Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2018 г. N 18АП-12163/18

г. Челябинск

26 октября 2018 г.

Дело N А47-14933/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 23 октября 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 октября 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Бояршиновой Е.В., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Н.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.07.2018 по делу N А47-14933/2017 (судьи Шабанова Т.В., Лазебная Г.Н., Сиваракша В.И.).

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Статус" - Комаров С.Н. (доверенность б/н от 15.12.2017, паспорт), Молчанова К.В. (доверенность N 56АА1979593 от 26.02.2018, паспорт), Карабанова Г.Н. (доверенность N 56АА1979593 от 26.02.2018, паспорт);

Местной религиозной организации Православный приход храма равноапостольных царя Константина и матери его царицы Елены г. Оренбурга Оренбургской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат) - Карабанова Г.Н. (доверенность б/н от 13.11.2017, паспорт);

Правительства Оренбургской области - Швец В.О. (доверенность N 01/22-173 от 15.02.2018, служебное удостоверение), Тухватуллин Д.Р. (доверенность N 01/22-46 от 22.01.2018, служебное удостоверение), Евдокимова Т.Н. (доверенность N 01/22-69 от 26.01.2018, служебное удостоверение).

Местная религиозная организация Православного прихода Храма равноапостольных царя Константина и матери его царицы Елены г.Оренбурга Оренбургской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат) (далее - заявитель, Храм, религиозная организация, Православный приход) и Общество с ограниченной ответственностью "Статус" (далее - заявитель, Общество, ООО "Статус") обратились в арбитражный суд с заявлением к Правительству Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, Правительство) о признании недействующими пунктов 3.5 и пункта 7.2 приложения N 1 к постановлению Правительства Оренбургской области от 14.01.2014 N 6-п "Об утверждении границ территорий, зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в утвержденных границах объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения города Оренбурга Оренбургской области" как несоответствующих следующим нормам действующего законодательства: абзаца 1 пункта 1 ст. 34, абзаца 3 пункта 2, ст. 29 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", абзаца 10 статьи 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пункту 3.2.2 ГОСТа Р 56891.4-2016 "Сохранение объектов культурного наследия. Термины и определения. Часть 4. Исторические территории и историко-культурные ландшафты", пункта 6, подпунктов "б", "д", "е" пункта 7, абзацу 2 пункта 13, пункту 16 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" в той части, которой зона охраняемого природного ландшафта памятника культурного наследия "Гауптвахта, сер. 19 века" включает в себя территорию, описанную перечисленными координатами границ поворотных точек:

точка 1 Х=426812,95 У=2305460,10

точка 2 Х=426813,86 У=2305456,00

точка 3 Х=426821,03 У=2305451,42

точка 4 Х=426823,36 У=2305449,93

точка 5 Х=426848,36 У=2305441,70

точка 6 Х=426854,52 У=2305439,18

точка 7 Х=426857,65 У=2305437,89

точка 8 Х=426866,55 У=2305433,08

точка 9 Х=426875,84 У=2305429,47

точка 10 Х=426884,47 У=2305430,76

точка 11 Х=426951,65 У=2305440,79

точка 12 Х=426985,44 У=2305426,55

точка 13 Х=427008,70 У=2305438,64

точка Н1 Х=427026,78 У=2305448,05

точка Н2 Х=427041,93 У=2305490,57

точка 14 Х=427037,20 У=2305501,59

точка 15 Х=427034,87 У=2305506,05

точка 16 Х=427024,60 У=2305512,78

точка 17 Х=426992,62 У=2305535,12

точка 18 Х=426988,17 У=2305538,23

точка 19 Х=426944,40 У=2305568,80

точка 20 Х=426923,19 У=2305584,94

точка 21 Х=426920,72 У=2305586,82

точка 22 Х=426915,69 У=2305590,20

точка 23 Х=426910,33 У=2305593,83

точка 24 Х=426901,26 У=2305599,68

точка 25 Х=426896,04 У=2305598,43

точка 26 Х=426876,69 У=2305567,16 (с учётом уточнений от 21.03.2018 - т. 3 л.д. 100-102, 29.03.2018 - т. 3 л.д. 113-118).

Определением суда от 22.05.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство культуры Российской Федерации.

Определением суда от 27.02.2018 удовлетворено ходатайство Прокуратуры Оренбургской области о вступлении в дело.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 03.07.2018 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением суда первой инстанции, Правительство Оренбургской области обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Правительство ссылается на то, что судом неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела; не доказаны имеющие значение для дела обстоятельства, которые суд посчитал установленными; выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела; неправильно применены нормы материального права, что привело к принятию неправильного решения.

Податель жалобы указывает, что заявителем не представлено допустимых доказательств, позволяющих суду изменить границы зоны охраны объекта культурного наследия, а именно нового проекта зон охраны, прошедшего государственную историко-культурную экспертизу и получившего положительное заключение.

По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции проигнорировал результаты государственной историко-культурной экспертизы, проведенной компетентными лицами в установленном порядке. Суд, не обладая специальными познаниями в области проектирования, истории, культуры, архивного дела, кадастра, картографии самостоятельно делает выводы о несоответствии проекта зон охраны предъявляемым требованиям, невозможности установления зоны охраняемого природного ландшафта ОКН, сам проводит историко-культурное исследование, указывая, что положительное заключение историко-культурной экспертизы не имеет для суда заранее установленной силы, делает выводы об отсутствии визуальных связей ОКН с территорией заявителей.

Правительство также указывает, что принятое судом решение об изменении границ установленной зоны охраны объекта культурного наследия в отсутствие нового проекта зон охраны объекта культурного наследия, положительного заключения историко-культурной экспертизы к нему, принято в отсутствие допустимых доказательств по делу.

Полагает, что судом первой инстанции необоснованно восстановлены сроки обжалования постановления как ненормативного правового акта.

В судебном заседании представители Министерства поддержали доводы жалобы в полном объеме. Представители ООО "Статус" и религиозной организации считают, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Статус" на основании договора аренды от 08.09.2017 (т. 3, л.д. 41) является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами 56:44:0237002:192, 56:44:0237002:193, 56:44:0237002:194, 56:44:0237002:196, 56:44:0237002:197, местоположение: Российская Федерация, Оренбургская область, улица 8 Марта, земельный участок расположен в центральной части кадастрового квартала 56:44:0237002.

Собственниками земельных участков на основании договора купли-продажи от 25.04.2017 (т.3, л.д. 154) являются Богатов В.Н. и Грушецкий С.Н.

Первоначальным собственником земельного участка с кадастровым номером 56:44:0237002:3 являлась Оренбургская область, которая по договору мены от 16.04.2014 (т.3, л.д. 136) передала в собственность Иоаниди В.И. здание по ул. 8 Марта, 1 Б, и земельный участок с кадастровым номером 56:44:0237002:3, из которого в дальнейшем путем деления образованы и переданы арендатору земельные участки с кадастровыми номерами 56:44:0237002:192, 56:44:0237002:193, 56:44:0237002:194, 56:44:0237002:196, 56:44:0237002:197. По указанному договору Правительство Оренбургской области получило в собственность 32 365 штук обыкновенных именных бездокументарных акций ОАО "Санаторий "Дубовая роща", что составило более 51% уставного капитала (п. 1 договора).

За Православным приходом на основании договора дарения от 20.04.2017 зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером 56:44:0237002:195, местоположение: Российская Федерация, Оренбургская область, улица 8 Марта, земельный участок расположен в центральной части кадастрового квартала 56:44:0237002, запись N 56/001/2017-3 от 03.05.2017, что подтверждается соответствующей выпиской из ЕГРН от 03.05.2017 (т. 1, л.д. 21). Из указанной выписки также следует, что вид разрешенного использования земельного участка на день регистрации права собственности соответствует определенным кодам Классификатора, утвержденного приказом Минэкономразвития N 470 от 01.09.2014, а именно: коду 2.5- среднеэтажная жилая застройка, коду 2.6 - многоэтажная жилая застройка, коду 3.4.1 - амбулаторно-поликлиническое обслуживание; ограничения прав и обременения земельного участка отсутствуют.

Здание гауптвахты по ул. Набережной, д. 29 г.Оренбурга на основании указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176, ст. 64 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" отнесено к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации. Общая видовая принадлежность ОКН - памятник градостроительства и архитектуры.

Правительством Оренбургской области издано постановление N 6-п от 14.01.2014"Об утверждении границ территорий, зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в утвержденных границах объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения города Оренбурга Оренбургской области" (т. 1, л.д. 68), согласно пунктам 1.1, 1.2 которого утверждены границы территорий, зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения города Оренбурга Оренбургской области "Дом, в котором в 1920-1924 гг. находился Киргизский Центральный Исполнительный Комитет - первое правительство Казахской ССР" (г. Оренбург, ул. Советская, 2), "Здание гауптвахты, сер. XIX в." (г. Оренбург, ул. Набережная, 29), "Здание высшего авиационного училища, в котором в 1955-1957 гг. учился первый в мире летчик-космонавт Гагарин Юрий Алексеевич" (г.Оренбург, ул. Советская, 1), согласно приложениям N 1, N 2 и режимы использования земель, градостроительные регламенты в границах территорий, зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения города Оренбурга Оренбургской области согласно приложению N 3.

Данное постановление опубликовано в официальном издании Правительства Оренбургской области - газете "Оренбуржье" N 11 от 23.01.2014. В соответствии с п. 5 данный документ вступил в силу после его официального опубликования.

Из приложения N 1 к постановлению N 6 следует, что в нём описаны границы территорий, зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения города Оренбурга Оренбургской области. При этом границы зоны охраняемого природного ландшафта ОКН "Здание гауптвахты, сер. 19 века" описаны в пунктах 3.5, 7.2 приложения N 1.

На карте-схеме N 2, приведенной в приложении N 2 к постановлению N 6-п, нанесены границы зоны охраняемого природного ландшафта ОКН "Здание гауптвахты, сер. 19 века". При этом границы указанной зоны с поворотными точками 37, 38, 49, 48, 61, 62, 63 охватывают территорию заявителей.

Из представленной заявителями совмещенной схемы взаимного расположения земельных участков с кадастровыми номерами 56:44:0237002:192, 56:44:0237002:193. 56:44:0237002:194, 56:44:0237002:195, 56:44:0237002:196, 56:44:0237002:197 и границы зоны охраняемого природного ландшафта ОКН "Гауптвахта, сер. 19 века", изготовленной инженером-геодезистом ООО "Терра" Ягоферовым Р.Н., следует, что зона охраняемого природного ландшафта ОКН практически полностью накладывается на площадь земельных участков, принадлежащих заявителям. Координаты характерных точек границ наложения зоны охраняемого природного ландшафта с территорией земельных участков, принадлежащих заявителям, указанные в схеме, совпадают с координатами точек, перечисленных в уточненных требованиях заявителей.

Из пунктов 19, 20 приложения N 3 к постановлению N 6-п следует, что в зоне охраняемого природного ландшафта ОКН "Здание гауптвахты, сер. XIX в." новое капитальное строительство не допускается.

Постановление N 6-п от 14.01.2014 издано на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия "Здание гауптвахты, сер. XIX в.", изготовленного ООО "НПП РОНА" в 2012 г. (т. 1, л.д. 89-125). Данный проект прошёл государственную историко-культурную экспертизу, комиссия экспертов в акте от 25.12.2012 (т. 1, л.д. 46) сделала вывод о соответствии проекта требованиям государственной охраны объектов культурного наследия (положительное заключение). Проект рекомендован к утверждению в установленном законом порядке, в том числе по границам зоны охраняемого природного ландшафта, режимам использования земель, градостроительным регламентам в границах указанной зоны, с оговоркой о необходимости приведения проекта в соответствие с действующим законодательством.

Письмом от 08.05.2013 N 981-12-06 (т. 3, л.д. 25) было получено согласие Министерства культуры Российской Федерации на утверждение границ охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ОКН "Здание гауптвахты, сер. XIX в." (г.Оренбург, ул. Набережная, 29) и режимы использования земель в границах указанных зон с той же оговоркой.

По заявлению Православного прихода Департаментом градостроительства и отношений администрации г. Оренбурга выдан градостроительный план N 563010009315 (т. 1, л.д. 24), утвержденный распоряжением от 03.10.2017, из которого следует, что согласно Правилам землепользования и застройки г. Оренбурга, утвержденным постановлением Оренбургского городского Совета N 554 от 25.12.2012, земельные участки заявителей расположены в зоне жилой застройки, основными видами использования земельных участков в которой являются код 2.5- среднеэтажная жилая застройка, код 2.6 - многоэтажная жилая застройка; условно разрешенными среди многих прочих код 3.4.1 - амбулаторнополиклиническое обслуживание, 3.7 - религиозное использование.

Из пунктов 3.2, 5 градостроительного плана следует, что на участке расположена зона охраняемого природного ландшафта, установленная постановлением Правительства Оренбургской области от 14.01.2014 N 6-п, (приложение 1, пункт 3.5), в пределах которой устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историкоградостроительной или природной среды объектов культурного наследия.

ООО "Статус" в обоснование заявленных требований указывает, что является арендатором земельных участков, на которые практически полностью налагается зона охраняемого природного ландшафта ОКН ФЗ "Здание гауптвахты, сер.XIX в.", установленная пунктами 3.5, 7.2 приложения N 1 к постановлению Правительства Оренбургской области N 6-п от 14.01.2014.

Данное обстоятельство препятствует ООО "Статус" получить разрешение на строительство жилых многоквартирных домов на земельных участках с кадастровыми номерами 56:44:0237002:193, 56:44:0237002:196, 56:44:0237002:197, в доказательство чего ООО "Статус" предъявило отказ в выдаче ему такого разрешения Департаментом градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга (т. 3, л.д. 38-40).

Оба заявителя в обоснование несоответствия закону оспариваемых норм постановления, ссылаются на произвольное установление границы зоны охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия "Здание гауптвахты, середина XIX в." (описанной точками 37, 38, 49, 48, 61, 62, 63 в пунктах 3.5, 7.2 приложения N 1 к Постановлению от 14.01.2014 г N 6-п), без наличия территориальной, историко-культурной, визуальной, композиционной связей (перечисленным в пункте 7 Положения N315 Правительства Российской Федерации) между ОКН и устанавливаемой зоной охраны.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что не имеющие научного, историко-культурного, визуально-композиционного обоснования границы зоны охраняемого природного ландшафта для ОКН федерального значения "Здание гауптвахты, сер.19 века", не согласованные с Министерством культуры РФ, описанные в пунктах 3.5, 7.2 приложения N 1 к постановлению N 6-п от 14.01.2014 точками 37, 38, 49, 48, 61, 62, 63, влекут нарушение прав и охраняемых интересов заявителей.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

На набережной реки Урал в исторической части города Оренбурга располагается здание гауптвахты - памятник истории и культуры середины XIX века, 1856 года постройки.

Объект "Здание гауптвахты, сер. XIX в." Указом Президента РФ от 20.02.1995 N 176 включён в перечень объектов исторического и культурного наследия федерального значения и подлежит государственной охране.

Во исполнение поручения Президента РФ от 20.08.2012 N Пр-2217 (т.4, л.д. 122) по заказу Министерства культуры и внешних связей Оренбургской области ООО "НПП "Рона" был разработан проект зон охраны объекта культурного наследия (далее - ОКН), предусматривающий необходимость установления, в том числе, зоны охраняемого природного ландшафта.

В установленном законом порядке проект прошел государственную историко-культурную экспертизу и получил положительное заключение экспертов, что подтверждается актом от 25.12.2012 (т. 1, л.д. 46). Министерство культуры РФ письмом от 08.05.2013 N 981-12-06 согласовало проект зон охраны указанного ОКН.

На основании поступивших документов (проекта зон охраны, положительного заключения историко-культурной экспертизы и согласования Министерства культуры Российской Федерации) Правительством Оренбургской области в рамках переданных полномочий, 14.01.2014 принято постановление N 6-п "Об утверждении границ территорий, зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в утвержденных границах объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения города Оренбурга Оренбургской области" (далее - постановление N 6-п).

Постановлением утверждены границы территории ОКН федерального значения, границы зон охраны ОКН федерального значения, в том числе "Здание гауптвахты, сер. XIX в.", режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах территории, зон охраны ОКН.

Согласно пункту 3 приложения N 1 к постановлению N 6-п в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия "Здание гауптвахты, сер. XIX в.", в его исторической среде на сопряжённой с ним территории установлены зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

В пункте 3.5 приложения N 1 к постановлению N 6-п описаны границы зоны охраняемого природного ландшафта, которые проходят по точкам 13,12,11,28-38,49,48,61-66.

Пункт 7.2 приложения N 1 к постановлению N 6-п содержит описание всех координат поворотных точек объекта культурного наследия федерального значения "Здание гауптвахты, сер. XIX в.".

Сведения о видах зон охраны, границ территории памятника и зон охраны, режимов использования земель отражены в постановлении в соответствии с проектом зон охраны, получившим положительное заключение историко-государственной экспертизы.

16.01.2014 постановление N 6-п направлено в Министерство культуры РФ для сведения и внесения сведений в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Российской Федерации, а также в Росреестр.

Согласно пункту 21 Постановления Правительства РФ от 12.09.2015 N 972 "Об утверждении положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации" изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия (за исключением случаев исправления технической ошибки) в порядке, установленном настоящим Положением.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Исходя из преамбулы Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с абзацами первым и вторым пункта 1 статьи 34 указанного Федерального закона в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Абзацами первым и вторым пункта 2 статьи 34 этого же Федерального закона определено, что охранная зона - это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Федеральным законом от 22.10.2014 N 315-ФЗ пункт 1 статьи 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" дополнен абзацами третьим и четвертым, согласно которым в целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта. Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Согласно ч. 4 ст. 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Такой порядок, а также требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон, входящих в свою очередь в полномочия органов власти, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации".

Согласно пункту 6 указанного выше Положения проект зон охраны объекта культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон.

Обществом "НПП Рона" изготовлен проект зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения "Здание гауптвахты, сер.XIX в.", на основании которого принято оспариваемое постановление.

Разрабатывая проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Здание гауптвахты, сер. XIX в.", общество "НПП Рона" на основании историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований пришло к выводу о необходимости установления зоны охраняемого природного ландшафта.

Обсуждая правильность применения термина природный ландшафт, суд первой инстанции фактически сохранил установленную зону охраняемого природного ландшафта, исключив из неё территорию, относящуюся, по его мнению, к земельным участкам заявителей, придя к выводу об отсутствии визуальных связей с объектом культурного наследия.

Однако, придя к такому выводу суд первой инстанции, земельные участки заявителей не осматривал, визуальные связи не устанавливал. В удовлетворении ходатайства о выходе на территорию ОКН отказано. Также в материалах дела отсутствуют заключения экспертов, имеющих специальные познания, подтверждающие вывод суда об отсутствии визуальных связей.

Правильность разработанного ООО "НПП Рона" проекта зон охраны подтверждена заключением государственной историко-культурной экспертизы. Данное заключение заявителями не оспорено, в материалы дела иного заключения государственной историко-культурной экспертизы не представлено. Суд первой инстанции самостоятельно сделал выводы о несоответствии проекта зон охраны предъявляемым требованиям, невозможности установления зоны охраняемого природного ландшафта ОКН, провел историко-культурное исследование.

Между тем, согласно пункту 13 Положения N 972 на основании проекта зон охраны (объединенной зоны охраны) объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации или включенного в Список всемирного наследия, Министерство культуры Российской Федерации по согласованию с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы и заключения соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия, предусмотренного пунктом 3 статьи 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", утверждает своим правовым актом границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, а также режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон.

При этом границы зон охраны объекта культурного наследия, а также режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон в случае их нахождения на территории национального парка подлежат согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Согласно п.14 Положения N 972 на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает правовым актом, согласованным с Министерством культуры Российской Федерации, границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон.

В целях согласования с Министерством культуры Российской Федерации границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области государственной охраны объектов культурного наследия, представляет в Министерство культуры Российской Федерации:

проект правового акта об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в указанных границах;

проект зон охраны объекта культурного наследия;

сведения о результатах рассмотрения проектов, указанных в абзаце первом настоящего пункта, в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченном в области государственной охраны объектов культурного наследия;

заключение государственной историко-культурной экспертизы.

Организация разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия и установления границ территории объектов культурного наследия относится к исключительной компетенции уполномоченного на то органа государственной власти и данный вопрос не может быть разрешен иначе, чем указанным органом и при соблюдении предусмотренной для этого процедуры, при этом суд не вправе подменять собой вышеназванный уполномоченный орган государственной власти.

Разработанный ООО "НПП Рона" проект зон охраны ОКН получил положительное заключение и был рекомендован к согласованию и утверждению в установленном законодательством порядке в объеме:

* границы охранной зоны охраны Объекта, режимы использования земель и градостроительный регламент в границах указанной зоны;

* границы зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ-1 и ЗРЗ-2) Объекта, режимы использования земель и градостроительный регламенты границе указанных зон;

* границы зоны охраняемого природного ландшафта Объекта, режимы использования земель и градостроительный регламент в границе указанной зоны.

Письмом Министерство культуры РФ от 08.05.2013 года N 981-12-06 согласовало представленный проект границ и режимы использования земель в границах охранных зон.

Министерство культуры РФ в письме от 25.07.2018 сообщило, что согласование части материалов проектной документации законодательством не предусмотрено.

В связи с изложенным, судебная коллегия приходит к выводу о соответствии оспариваемого постановления вышеуказанным нормативным правовым актам. Оснований для признания его недействительным, у суда первой инстанции не имелось.

С учётом изложенного, решение арбитражного суда первой инстанции подлежит отмене, как принятое с нарушением норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для безусловной отмены судебного акта, при рассмотрении дела апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.07.2018 по делу N А47-14933/2017 отменить.

В удовлетворении заявленных требований Местной религиозной организации Православного прихода храма равноапостальных царя Константина и матери его царицы Елены г.Оренбурга Оренбургской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат) и общества с ограниченной ответственностью "Статус" отказать.

Возвратить Местной религиозной организации Православного прихода храма равноапостольных царя Константина и матери его царицы Елены г.Оренбурга Оренбургской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат) из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 4 500 руб.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Статус" из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 1 500 руб.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Е.В. Бояршинова Н.Г. Плаксина