Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2018 г. N 11АП-8817/18

г.Самара

05 июля 2018 г.

Дело N А55-35334/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 июля 2018 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Засыпкиной Т.С., Рогалевой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания Ахмеджановой Э.М. с участием:

от акционерного общества "Транснефть-Приволга" - представителя Корнеева В.В. (доверенность от 09.01.2017),

от департамента охоты и рыболовства Самарской области - представителей Зуевой Т.С. (доверенность от 29.06.2018), Соколова М.В. (доверенность от 17.11.2017), Милкина В.В. (доверенность от 17.11.2017),

от третьего лица: министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании 02 июля 2018 года апелляционную жалобу акционерного общества "Транснефть-Приволга"

на решение Арбитражного суда Самарской области от 10 мая 2018 года по делу N А55-35334/2017 (судья Черномырдина Е.В.), принятое по заявлению акционерного общества "Транснефть-Приволга", г.Самара, к департаменту охоты и рыболовства Самарской области, г.Самара, третье лицо: министерство лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, г.Самара,

о признании недействительным отказа,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Транснефть-Приволга" (далее - АО "Транснефть-Приволга", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным отказа департамента охоты и рыболовства Самарской области (далее - департамент, заинтересованное лицо) в согласовании плана природоохранных мероприятий Самарского РНУ и Бугурусланского РНУ мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания, выраженного в письме N 601/1894 от 31.10.2017.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области (далее - министерство лесного хозяйства).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 10 мая 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе АО "Транснефть-Приволга" просит решение суда отменить, признать недействительным отказ департамента N 601/1894 от 31.10.2017, ссылаясь на то, что департаментом в оспариваемом отказе не приведено ни одного предусмотренного нормативным правовым актом основания принятия оспариваемого ненормативного акта. Оспариваемое решение, также, как и отказ, не содержат конкретных указаний на несоответствия предоставленного плана, которые вытекают из требований нормативно-правовых актов или административных регламентов. В отказе отсутствуют указания как на требования законодательства, нарушенные заявителем и послужившие основанием для его вынесения, так и нормы, подтверждающие соответствие отказа каким-либо нормативным правовым актам. В оспариваемом отказе причины отказа департамент указал без конкретизации несоответствий плана природоохранных мероприятий (Самарское, Бугурусланское РНУ, Самарская область), содержащих мероприятия по охране объектов животного мира и среды их обитания.

По мнению заявителя, департамент самостоятельно определил основания для отказа в согласовании в отсутствие нормативных правовых актов, предусматривающих основания и порядок отказа в согласовании мероприятий общества.

Заявитель также ссылается на то, что вывод суда об отсутствии в направленном обществом плане природоохранных мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания не соответствует фактическим обстоятельствам дела, сделан в отсутствие нормативно-правового акта, содержащего критерии оценки предоставленных мероприятий.

Как указывает заявитель, обязанность юридических лиц по разработке планов мероприятий по охране окружающей среды в соответствии с п. 23 ст. 1 Федерального закона N 219-ФЗ от 21.07.2014 "О внесении изменений в ФЗ РФ "Об охране окружающей среды", возникает только с 01 января 2019 года.

В отзыве на апелляционную жалобу департамент просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя министерства лесного хозяйства, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель АО "Транснефть-Приволга" поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, признать недействительным отказ департамента N 601/1894 от 31.10.2017.

Представитель департамента возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, по результатам плановой документарной и выездной проверки, проведенной департаментом в период с 19.06.2017 по 14.07.2017, выявлены нарушения. В целях устранения нарушений требований действующего законодательства, указанных в акте проверки N 16 от 14.07.2017, заинтересованным лицом заявителю выдано предписание N 20 об устранении нарушений законодательства. Данным представлением на общество возложена обязанность по разработке и включению в план природоохранных мероприятий Самарского РНУ и Бугурусланского РНУ мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания и согласовать планы природоохранных мероприятий с департаментом охоты и рыболовства Самарской области в срок до 15.10.2017 (л.д. 14).

Постановлением по делу об административном правонарушении от 15.01.2018, оставленным без изменения решением Самарского районного суда г.Самара от 23.03.2018, производство, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении АО "Транснефть-Приволга" за отсутствием состава административного правонарушения за неисполнение в установленный срок предписания N 20 от 14.07.2017, прекращено (л.д.93-94, 114).

АО "Транснефть-Приволга" 12.10.2017 обратилось в арбитражный суд о признании недействительным выданного департаментом предписания N 20 об устранении нарушений законодательства от 14.07.2017.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 28.04.2018 по делу N А55-27748/2017 заявленные требования удовлетворены, признано полностью недействительным вынесенное департаментом предписание N 20 об устранении нарушений законодательства от 14.07.2017, суд обязал департамент устранить допущенные нарушения прав и законных интересов АО "Транснефть-Приволга". Данное решение суда ещё не вступило в законную силу, рассмотрение апелляционной жалобы общества на данное решение арбитражного суда назначено судом апелляционной инстанции на 11 июля 2018 года.

АО "Транснефть-Приволга" 13.10.2017 во исполнение предписания направило план природоохранных мероприятий (т.1, л.д.45-46).

Как видно из материалов дела, письмом N 601/1894 от 31.10.2017 департамент отказано АО "Транснефть-Приволга" в согласовании плана природоохранных мероприятий Самарского РНУ и Бугурусланского РНУ "Мероприятия по охране объектов животного мира и среды их обитания" по следующим основаниям (т.1, л.д.29).

Представленная документация не содержит в себе никаких конкретных мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания и только повторяет требование предписания департамента N 20 от 14.07.2017 - разработать и согласовать такие мероприятия.

Пунктами 3 и 4 представленного раздела плана природоохранных мероприятий предусмотрена разработка департаментом временного порядка согласований, а также регламента межведомственного взаимодействия по согласованию мероприятий по предотвращению гибели объектов животного мира и ухудшения их среды обитания. Однако указанные пункты не могут быть отнесены к мероприятиям АО "Транснефть-Приволга" по охране объектов животного мира и среды их обитания. Кроме того, назначение департамента ответственным исполнителем в документах организации некорректно, поскольку АО "Транснефть-Приволга" не может давать каких-либо заданий и поручений органам федерального государственного надзора.

Полагая, что отказ департамента в согласовании плана мероприятий является недействительным, АО "Транснефть-Приволга" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно статье 3 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ, Закон о животном мире) отношения в области охраны и использования среды обитания объектов животного мира регулируются настоящим Федеральным законом, иными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 1 Федерального закона N 52-ФЗ дано понятие животного мира, согласно которому - это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) определено, что компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Статьей 22 Федерального закона N 52-ФЗ предусмотрено, что любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира.

Статьей 3 Закона об охране окружающей среды к основным принципам охраны окружающей среды отнесны платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде; обязательность финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.

Статья 46 указанного Федерального закона устанавливает требования в области охраны окружающей среды в отношении конкретно объектов нефтяных отраслей, в частности должны предусматриваться меры по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.

Постановлением правительства Самарской области от 30.12.2011 N 880 утверждены "Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Самарской области" (далее - требования), в соответствии с пунктами 9, 13 которых предусмотрена обязанность разработки и реализации мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания.

Согласно пункту 6 Требований планируемые мероприятия по предотвращению гибели объектов животного мира и ухудшения их среды обитания подлежат согласованию с министерством лесного хозяйства и департаментом в порядке и сроки, предусмотренные регламентом взаимодействия между министерством лесного хозяйства и департаментом по согласованию планируемых мер, направленных на предотвращение гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Самарской области, утверждаемым распоряжением Правительства Самарской области (далее - регламент).

В заявлении АО "Транснефть-Приволга" ссылается на то, что в оспариваемом отказе, изложенном в письме N 601/1894 от 31.10.2017, причины отказа департамент указал без конкретизации несоответствий плана природоохранных мероприятий (Самарское, Бугурусланекое РНУ, Самарская область), содержащих мероприятия по охране объектов животного мира и среды их обитания. Отказ не содержит выводов, основанных на нормативных правовых актах, либо административных регламентах, подтверждающих несоответствие предоставленных обществом природоохранных мероприятий, в связи с чем, следует считать оспариваемый отказ немотивированным.

Заявитель считает, что департамент самостоятельно определил основания для отказа в согласовании в отсутствие нормативных правовых актов, предусматривающих основания и порядок отказа в согласовании мероприятий общества.

По мнению заявителя, действия по отказу в согласовании мероприятий не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, поскольку основания выбора принимаемых решений не соответствуют требованиям ясности и определенности. Следовательно, по мнению заявителя, в действиях департамента в согласовании усматриваются необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а именно: широта дискреционных полномочий; диспозитивное установление возможности совершения государственными органами субъекта федерации произвольных действий в отношении общества.

Судом первой инстанции установлено, что письмом АО "Транснефть-Приволга" от 13.10.2017 N ТПВ-01-18-44/49519 (л.д.114) в департамент на согласование направлен документ, поименованный как "План природоохранных мероприятий" (Самарское, Бугурусланское РНУ, Самарская область) "Мероприятия по охране объектов животного мира и среды их обитания" (т.1, л.д.45-46).

При этом суд первой инстанции установил, что представленный на согласование документ не содержит мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания, признав правомерным довод департамента о том, что пункты 3 и 4 указывают ответственным за исполнение мероприятий департамент, что недопустимо. Кроме того, указанные пункты не являются мероприятиями по охране объектов животного мира и среды их обитания АО "Транснефть-Приволга".

В связи с тем, что заявителем в представленный на согласование план мероприятий были включены пункты, содержащие ответственным исполнителем департамент, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемый отказ является правомерным. Установленные судом по рассматриваемому спору обстоятельства позволили сделать вывод о том, что он не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Довод апелляционной жалобы о том, что департаментом в оспариваемом отказе не приведено ни одного предусмотренного нормативным правовым актом основания принятия оспариваемого ненормативного акта, отклоняется, так как само по себе отсутствие ссылок на конкретные нормы законодательства в письме департамента, в котором был изложен отказ в согласовании плана природоохранных мероприятий, не исключают обязанности заявителя по исполнению требований природоохранного законодательства.

Ссылка заявителя на то, что в оспариваемом отказе причины отказа департамент указал без конкретизации несоответствий плана природоохранных мероприятий, несостоятельна, так как департаментом в письме мотивирован отказ, указаны причины, по которым в согласовании плана было отказано.

Ссылка заявителя на то, что департамент самостоятельно определил основания для отказа в согласовании в отсутствие нормативных правовых актов, предусматривающих основания и порядок отказа в согласовании мероприятий общества, не может быть принята. Департамент обоснованно отказал в согласовании плана природоохранных мероприятий по вышеуказанным причинам. При этом отсутствие указанных заявителем нормативных правовых актов не влечет за собой обязанность согласовывать любой план природоохранных мероприятий, представленный субъектами природоохранной деятельности.

Довод апелляционной жалобы о несоответствии фактическим обстоятельствам дела вывода суда об отсутствии в направленном обществом плане природоохранных мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания, отклоняется, поскольку судом первой инстанции установлено, исходя из фактического содержания плана природоохранных мероприятий, отсутствие в нем таких мероприятий.

Ссылка заявителя на возникновение обязанности юридических лиц по разработке планов мероприятий по охране окружающей среды в соответствии с п. 23 ст. 1 Федерального закона N 219-ФЗ от 21.07.2014 "О внесении изменений в ФЗ РФ "Об охране окружающей среды", только с 01 января 2019 года не принимается. В данном случае обязанность по согласованию плана природоохранных мероприятий основана не на данном правовой норме, а на следующих нормах права.

Согласно пункту 2.2 Положения о департаменте, утвержденному постановлением правительства Самарской области от 13.02.2008 N 26, одним из полномочий департамента является осуществление федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к охотничьим ресурсам, и среды их обитания на территории Самарской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения (далее - федеральный государственный надзор).

В целях осуществления данного федерального государственного надзора, на основании приказа от 31.05.2017 N 89-п, департаментом проведена плановая документарная и выездная проверка в отношении общества и его филиалов: Самарское РНУ и Бугурусланское РНУ (далее - филиалы). В ходе проверки выявлены нарушения обществом норм статьи 22 Закона о животном мире.

В ходе плановой проверки АО "Транснефть-Приволга" представило документы планирования своей природоохранной деятельности. Данные документы имеют наименования: "План природоохранных мероприятий на 2017 год филиала АО "Транснефть-Приволга" Самарское РНУ" и "План природоохранных мероприятий на 2017 год филиала АО "Транснефть-Приволга" "Бугурусланское РНУ". Иных документов планирования природоохранных мероприятий при эксплуатации своих производственных объектов предприятие не представило. При этом представленные обществом планы не содержали каких-либо мероприятий в отношении объектов животного мира.

Кроме того, в ходе выездных мероприятий проверки были установлены и отражены в акте проверки факты нарушения среды обитания объектов животного мира, имеющие место при эксплуатации обществом объектов транспортировки нефти (загрязнение нефтепродуктами, уничтожение растительности и почвенного покрова).

Таким образом, департаментом установлено, что АО "Транснефть-Приволга" в ходе эксплуатации опасных производственных объектов оказывало негативное воздействие на объекты животного мира и среду их обитания и при этом в нарушение обязательных требований не предусматривало, не согласовывало и не реализовывало мероприятия по их охране и восстановлению. Доказательств обратного общество в материалы дела не представило.

Согласно статье 22 Закона о животном мире любая деятельность, влекущая за сбой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Этой же статьей установлено, что при осуществлении каких-либо видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции.

В данном случае хозяйственная деятельность АО "Транснефть-Приволга" не была осуществлена с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира.

Статьи 34 и 46 Закона об охране окружающей среды устанавливают обязательность предусматривать и реализовывать мероприятия по охране окружающей среды и объектов животного мира, в том числе при осуществлении хозяйственной или производственной деятельности и конкретно при эксплуатации объектов нефтяной отрасли.

Так, согласно статье 34 Закона об охране окружающей среды размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Статья 46 указанного Федерального закона устанавливает требования в области охраны окружающей среды в отношении конкретно объектов нефтяных отраслей, в частности, должны предусматриваться меры по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.

Обязательность разработки и реализации мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания также закреплена и пунктами 9, 31 Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Самарской области, утвержденных постановлением Правительства Самарской области от 30.12.2011 N 880 (далее - Требования).

В статье 9 Требований указано, что на этапе планирования хозяйственной деятельности в установленном порядке на территории намечаемой деятельности проводятся инженерно-экологические изыскания, результаты которых используются для оценки воздействия намечаемой деятельности на объекты животного мира и среду их обитания и для разработки мероприятий по предотвращению гибели объектов животного мира и ухудшения их среды обитания, а также расчета размеров наносимого ущерба объектам животного мира и среде их обитания.

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и при эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки (статья 31 Требований).

Следовательно, указанные природоохранные мероприятия должны разрабатываться и реализовываться заявителем не только при строительстве, но и при эксплуатации системы транспортировки нефти.

Несостоятелен и довод заявителя о невозможности выполнения обществом действий по разработке и согласованию мероприятий в связи с отсутствием Регламента взаимодействия между министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области и департаментом по согласованию планируемых мер, направленных на предотвращение гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Самарской области.

Отсутствие на текущий момент регламента взаимодействия между министерством и департаментом по согласованию планируемых мероприятий по предотвращению гибели объектов животного мира и ухудшения их среды обитания не является препятствием для направления заявителем разработанных конкретных мероприятий на согласование в департамент и получения такого согласования. Отсутствие названного регламента взаимодействия между органами исполнительной власти не освобождает заявителя от соблюдения требований законодательства.

Данный вывод подтверждается и судебными актами Самарского районного и Самарского областного судов, изложенных в решениях по результатам рассмотрения жалоб заявителя на постановление о привлечении заявителя к административной ответственности от 28.07.2017.

В частности, в решении Самарского районного суда г.Самары от 22.09.2017, вступившем в законную силу, указано: "в связи с отсутствием вышеназванного регламента по согласованию мер охраны, порядка реализации указанных требований,...не принимаются судом во внимание, поскольку не освобождают заявителя от соблюдения требований норм Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" и не влечет освобождение от административной ответственности".

Данные выводы Самарского районного суда подкреплены выводами решения Самарского областного суда от 09.11.2017, согласно которому ссылки в жалобе на отсутствие возможности выполнения юридическим лицом пунктов 6, 7, 9 и 30 "Требований" в связи с отсутствием Регламента взаимодействия между министерством лесного хозяйства и департаментом по согласованию мер охраны, порядка реализации указанных требований, не включения данной услуги в перечень государственных услуг, обоснованно не приняты судом первой инстанции, поскольку не освобождают заявителя от соблюдения требований норм Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" и не влечет освобождение от административной ответственности. Кроме того, как видно из представленных материалов дела, мероприятия по предотвращению гибели объектов животного мира и ухудшения их среды обитания акционерным обществом не только не были согласованы, но и не разработаны.

Таким образом, приведенные в апелляционной жалобе доводы не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда в соответствии со статьёй 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 10 мая 2018 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на заявителя. Вместе с тем надлежит возвратить АО "Транснефть-Приволга" из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 24 мая 2018 года N 4666 государственную пошлину в размере 1500 рублей.

Руководствуясь статьями 110, 112, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 10 мая 2018 года по делу N А55-35334/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить акционерному обществу "Транснефть-Приволга" из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 24 мая 2018 года N 4666 государственную пошлину в размере 1500 (Одна тысяча пятьсот) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

Т.С. Засыпкина Е.М. Рогалева