Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 июля 2018 г. N 17АП-8863/18

г. Пермь

31 июля 2018 г.

Дело N А60-1983/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 31 июля 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гладких Е.О.,

судей Трефиловой Е.М., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шадриной Ю.В.,

при участии:

от заявителя - публичного акционерного общества "Аэропорт Кольцово": Пачежерцева Ж.В. (доверенность N 061/КПЦ от 19 февраля 2018 года),

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области: представитель не явился,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, публичного акционерного общества "Аэропорт Кольцово", на решение Арбитражного суда Свердловской области от 03 мая 2018 года, принятое судьей Бушуевой Е.В., по делу N А60-1983/2018

по заявлению публичного акционерного общества "Аэропорт Кольцово" (ИНН 6608000446, ОГРН 1026605419202)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области (ИНН 6670083677, ОГРН 1056603541565)

о признании недействительным предписания,

установил:

публичное акционерное общество "Аэропорт Кольцово" (далее - заявитель, ПАО "Аэропорт Кольцово", общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, Управление) о признании недействительным предписания от 20.10.2017 N 01-01-15-09-05/27160.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 03 мая 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество, не согласившись с указанным решением суда первой инстанции, обратилось в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт о признании недействительным предписания.

В жалобе заявитель ссылается на то, что решение принято с нарушением норм материального и процессуального права, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела. По мнению общества, нормами действующего специального законодательства, касающегося деятельности аэропортов, не предусматривается обязанность устанавливать санитарные разрывы с последующим проведением натурных исследований и измерений вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов.

Как считает общество, в условиях имеющегося правового регулирования при оценке законности оспариваемого предписания должны были быть применены "Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон", утвержденных постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 N 222 и "Правила установления приаэродромной территории, Правила выделения на приаэродромной территории подзон и Правила разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории", утвержденные Постановлением Правительства РФ N 1460, как нормы права, имеющие большую юридическую силу, чем СанПиН, специальные нормы права, чего судом не было сделано.

По мнению общества, не соответствует части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) вывод суда о том, что проверка законности оспариваемого ненормативного правового акта осуществляется судом на предмет их соответствия законодательству, действовавшему на момент его принятия. Заявитель обращает внимание, что срок исполнения предписания установлен - 20 августа 2018 года, то есть предписание подлежит исполнению в период действия Правил, которые не содержат такого понятия как "санитарный разрыв".

Кроме того, по мнению заявителя, изложенный в решении вывод суда о регламентации СанПиН порядка установления санитарного разрыва прямо противоречит этому нормативному правовому акту.

В судебном заседании представитель общества требования, изложенные в апелляционной жалобе, поддержала.

От инспекции в апелляционный суд поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заинтересованное лицо просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание инспекция своего представителя не направила.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены либо изменения судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 20.09.2017 N 01-01-01-03/23968 сотрудниками заинтересованного лица в период с 25.09.2017 по 20.10.2017 проведена внеплановая документарная проверка в отношении ПАО "Аэропорт Кольцово" по вопросам соблюдения требований санитарного законодательства в связи с истечением срока исполнения пункта 46 ранее выданного предписания от 27.04.2016 N 01-01-11-12/9206.

Проверкой установлен факт невыполнения обществом пункта 46 ранее выданного предписания от 27.04.2016 N 01-01-11-12/9206, выявлены нарушения санитарных правил: пункта 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятие, сооружений и иных объектов".

Результаты проверки оформлены актом от 20.10.2017.

По итогам проверки ПАО "Аэропорт Кольцово" выдано предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований от 20.10.2017 N 01-01-15-09-05/27160, согласно которому заявителю необходимо устранить выявленные нарушения санитарно-эпидемиологических требований, а именно: установить вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (санитарный разрыв), в соответствии с требованиями действующего санитарно-эпидемиологического законодательства (на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов). Срок исполнения предписания - 20.08.2018.

Полагая, что предписание от 20.10.2017 N 01-01-15-09-05/27160 является незаконным, заявитель обратился с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о законности, обоснованности и исполнимости предписания, а также об отсутствии в материалах дела доказательств того, что оспариваемым предписанием нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, основанием для признания незаконным предписания является наличие одновременно двух условий: несоответствие законам и иным нормативным правовым актам, и нарушение оспариваемыми пунктами прав и законных интересов заявителя.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

В силу статьи 2 Закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством контроля за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности; государственного санитарно-эпидемиологического надзора; проведения социально-гигиенического мониторинга.

Статьей 44 Закона N 52-ФЗ установлено, что государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает себя: организацию и проведение проверок выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; организацию и проведение проверок соответствия продукции, реализуемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, требованиям технических регламентов, государственный надзор за соблюдением которых возложен на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; применение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, мер по пресечению выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и (или) устранению последствий таких нарушений, выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

При осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора Роспотребнадзор руководствуется законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе Законом N 52-ФЗ и санитарными правилами, утвержденными и введенными в действие в установленном законом порядке.

Пунктом 2 статьи 50 Закона N 52-ФЗ предусмотрено право должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при выявлении нарушения санитарного законодательства, выдавать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, в том числе об устранении выявленных нарушений санитарных правил.

Применив вышеуказанные положения действующего законодательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что надзорные функции реализованы и предписание выдано Управлением в пределах установленных полномочий.

В соответствии со статьей 1 Закона N 52-ФЗ государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы - это нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и(или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.

Согласно статье 11 Закона N 52-ФЗ индивидуальные предприниматели юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны, в том числе выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.

В силу пункта 2 статьи 12 Закона N 52-ФЗ при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.

Порядок установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждается Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятие, сооружений и иных объектов" для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

Как следует из оспариваемого предписания, на общество возложена обязанность установить вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (санитарный разрыв), в соответствии с требованиями действующего санитарно-эпидемиологического законодательства (на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов), в соответствии с пунктом 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Суд первой инстанции, заключив, что общество обязано соблюдать требования, установленные пунктом 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, и нарушение данных требований установлено Управлением в ходе проверки, пришел к выводу о законности оспариваемого предписания.

Довод заявителя о том, что оспариваемое предписание противоречит пункту 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, судом первой инстанции отклонен на основании следующего.

В соответствии с пунктом 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

В соответствии с письмом от 31.08.2017 N 193-44/1965 ПАО "Аэропорт Кольцово" проводится реконструкция (восстановление) аэродромных покрытий. В приложении к вышеуказанному письму представлен общий график реализации мероприятий по вводу в эксплуатацию объекта "Реконструкция (восстановление) аэродромных покрытий в аэропорту "Кольцово", г. Екатеринбург, Свердловская область (II очередь), сроком до апреля 2018 года, подтверждающий проведение реконструкции.

Таким образом, действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" распространятся на ПАО "Аэропорт Кольцово".

Судом первой инстанции также исследован и отклонен довод заявителя о том, что оспариваемое предписание противоречит пункту 2 статьи 12 Закона N 52-ФЗ, поскольку в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Закона N 52-ФЗ Правительством Российской Федерации утверждается лишь порядок установления санитарно-защитных зон, тогда как порядок установления санитарного разрыва осуществляется в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое предписание вынесено в пределах компетенции Управления, направлено на устранение нарушений, факт которых подтвержден материалами дела, выдано именно тому лицу, которое обязано устранить выявленные нарушения; содержит указание на конкретные нарушения, которые должны быть устранены; предписанием предусмотрен конкретный и реальный для исполнения срок; исполнение предписания не поставлено в зависимость от воли третьих лиц или от событий, которые могут наступить. Предписание является исполнимым, права и интересы заявителя не нарушает. Заявителем не представлено доказательств того, что оспариваемым ненормативным актом нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также, что указанный ненормативный акт не соответствуют закону или иному нормативно-правовому акту.

Ссылка заявителя на Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно- защитных зон, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222, судом первой инстанции не принята, поскольку указанные Правила введены в действие с 15.03.2018, а проверка законности и обоснованности оспариваемых ненормативных правовых актов осуществляется судом на предмет соответствия законодательству, действовавшему на момент их принятия (вынесения).

Приведенные в апелляционной жалобе доводы о неисполнимости предписания на момент рассмотрения настоящего спора в связи с фактическим упразднением Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 понятия "санитарный разрыв", судом апелляционной инстанции признаны несостоятельными, поскольку законность оспариваемого предписания проверяется судом на момент его вынесения, с учетом существовавших обстоятельств и действовавшего законодательства, а не с учетом обстоятельств, которые возникли в будущем, и соответственно, не учитывались заинтересованным лицом при вынесении предписания.

При этом суд апелляционной инстанции обращает внимание, что на момент принятия настоящего постановления действующее законодательство не исключает необходимости соблюдения требований СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" в части соблюдения требований к согласованию величины санитарного разрыва. Однако данное обстоятельство не препятствует обществу и Управлению учитывать все изменения законодательства в процессе исполнения предписания и в решении вопроса о наличии или отсутствии нарушений в действиях общества, связанных с его неисполнением. Именно на такой подход в вопросе применения изменяющегося в настоящее время законодательства о приаэродромной территории, как следует из отзыва на апелляционную жалобу, ориентировано Управление при проверке исполнения спорного предписания.

При данных обстоятельствах требования заявителя о признании недействительным предписания от 20.10.2017 N 01-01-15-09-05/27160 удовлетворению не подлежат.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалы дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте. Выводы суда первой инстанции мотивированы в судебном акте, базируются на нормах действующего законодательства.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ином ошибочном толковании вышеприведенных нормативных положений во взаимосвязи с установленными по делу фактическими обстоятельствами и не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции, в связи с чем оснований для удовлетворения жалобы у судебной коллегии не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 03 мая 2018 года по делу N А60-1983/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.О. Гладких

Судьи

Е.М. Трефилова Л.Ю. Щеклеина