Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2018 г. N 12АП-10622/18

г. Саратов

18 октября 2018 г.

Дело N А57-2546/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 18 октября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 октября 2018 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Комнатной Ю.А.,

судей Землянниковой В.В., Кузьмичева С.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Поляковой Д.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Саввиной Сарины Владимировны

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 16 июля 2018 года по делу N А57-2546/2018 (судья Михайлова А.И.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Саввиной Марины Владимировны (г. Саратов)

о признании незаконными постановлений,

заинтересованные лица: Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области (ОГРН 1026401988183, ИНН 6449013567, 413100, Саратовская обл., г. Энгельс, пл. Ленина, 30),

Комитет по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района (ОГРН 1026401980868, ИНН 6449002580, 413100, Саратовская обл., г. Энгельс, ул. Коммунистическая, 55),

общество с ограниченной ответственностью "МегаСтрой" (ОГРН 1146449001357, ИНН 6449073252, 413124, Саратовская обл., г. Энгельс, ул. Студенческая, 258),

Комитет по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района (ОГРН 1026401995729, ИНН 6449031750, 413100, Саратовская обл., г. Энгельс, ул. Театральная, 1А),

при участии в судебном заседании представителей:

индивидуального предпринимателя Саввиной Марины Владимировны - Федькиной А.В., действующей на основании доверенности от 12.02.2018,

Администрации Энгельсского муниципального района - Кутеповой И.С., действующей на основании доверенности от 23.08.2018 N 02-02-04/84,

Комитета по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района - Курочкиной М.В., действующей на основании доверенности от 09.08.2018 N 0110/8413,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилась индивидуальный предприниматель Саввина Марина Владимировна (далее - заявитель, ИП Саввина М.В.) с заявлением о признании незаконными постановления Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 18.12.2017 г. N 6538 "Об отмене постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 07.11.2013 г. N 6434 "О предоставлении в аренду Саввиной Марине Владимировне в аренду земельного участка для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками с местоположением "Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной" и постановления Администрации Энгельсского муниципального района от 21.12.2017 г. N 6624 "Об отмене постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 07.11.2013 г. N 6435 "О предоставлении в аренду Саввиной Марине Владимировне в аренду земельного участка для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками с местоположением "Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной".

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области, Комитет по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района, общество с ограниченной ответственностью "МегаСтрой" (далее - ООО "МегаСтрой"), Комитет по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района.

Решением от 16 июля 2018 года Арбитражный суд Саратовской области в удовлетворении заявленных требований отказал.

Кроме того, суд отказал в удовлетворении заявления о приостановлении производства по делу N А57-2546/2018.

ИП Саввина М.В. не согласилась с принятым решением в части отказа в удовлетворении ее требований и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым признать незаконными оспариваемые постановления.

Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области и Комитет по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района считают решение суда законным и обоснованным, просят оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Участники процесса, не явившиеся в судебное заседание, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, явку представителя не обеспечили.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru) 14.09.2018, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 АПК РФ в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в его отсутствие.

В соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Поскольку по данному делу возражений против проверки законности и обоснованности решения только в обжалуемой части не заявлено, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части - в части отказа ИП Саввиной М.В. в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии со статьей 163 АПК РФ в судебном заседании был объявлен перерыв до 18.10.2018 до 12 час. 00 мин.

Протокольное определение об объявлении перерыва оглашено в открытом судебном заседании; в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru) размещена информация о времени и месте продолжения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав участников процесса, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства на основании статьи 71 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации Энгельсского муниципального района от 07.11.2013 г. N 6435 Савиной М.В. был предоставлен в аренду земельный участок площадью 772 кв.м. с кадастровым номером 64:50:010104:341 с разрешенным использованием "для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками" с местоположением: Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной (т. 4, л.д. 2-3).

Постановлением Администрации Энгельсского муниципального района от 07.11.2013 г. N 6434 Савиной М.В. был предоставлен в аренду земельный участок площадью 1727 кв.м. с кадастровым номером 64:50:010104:331 с разрешенным использованием "для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками" с местоположением: Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной (т. 4, л.д. 40-41).

Во исполнение указанных постановлений, между заявителем и Комитетом по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области были заключены договоры аренды земельных участков N 11083/1 и N 11084/1 от 12.11.2013.

Постановлениями Администрации Энгельсского муниципального района от 18.12.2017 N 6538 и от 21.12.2017 N 6624 вышеуказанные постановления от 07.11.2013 г. N 6434 и от 07.11.2013 г. N 6435 были отменены, Комитету по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области было поручено осуществить процедуру расторжения договоров аренды земельных участков N 11083/1 и N 11084/1 от 12.11.2013 г.

Полагая, что указанные постановления от 18.12.2017 N 6538 и от 21.12.2017 N 6624 противоречит требованиям закона и нарушает ее права, ИП Саввина М.В. обратилась в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу, что постановления Администрации Энгельсского муниципального района от 18.12.2017 N 6538 и от 21.12.2017 N 6624 изданы законно и обоснованно.

Суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Как следует из оспариваемых постановлений от 18.12.2017 N 6538 и от 21.12.2017 N 6624, которыми были отменены постановления от 07.11.2013 г. N6434 и от 07.11.2013 г. N 6435 о предоставлении заявителю спорных земельных участков, основанием для их вынесения указана статья 48 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N131-ФЗ). Данные постановления вынесены в связи с противоречием муниципального правового акта требованиям земельного законодательства Российской Федерации (несоблюдением порядка предоставления земельного участка для строительства, находящегося в государственной или муниципальной собственности, установленного статьей 30 Земельного кодекса РФ, действующей на момент предоставления земельного участка).

В силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций.

Процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства в спорный период была урегулирована положениями статей 30, 31, 32 Земельного кодекса и ее соблюдение необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности предоставления таких земельных участков.

Указывая на нарушение порядка предоставления земельных участков, Администрация ссылается на единственное основание - на отсутствие информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 30 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов.

В соответствии с пунктом 6 статьи 30 ЗК РФ, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 настоящей статьи, если иной порядок не установлен настоящим Кодексом.

Подпункт 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ устанавливает общий принцип предоставления испрашиваемых в целях строительства земельных участков - путем проведения торгов.

Из подпункта 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ также следует, что передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

Таким образом, предоставление земельного участка в аренду конкретному лицу без проведения торгов возможно только после предварительной и заблаговременной публикации сообщения о предоставлении в аренду земельных участков, и при отсутствии иных претендентов.

Опубликование сообщения о передаваемых в аренду земельных участках в средствах массовой информации является обязательной процедурой, по итогам которой орган местного самоуправления определяет дальнейший порядок предоставления земельного участка.

Информирование о предоставлении конкретных земельных участков в аренду способствует получению наибольшего числа заявок от всех заинтересованных лиц, что способствует достижению максимальной эффективности сдачи имущества в аренду, а также направлено не только на защиту интересов общества и отдельных граждан в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

При наличии нескольких претендентов на предоставляемый в аренду земельный участок, последний подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и законных интересов конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 ЗК РФ, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Судами установлено, что печатным изданием, в котором органы Администрации Энгельсского муниципального района публикуют официальную информацию, является общественно-политическая газета "Наше слово - газета для всех и для каждого".

В подтверждение факта отсутствия информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении спорных земельных участков для строительства Администрация указывает на письма редакции газеты "Наше слово - газета для всех и для каждого" от 28.11.2017 N 46 и N 47, согласно которым сообщения в отношении спорных земельных участков в общественно-политической газете "Наше слово - газета для всех и для каждого" от 13.11.2012 года N123 (21924) опубликованы не были (т.4, л.д. 39, 84).

Суд первой инстанции согласился с доводами Администрации, указав, что отсутствие публикации о проведении торгов является существенным нарушением процедуры предоставления земельного участка, влекущее незаконность издания постановлений о предоставлении земельных участков; постановления Администрации Энгельсского муниципального района от 18.12.2017 г. N 6538 и от 21.12.2017 г. N 6624 изданы законно и обоснованно.

При этом судом не учтено следующее.

В материалы дела Комитетом по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района представлена копия общественно-политической газеты "Наше слово - газета для всех и для каждого" от 13.11.2012 года N 123 (21924), согласно которой в указанном номере опубликованы сообщения следующего содержания:

- "Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области ведет прием заявлений о предоставлении в аренду свободного земельного участка площадью 772 кв.м. для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками по адресу: Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной. В течении 30-днвного срока с момента опубликования настоящего объявления предложения направлять в комитет по земельным ресурсам администрации по адресу: г. Энгельс, ул. Театральная, 1а, тел. 56-84-20";

- "Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области ведет прием заявлений о предоставлении в аренду свободного земельного участка площадью 1727 кв.м. для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками по адресу: Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной. В течении 30-днвного срока с момента опубликования настоящего объявления предложения направлять в комитет по земельным ресурсам администрации по адресу: г. Энгельс, ул. Театральная, 1а, тел. 56-84-20" (т.4, л.д. 24-25).

Однако суд первой инстанции при наличии данного документа, подлинник номера названной газеты у Комитета по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района, либо непосредственно у газеты не истребовал.

Комитетом по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района суду апелляционной инстанции представлен подлинник газеты "Наше слово - газета для всех и для каждого" от 13.11.2012 года N 123 (21924), содержащей вышеуказанные сообщения. Подлинник газеты приобщен к материалам дела.

В названном номере газеты содержатся сообщения следующего содержания:

- "Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области ведет прием заявлений о предоставлении в аренду свободного земельного участка площадью 772 кв.м. для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками по адресу: Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной. В течении 30-днвного срока с момента опубликования настоящего объявления предложения направлять в комитет по земельным ресурсам администрации по адресу: г. Энгельс, ул. Театральная, 1а, тел. 56-84-20";

- "Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области ведет прием заявлений о предоставлении в аренду свободного земельного участка площадью 1727 кв.м. для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками по адресу: Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной. В течении 30-днвного срока с момента опубликования настоящего объявления предложения направлять в комитет по земельным ресурсам администрации по адресу: г. Энгельс, ул. Театральная, 1а, тел. 56-84-20".

Таким образом, вывод суда о том, что извещение о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка, в средствах массовой информации, в том числе общественно-политической газете "Наше слово - газета для всех и для каждого", не размещалось, опровергается материалами дела.

Как пояснили представители Администрации и Комитета по земельным ресурсам, иных нарушений порядка предоставления спорных земельных участков не установлено.

Ссылка Комитета на заверенную копию газеты "Наше слово - газета для всех и для каждого" от 13.11.2012 года N 123 (21924), представленной архивом немцев Поволжья, отклонена судом апелляционной инстанции, поскольку подлинник газеты представлен в материалы дела самим Комитетом. Кроме того, в представленной копии отсутствуют страницы 13-14, которые содержат спорную публикацию.

При этом страницы 13 и 14 подлинной газеты содержат реквизиты: "Наше слово", вторник 13.11.2012 года N 123 (21924).

При таких обстоятельствах, у Администрации не имелось правовых оснований для принятия постановлений от 18.12.2017 г. N 6538 "Об отмене постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 07.11.2013 г. N 6434 "О предоставлении в аренду Саввиной Марине Владимировне в аренду земельного участка для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками с местоположением "Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной" и от 21.12.2017 г. N 6624 "Об отмене постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 07.11.2013 г. N 6435 "О предоставлении в аренду Саввиной Марине Владимировне в аренду земельного участка для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками с местоположением "Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной".

Кроме того, как указано выше, во исполнение постановлений от 07.11.2013 г. N 6435 и N 6434 между заявителем и Комитетом по управлению имуществом администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области были заключены договоры аренды земельных участков N 11083/1 и N 11084/1 от 12.11.2013.

При заключении в установленном порядке договора аренды земельного участка публично-правовые отношения по предоставлению земли прекратились (административный акт исполнен), а между сторонами возникли иные (обязательственные) правоотношения, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке.

В сложившейся ситуации гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.02.2010 N 15951/09).

Таким образом, полномочия Администрации по самоконтролю, установленные частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, в виде отмены или приостановления действия принятого ею ненормативного акта не могут распространяться на неограниченный период времени, если такой ненормативный акт породил вещные права на недвижимое имущество у лица, в отношении которого он был принят, и подменять собой судебный контроль за вынесенным актом, действительности сделки, заключенной на основании указанного акта.

На основании изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене в части отказа ИП Саввиной М.В. в удовлетворении заявленных требований.

Частью 2 статьи 201 АПК РФ предусмотрено, что в случае установления несоответствия закону действий органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, которые нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

По делу следует принять новый судебный акт, которым признать недействительными постановления Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 18.12.2017 г. N 6538 "Об отмене постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 07.11.2013 г. N 6434 "О предоставлении в аренду Саввиной Марине Владимировне в аренду земельного участка для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками с местоположением "Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной" и от 21.12.2017 г. N 6624 "Об отмене постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 07.11.2013 г. N 6435 "О предоставлении в аренду Саввиной Марине Владимировне в аренду земельного участка для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками с местоположением "Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной".

В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" по результатам рассмотрения апелляционной жалобы, поданной на часть решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции выносит судебный акт, в резолютивной части которого указывает выводы относительно обжалованной части судебного акта. Выводы, касающиеся необжалованной части судебного акта, в резолютивной части судебного акта не указываются.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 16 июля 2018 года по делу N А57-2546/2018 отменить в части отказа ИП Саввиной М.В. в удовлетворении заявленных требований.

Принять в отменной части новый судебный акт.

Признать недействительными постановления Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 18.12.2017 г. N 6538 "Об отмене постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 07.11.2013 г. N 6434 "О предоставлении в аренду Саввиной Марине Владимировне в аренду земельного участка для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками с местоположением "Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной" и от 21.12.2017 г. N 6624 "Об отмене постановления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 07.11.2013 г. N 6435 "О предоставлении в аренду Саввиной Марине Владимировне в аренду земельного участка для строительства блокированных жилых домов с приусадебными участками с местоположением "Саратовская область, г. Энгельс, пос. Лесной".

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Ю.А. Комнатная

Судьи

В.В. Землянникова С.А. Кузьмичев