Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2018 г. N 12АП-6078/18

г. Саратов

25 июня 2018 г.

Дело N А12-46151/2017

Резолютивная часть постановления объявлена "19" июня 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен "25" июня 2018 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Акимовой М.А., Грабко О.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Астафьевой В.К.,

при участии в судебном заседании представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области Савинковой О.Л., действующей по доверенности от 09.01.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7-ая Гвардейская, д. 12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 28 марта 2018 года по делу N А12-46151/2017 (судья М.Ю. Наумова)

по заявлению администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области (404130, Волгоградская область, г. Волжский, проспект им. Ленина, д. 21, ОГРН 1023402008706 ИНН 3435110011)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7-ая Гвардейская, д. 12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210)

заинтересованные лица: индивидуальный предприниматель Абрамян В.В. (Волгоградская область, г. Волжский), индивидуальный предприниматель Музыкантов А.А. (Волгоградская область, г. Волжский), индивидуальный предприниматель Коростелев А.А. (Волгоградская область, г. Волжский), индивидуальный предприниматель Телехин К.Ю. (Волгоградская область, г. Волжский), индивидуальный предприниматель Токарев С.Е. (Волгоградская область, Среднеахтюбинский район), индивидуальный предприниматель Шевченко Г.В. (Волгоградская область, г. Волжский), индивидуальный предприниматель Щербаков А.В. (Волгоградская область, г. Ленинск), индивидуальный предприниматель Эликашвили Ю.В. (Волгоградская область, г. Волжский)

о признании недействительным решения,

УСТАНОВИЛ:

администрация городского округа - город Волжский Волгоградской области (далее - Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - Волгоградское УФАС России, антимонопольный орган, Управление) от 16.11.2017 по делу N 17-01-15-03/295.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены индивидуальный предприниматель Абрамян В.В., индивидуальный предприниматель Музыкантов А.А., индивидуальный предприниматель Коростелев А.А., индивидуальный предприниматель Телехин К.Ю., индивидуальный предприниматель Токарев С.Е., индивидуальный предприниматель Шевченко Г.В., индивидуальный предприниматель Щербаков А.В., индивидуальный предприниматель Эликашвили Ю.В.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 28 марта 2018 года заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным и не соответствующим требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" решение Волгоградского УФАС России от 16.11.2017 по делу N 17-01-15-03/295.

Волгоградское УФАС России, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель Волгоградского УФАС России поддержала правовую позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

Администрацией представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 18 мая 2018 года.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителя Волгоградского УФАС России, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в Волгоградское УФАС России поступила жалоба Музыкантова А.А., Абрамян В.В. на действия Администрации, выразившиеся в утверждении постановлением от 05.10.2016 N 6251 Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе - город Волжский Волгоградской области.

В ходе рассмотрения заявления и материалов Управлением установлено наличие в действиях Администрации нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами не муниципальной формы собственности на рынке регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском округе - г. Волжский Волгоградской области, путем принятия постановления от 05.10.2016 N 6251 "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе - город Волжский Волгоградской", пункт 4 которого предусматривает отмену 10 муниципальных маршрутов.

В связи с вышеизложенным приказом Управления от 23.05.2017 N 67 возбуждено дело N 17-01-15-03/295 по признакам нарушения учреждением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением от 16.11.2017 по делу N 17-01-15-03/295 действия Администрации по утверждению пункта 4 Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе - город Волжский Волгоградской области (далее - Документа планирования), предусматривающего закрытие маршрутов N 1 "ЖДВ-32 мкр.", N 14 "37 мкр.-пл.Строителей", N 24 "37 мкр.-ЖДВ", N 27 "37 мкр. (ул. Медведева) - пл. Строителей", N 406 "27 мкр.-ЛПК", N 42 "30 мкр.-СНТ "Цветущий сад" признаны нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с указанным решением антимонопольного органа, Администрация обратилась в арбитражный суд с вышеизложенными требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нарушает права и законные интересы Администрации.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции правомерными по следующим основаниям.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов, в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам.

В силу пункта 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

В соответствии с положениями пунктов 3, 7 части 1 статьи 3, части 1 статьи 11, части 1 статьи 12, части 1 статьи 14, части 1 статьи 25, части 1 статьи 26 Закона N 220-ФЗ органы местного самоуправления в сфере организации регулярных перевозок наделены полномочиями по установлению, изменению, отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок; определению порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок; ведению соответствующих реестров муниципальных маршрутов регулярных перевозок, в которых отражаются сведения об установлении, изменении, отмене муниципальных маршрутов; организации регулярных перевозок по регулируемым тарифам путем заключения муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Пунктом 1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ предусмотрено, что порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе, основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами с учетом положений настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 3.1 раздела 3 решения Волжской Городской Думы Волгоградской области от 31.05.2016 N 258-ВГД "О принятии положения о правилах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом городского округа - город Волжский Волгоградской области" маршруты регулярных перевозок в границах городского округа - город Волжский Волгоградской области устанавливаются, изменяются, отменяются администрацией городского круга - город Волжский Волгоградской области в лице уполномоченного органа - комитета благоустройства и дорожного хозяйства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области (пункт).

Положением о правилах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом городского округа - город Волжский Волгоградской области", утвержденным решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 31.05.2016 N 258-ВГД, установлено, что отмена маршрута регулярных перевозок оформляется распоряжением уполномоченного органа и производится уполномоченным органом, в том числе, в случае, если документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена маршрута регулярных перевозок.

В силу пункта 27 части 1 статьи 3 Закона N 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов местного самоуправления.

Постановлением администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области от 05.10.2016 N 6251 утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе - город Волжский Волгоградской области, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (далее - Документ планирования регулярных перевозок).

Документ планирования регулярных перевозок принят с учетом выводов, содержащихся Отчете к научно-исследовательской работе "Волгоградского государственного технического университета" филиала Волжского политехнического института "Оптимизация маршрутной сети в городском округе - город Волжский Волгоградской области в целях повышения качества транспортного обслуживания населения" (далее - Отчет).

Маршруты частных перевозчиков в основном дублируют маршруты муниципального общественного транспорта на основных маршрутах, что подтверждается таблицей 3.2 Отчета.

Согласно пункту 1.2 Документа планирования регулярных перевозок целями развития регулярных перевозок являются: обеспечение безопасности перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом; снижение уровня загрузки улиц и автомобильных дорог; обеспечение безопасности дорожного движения; исключение дублирования муниципальных маршрутов регулярных перевозок; повышение качества, эффективности и безопасности транспортного обслуживания населения городского округа - город Волжский Волгоградской области.

Документ планирования регулярных перевозок включает в себя следующие мероприятия по развитию регулярных перевозок: график, в соответствии с которым в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам должен быть заключен муниципальный контракт (п.2.1); изменение класса и экологических характеристик транспортного средства, используемого на муниципальном маршруте (п. 3.1); изменение включенных в состав муниципального маршрута регулярных перевозок остановочных пунктов, а также улиц и автомобильных дорог, по которым предполагается движение транспортных средств между данными остановочными пунктами, а также иных характеристик маршрута (п. 3.2); муниципальные маршруты регулярных перевозок, которые подлежат отмене с 30.04.2017, 15.11.2017, 15.12.2017 (п. 4); строительство новых остановочных пунктов общественного транспорта (п.5); реконструкция остановочных пунктов (п.6); организация транспортно-пересадочных узлов для муниципальных и межмуниципальных маршрутов (п. 7).

Как следует из преамбулы самого постановления Администрации от 05.10.2016 N 6251, Документ планирования регулярных перевозок утвержден в соответствии с Закона N 220-ФЗ.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что постановления Администрации от 05.10.2016 N 6251 является нормативным правовым актом, который действует в части, не противоречащей Закону N 220-ФЗ, и в соответствии с пунктом 1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ может и должен регулировать порядок отмены маршрутов регулярных перевозок.

Также судом апелляционной инстанции установлено, что законность и обоснованность пункта 4 Документа планирования регулярных перевозок являлись предметом рассмотрения Волжского городского суда Волгоградской области.

Так, вступившими в законную силу решениями Волжского городского суда Волгоградской области от 04.05.2017 по делу N 2а-2606/2017, от 24.05.2017 по делу N2а-2806/2017 отказано в удовлетворении требований заявителей о признании недействующим пункта 4 Документа планирования регулярных перевозок.

Волжским городским судом установлено, что уполномоченным органом в сфере транспортного обслуживания был надлежащим образом исследован пассажиропоток и действующие транспортные маршруты г. Волжского, документ планирования регулярных перевозок разработан на основании соответствующих исследований в целях развитии регулярных перевозок, снижения загрузки автомобильных дорог, обеспечений безопасности дорожного движения, повышения качества, эффективности и безопасности транспортного обслуживания населения городского округа город Волжский Волгоградской области, направлен, в том числе, на повышение качества транспортного обслуживания населения по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в городском округе-город Волжский Волгоградской области, эффективность и безопасность транспортного обслуживания населения г. Волжского с учетом социальных, экономических и экологических факторов, оптимизацию городской маршрутной сети, на обеспечение безопасности дорожного движения при осуществлении регулярных пассажирских перевозок, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе и антимонопольному законодательству, не нарушает права заявителей на осуществление предпринимательской деятельности, поскольку не является препятствием для участия в отборе перевозчиков, с которыми может заключаться договор на осуществление регулярных пассажирских перевозок.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что Документ планирования регулярных перевозок соответствует положениям Закона N 131-ФЗ, Закона N 220-ФЗ, Положению о правилах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом городского округа - город Волжский Волгоградской области, утвержденному решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 31.05.2016 N 258-ВГД, следовательно, в действиях Администрации и в спорном пункте Документа планирования регулярных перевозок отсутствует нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона защите конкуренции.

Кроме того, из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения жалобы Музыкантова А.А., Абрамян В.В. Волгоградским УФАС России выдано Администрации предупреждение от 26.04.2017 N 03-14/2849 о прекращении действий (бездействий), в соответствии с которым до 15.05.2017 Администрации необходимо было отменить пункт 4 вышеуказанного Документа планирования.

Законность указанного предупреждения от 26.04.2017 N 03-14/2849 была предметом рассмотрения судами первой, апелляционной и кассационной в рамках дела NА12-16414/2017.

Так, решением арбитражного суда Волгоградской области от 21.09.2017 по делу N А12-16414/2017 оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2017 и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 16.04.2018, признано недействительным предупреждение Волгоградского УФАС России от 26.04.2017 N 03-14/2849, выданное администрации, об отмене пункта 4 Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе - город Волжский Волгоградской области, утвержденного постановлением администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области от 05.10.2016 N 6251.

Указанными судебными актами установлено, что Документ планирования регулярных перевозок соответствует положениям Закона N 131-ФЗ, Закона N 220-ФЗ, Положению о правилах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом городского округа - город Волжский Волгоградской области, утвержденному решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 31.05.2016 N 258-ВГД, следовательно, в действиях Администрации и в спорном пункте Документа планирования регулярных перевозок отсутствуют признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона защите конкуренции.

Обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, в силу части 2 статьи 69 АПК РФ не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

В апелляционной жалобе Волгоградское УФАС России настаивает на наличии в действиях администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, ссылаясь при этом на то, что отмена маршрутов, установленная пунктом 4 Документа планирования регулярных перевозок, приведет к уменьшению числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки автотранспортом на городских маршрутах регулярного сообщения, что указывает на признак ограничения конкуренции, установленный в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, а именно на сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц; что судом первой инстанции не изучен и не оценен Обзор состояния конкуренции на рынке услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на городских маршрутах регулярного сообщения городской округ г. Волжский N 205 от 30.08.2017, составленный отделом экономического анализа Волгоградского УФАС России, не учтены выводы специалистов.

Указанные доводы судебной коллегией отклоняются, поскольку направлены на переоценку обстоятельств, установленных вступившими в законную силу судебными актами по ранее рассмотренным делам, что не допускается в силу пунктов 2,3 статьи 69 АПК РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от 28 марта 2018 года по делу N А12-46151/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова О.В. Грабко