуществляет полномочия по аттестации сил обеспечения транспортной безопасности в установленной сфере деятельности.

Кроме этого на официальном сайте Росжелдора (http ://www.roszeldor.ru/) размещен реестр органов аттестации и аттестующих организаций.

Приказом Минтранса РФ от 3 ноября 2015 г. N 225 определены документы, связанные с аттестацией сил обеспечения транспортной безопасности и обработкой персональных данных отдельных категорий лиц, принимаемых на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности или выполняющих такую работу, проведению аттестации которых предшествует обработка персональных данных.

В соответствии с реестром выданных свидетельств об аттестации сил обеспечения транспортной безопасности на железнодорожном транспорте и метрополитене, размещенном на официальном сайте Росжелдора в разделе "Транспортная безопасность", аттестация проводится с 25.02.2016.

Ввиду того, что общество указанную обязанность не исполнило ранее, ОАО "РЖД" выдано инспекторское предписание от 14.03.2017 N 000044 со сроком устранения указанного нарушения до 16.06.2017.

Между тем в ходе внеплановой выездной проверки по проверке исполнения предписания от 14.03.2017 N 000044 субъектом транспортной инфраструктуры доказательства проведенной аттестации сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности не представлено.

Состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства и принимаемые меры по их недопущению являются делом государственной важности.

Невыполнение требований действующего законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности со стороны субъекта транспортной инфраструктуры является одним из факторов, формирующих условия для экстремистских и террористических проявлений.

В этих условиях возложенные на ОАО "РЖД" функции по обеспечению транспортной безопасности осуществляются ненадлежащим образом, их исполнение сопровождается нарушениями требований действующего законодательства.

Довод заявителя указывает на то, что план обеспечения транспортной безопасности не представлен на утверждение в Росжелдор, в связи с необходимостью проведения дополнительной оценки уязвимости ОТИ.

Между тем железнодорожный вокзал Волгоград-2 внесен в Реестр категорированных объектов с присвоением 2 категории (реестровый N ЖВП400973 от 11.03.2015).

Результаты проведенной оценки уязвимости ОТИ железнодорожный вокзал Волгоград-2 утверждены в Росжелдоре 31.08.2015.

В суд апелляционной инстанции было представлено письмо Росжелдора от 24.05.2018 N УТБ-166/ДСП об утверждении дополнительной оценки уязвимости железнодорожный вокзал Волгоград-2.

Довод апелляционной жалобы о не исполнимости инспекторского предписания в связи с изменением законодательства подлежит отклонению.

В соответствии с положением подпункта 6 пункта 5 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.04.2017 N 495 (далее - Требований) (вступили в действие с 01.07.2017) субъекты транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, а также субъекты транспортной инфраструктуры (перевозчики) в целях обеспечения транспортной безопасности транспортного средства обязаны соответственно в отношении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств:

- на основании утвержденных результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства) разработать и представить на утверждение в Федеральное агентство железнодорожного транспорта план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства) в течение 3 месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства).

Ранее до издания постановления Правительства РФ от 26.04.2017 N 495, действовали Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 г. N 43, которые предписывали аналогичные нормы.

Таким образом, фактически имело место изменение уровня правового регулирования при сохранении содержания норм права, нарушение которых вменялось обществу. Следовательно, издание новых Требований по обеспечению транспортной безопасности, не меняет указанные нормы и не ухудшает положение общества, а значит, правило об обратной силе закона не подлежит применению.

Указанный вывод соответствует выводу, сделанному Верховным судом РФ (определение ВС РФ от 28.07.2017 N 303-АД17-2465, дело N А51-20552/2016).

Так же довод заявителя о том, что проверка должна была проводиться после согласования с органами прокуратуры судом первой инстанции правомерно отклонен ввиду того, что указанная проверка проведена с целью контроля за исполнением ранее выданного инспекторского предписания от 14.03.2017 N 000044 в соответствии с пп.1 п.2 ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и согласования с органами прокуратуры не требует.

Кроме того, ОАО "РЖД" имело возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

По фактам выявленных нарушений составлен протокол от 27.07.2017 N 403050 в отношении ОАО "РЖД".

Общество привлечено к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности, с наложением штрафа в размере пятидесяти тысяч рублей.

Законность привлечения к административной подтверждена решением Арбитражного суда города Москвы дело N А40-167312/17, постановлением Девятого арбитражного апелляционной суда от 02.02.2018.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Управлением правомерно по результатам установления выявленных нарушений, отраженных в оспариваемом предписании, выдано спорное предписание об устранении выявленных нарушений.

При наличии вопросов об исполнении оспариваемого предписания, а также с целью увеличения срока исполнения оспариваемого предписание, заявитель вправе обратиться в административный орган с заявлением о его разъяснении и увеличении срока исполнения, при наличии объективных причин, однако общество таким правом не воспользовалось.

Доказательств, подтверждающих отсутствие у общества реальной возможности соблюдения требований действующего законодательства, а также принятия всех мер, направленных на предупреждение совершения административного правонарушения, в материалах дела не имеется.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что заявителем не представлено достаточных доказательств в обоснование доводов о незаконности оспариваемого предписания и не доказано, что этим ненормативным правовым актом нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании изложенного апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание управления N 000285 от 07.07.2017 соответствует действующему законодательству и при его вынесении законные права и интересы заявителя нарушены не были, в связи с чем, оснований для удовлетворения заявленных требований общества не имеется.

Доводы подателя апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права и фактически направлены на переоценку обстоятельств дела, установленных судом первой инстанции.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, не имеется.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 13.03.2018 по делу N А53-39175/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Т.Г. Гуденица О.Ю. Ефимова