Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2018 г. N 09АП-54998/18

г. Москва

07 ноября 2018 г.

Дело N А40-30457/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30 октября 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 ноября 2018 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мухина С.М.,

судей:	Вигдорчика Д.Г., Яковлевой Л.Г.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Мамедовым Э.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу МУП "Горводоканал" г. Новочеркасска

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 17.08.2018 по делу N А40-30457/2018, принятое судьей Кузиным М.М. (149-259)

по заявлению: Муниципального унитарного предприятия "Горводоканал" города Новочеркасска

к 1. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, 2. Федеральному агентству водных ресурсов, 3. Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, 4. Федеральному агентству по рыболовству, 5. ФГБУ "ЦУРЭН", 6. ФГУП "АзНИИРХ"

третьи лица: 1. Росгидромет, 2. Росприроднадзор, 3. Администрация г. Новочеркасска Ростовской области, 4. Минприроды Ростовской области

о признании незаконными действий (бездействия)

при участии:

от заявителя:	Печорин В.В. по доверенности от 11.07.2018;
от заинтересованных лиц:	1. Новицкая Н.А. по доверенности от 24.10.2018, 2. Красавин А.С. по доверенности от 07.03.2018, 3. не явился, извещен, 4. Лукьянова О.В. по доверенности от 22.03.2018, Дьякончук Н.А. по доверенности от 03.11.2017, 5. Кожуховская И.А. по доверенности от 25.07.2018, 6. не явился, извещен;
от третьих лиц:	1. не явился, извещен, 2. не явился, извещен, 3. не явился, извещен, 4. не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда города Москвы от 17.08.2018, принятым по настоящему делу, в удовлетворении требований Муниципального унитарного предприятия "Горводоканал" города Новочеркасска (далее - МУП "Горводоканал" г.Новочеркасска, заявитель) к Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), Федеральному агентству водных ресурсов, Министерству сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России), Федеральному агентству по рыболовству (Росрыболовство), Федеральному государственному бюджетному учреждению "Центральное управление по рыбохозяйственной экспертизе и нормативам по сохранению, воспроизводству водных биологических ресурсов и акклиматизации" (ФГБУ "ЦУРЭН"), Федеральному государственного унитарного предприятию "Азовский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства" (ФГУП "АзНИИРХ") о признании незаконными действий (бездействий) федеральных органов исполнительной власти отказано в полном объеме.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт по доводам, изложенным в жалобе. В судебном заседании представитель поддержал доводы жалобы.

В судебное заседание не явились представители ответчиков - Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, ФГУП "АзНИИРХ" и третьих лиц - Росгидромет, Росприроднадзора, Администрации г. Новочеркасска Ростовской области, Минприроды Ростовской области, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, в том числе публично путем размещения информации в картотеке арбитражных дел на сайте (www.//kad.arbitr.ru) в соответствии с положениями ч. 6 ст. 121 АПК РФ.

Представители ответчиков - Минприроды России, Росрыболовство, ФГБУ "ЦУРЭН" в судебном заседании возражали против удовлетворения жалобы по доводам отзывов, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ. Апелляционный суд, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, считает, что решение подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, МУП "Горводоканал" г. Новочеркасска является гарантирующей организацией для централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения на основании постановления Главы администрации г. Новочеркасска от 28.10.2013 N 1980.

Согласно Уставу "Горводоканал" г. Новочеркасска, утвержденного КУМИ г. Новочеркасска от 17.10.2006, предприятие создано в целях оказания услуг для удовлетворения общественных потребностей по водоснабжению, водоотведению, эксплуатации инженерных инфраструктур города и населенных пунктов. Указанный вид деятельности является основным (согласно выписки из ЕГРЮЛ).

По смыслу содержания пп. 4, пп. 8 ч. 1 ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) МУП "Горводоканал" г. Новочеркасска является водопользователем, осуществляет сброс сточных вод в водные объекты пр. Аксай и р. Тузлов, водохозяйственного участка: 05.01.05.009, входящие в состав бассейна реки Дон.

МУП "Горводоканал" г. Новочеркасска сбрасывает сточные воды в централизованную систему водоотведения, используя водные объекты в соответствии с пп. 14, пп. 19 ч. 1 ст. 1 ВК РФ.

Контроль за качеством воды р. Дон и протоки Аксай в месте водопользования осуществляется испытательным центром отдела контроля качества воды и стоков МУП "Горводоканал" (аттестат аккредитации N РОСС RU. 0001. 512001, действителен до 20.12.2018), ИЛЦ филиала ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области в Аксайском районе" (аттестат аккредитации N РОСС RU. 0001. 519011, действителен до 12.07.2017).

Полагая, что действующее правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей среды не позволяет при установлении нормативов сбросов загрязняющих веществ учитывать природное фоновое качество воды, что противоречит требованиям Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об ООС) а ответчиками допускаются ряд нарушений, выраженных в бездействии по регулированию содержания сульфатов в водных объектах: р. Тузлов, пр. Аксай, участка р. Дон, водохозяйственного участка: 05.01.05.009 бассейна реки Дон, заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с учетом положений ст. ст. 4, 198, 200 АПК РФ, а также с учетом совместного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ от 01.07.1996 N 6/8, правомерно исходил из нижеследующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Закона об ООС нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также федеральных норм и правил и нормативных документов в области охраны окружающей среды (пункт 2 статьи 19 Закона об ООС).

Пунктом 3 статьи 19 Закона об ООС установлено, что нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение (статья 21 Закона об ООС).

Согласно статье 22 Закона об ООС в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц (природопользователей) устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий (пункт 2 статьи 22 Закона об ООС).

Согласно пункту 1 статьи 23 Закона об ООС нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Согласно части 1 статьи 44 Водного кодекса Российской Федерации использование водных объектов для целей сброса сточных, в том числе дренажных, вод осуществляется с соблюдением требований, предусмотренных настоящим Кодексом и законодательством в области охраны окружающей среды.

Частью 1 статьи 35 ВК РФ установлено, что поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах (часть 2 статьи 35 ВК РФ).

Часть 4 статьи 35 ВК РФ устанавливает, что количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

В реализацию приведенных норм Закона об ООС и Водного кодекса Российской Федерации Правительством Российской Федерации приняты:

- постановление от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" (далее - Постановление N 881; Порядок утверждения НДВ);

- постановление от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" (далее - Постановление N 469; Порядок утверждения НДС).

Пунктом 1 Порядка утверждения НДВ установлено, что нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатывает Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и в соответствии с методическими указаниями по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты и утверждает указанные нормативы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Методические указания по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты утверждены приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 12.12.2007 N 328 (зарегистрирован в Минюсте России 23.01.2008 N 10974; далее - Методические указания по разработке НДВ).

В соответствии с пунктом 4 Методических указаний по разработке НДВ нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатываются и утверждаются по водному объекту или его участку в соответствии с гидрографическим и/или водохозяйственным районированием в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, в том числе для:

1) обеспечения устойчивого функционирования естественных или сложившихся экологических систем, сохранения биологического разнообразия и предотвращения негативного воздействия в результате хозяйственной и иной деятельности;

2) сохранения или улучшения состояния экологической системы в пределах водных объектов или их участков;

3) сведения к минимуму последствий антропогенных воздействий, создающих риск возникновения необратимых негативных изменений в экологической системе водного объекта;

4) обеспечения устойчивого и безопасного водопользования в процессе социально-экономического развития территории.

В свою очередь, в силу пункта 6 Методических указаний по разработке НДВ утвержденные в установленном порядке нормативы допустимого воздействия на водные объекты используются при решении вопросов, связанных с:

1) разработкой схем комплексного использования и охраны водных объектов, водохозяйственных балансов, планированием водохозяйственных и водоохранных мероприятий;

2) установлением и корректировкой нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей;

3) осуществлением государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

4) оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке предпроектной и проектной документации;

5) размещением, проектированием, строительством и реконструкцией хозяйственных и иных объектов, оказывающих влияние на состояние водных объектов;

6) решением других вопросов в области использования и охраны водных объектов.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты устанавливаются с учетом состояния водного объекта и его экологической системы на основе нормативов качества воды в водном объекте в соответствии с положениями статей 20, 22, 27 Закона об ООС (пункт 7 Методических указаний по разработке НДВ).

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты, касающиеся качественных показателей, устанавливаются на основе нормативов качества воды, устанавливаемых в соответствии со статьями 20 и 21 Закона об ООС для водного объекта или его участка. Качество воды характеризуется показателями состава и свойств воды, определяющими пригодность ее для конкретных целей водопользования и/или устойчивого функционирования экологической системы водного объекта.

Нормативы качества воды устанавливаются в соответствии с физическими, химическими, биологическими (в том числе микробиологическими и паразитологическими) и иными показателями. При их соблюдении удовлетворяются нормативные требования использования по приоритетным видам водопользования, обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем водного объекта и сохраняется биологическое разнообразие. Нормативы качества воды устанавливаются согласно положениям пункта 10 данных методических указаний и с учетом приложения Б.

В соответствии с пунктом 1 Порядка утверждения НДС нормативы допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты, разработанными в порядке, установленном Постановлением N 881.

При невозможности соблюдения указанных нормативов Федеральная служба по надзору в сфере природопользования может устанавливать лимиты на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов и при условии наличия согласованных со Службой планов снижения таких сбросов.

В соответствии с пунктом 2 Порядка утверждения НДС приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17.12.2007 N 333 (зарегистрирован в Минюсте России 21.02.2008 N 11198) утверждена Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (далее - Методика разработки НДС).

Величины НДС определяются исходя из нормативов качества воды водного объекта. Если нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из-за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию, то величины НДС определяются исходя из условий соблюдения в контрольном пункте (створе) сформировавшегося природного фонового качества воды (пункт 1 Методики разработки НДС).

Согласно пункту 2 Методики разработки НДС нормирование качества воды осуществляется в соответствии с физическими, химическими, биологическими (в том числе микробиологическими и паразитологическими) и иными показателями состава и свойств воды водных объектов, определяющими пригодность ее для конкретных целей водопользования и/или устойчивого функционирования экологической системы водного объекта в соответствии со статьями 20 и 21 Закона об ООС с учетом Перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.07.2015 N 1316-р.

Расчетная величина норматива допустимого сброса тесно связана с числовым значением норматива качества вод водных объектов.

Нормативы качества воды разрабатываются для условий питьевого, хозяйственно-бытового и рыбохозяйственного водопользования, определяемых в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с частью 1 статьи 47 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон о рыболовстве) нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения (далее - ПДКрх), разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 28.06.2008 N 484 "О порядке разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 2 Порядка разработаны методические указания по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения, утвержденные приказом Росрыболовства от 04.08.2009 N 695 "Об утверждении методических указаний по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" (далее - Методические указания).

Разработка нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения осуществляется на основании заявок водопользователей в соответствии с Методическими указаниями.

Таким образом, для обеспечения сохранение водных биоресурсов устанавливаются требования к водному режиму водных объектов рыбохозяйственного значения.

Перечень предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения утвержден приказом Минсельхоза России от 13.12.2016 N 552 "Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" (далее - Приказ N 552).

Стоит отметить, что гигиенические нормативы (ПДК химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования) по ряду веществ объективно должны быть менее жесткими, чем ПДКрх.

Гигиенические нормативы являются потребительскими и призваны обеспечить качество воды, безопасной для жизнедеятельности человека. ПДКрх являются единственными природоохранными нормативами, обеспечивающими сохранение экосистем водных объектов рыбохозяйственного значения, обеспечивая также безопасность продукции из водных биоресурсов.

Для сточных вод в соответствии с приказом Минприроды России от 17.12.2007 N 333 "Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" (далее - Методика НДС) разрабатываются нормативы допустимых сброс (НДС).

Пунктом 5 Методики НДС, в частности, предусматривается, что при сбросе сточных, в том числе дренажных вод в водные объекты рыбохозяйственного значения, нормативы качества вод или их природные состав и свойства должны соблюдаться в максимально загрязненной струе контрольного створа на расстоянии (на водотоках - ниже по течению; на водоемах и морях - на акватории в радиусе) не далее 500 метров от места сброса сточных, в том числе дренажных вод, что подтверждает отсутствие требований по соблюдению нормативов ПДКрх непосредственно в сточных водах.

Пунктом 16 Методики устанавливается, что при сбросе сточных, в том числе дренажных вод во внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации расчет НДС производится с учетом степени смешения и разбавления сточных, в том числе дренажных вод морской водой при условии соблюдения требований и нормативов установленного вида водопользования.

В соответствии с пунктом 1 Методики НДС, если нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из-за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию, то величины нормативов допустимых сбросов определяются исходя из условий соблюдения в контрольном пункте (створе) сформировавшегося природного фонового качества воды, что позволяет разрабатывать НДС с учетом природных фоновых концентраций химических веществ, превышающих ПДКрх.

Статьей 47 Закона о рыболовстве определено, что сброс в водные объекты рыбохозяйственного значения и рыбоохранные зоны вредных веществ, предельно допустимые концентрации которых в водах водных объектов рыбохозяйственного значения не установлены, запрещается.

При отсутствии норматива предельно допустимой концентрации конкретного химического вещества, или смесевого препарата, в перечне нормативов, утвержденных в списке Перечня, утвержденного Приказом N 552, необходимо разработать рыбохозяйственный норматив. Для разработки рыбохозяйственного норматива ПДК водопользователь должен указать название, формулу и ионную принадлежность нормируемого вещества по соответствующему химическому названию. Заказ и финансирование разработки нормативов ПДК водопользователь осуществляет самостоятельно.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.06.2008 N 484 "О порядке разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" (далее -постановление N 484) Министерством сельского хозяйства Российской Федерации утверждены нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения по категориям водных объектов рыбохозяйственого значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения по нормируемым веществам (приказ Минсельхоза России от 13.12.2016 N 552 (далее - приказ N 552)).

Во исполнение пункта 2 постановления N 484 приказом Росрыболовства от 04.08.2009 N 695 утверждены Методические указания по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения (далее - Методические указания).

Норматив предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения (далее - ПДКрх) по сульфатам разработан в соответствии с Методическими указаниями, и включен в приказ N 552 в установленном постановлением N 484 порядке.

Нормативы, утвержденные приказом N 552, установлены для всех пресноводных водных объектов и могут при разработке проекта нормативов допустимых сбросов (далее - НДС) использоваться применительно к тем водоемам и водотокам, фоновое содержание нормируемых загрязняющих веществ в которых не превышает ПДКрх.

В изменении химического состава и минерализации речных вод наблюдается определенная закономерность, отражающая последовательную смену ландшафтных зон с севера на юг. Наличие на севере страны почвенного покрова, представленного преимущественно почвами зон тундры, лесотундры и тайги и грунтовых вод, относящихся к зоне пресных с небольшой минерализацией и существенной концентрацией органических веществ, обусловливает формирование маломинерализованных, в основном, гидрокарбонатных вод.

Южнее, в соответствии с изменением климатических условий (усилением континентальности климата), состава и свойств грунтовых вод (от пресных и слабозасоленных до засоленных хлоридных) и почвенного покрова (от почв таежной лесной зоны к почвам лесостепной, степной зон и далее к наиболее засоленным почвам полупустынь и пустынь) происходит постепенное формирование более минерализованных поверхностных вод со сложным химическим составом.

При этом сульфаты являются одним из основных компонентов химического состава поверхностных вод, и поэтому их содержание изменяется в соответствии с природной зональностью, увеличиваясь с севера на юг, а для Европейской части России - и с запада на восток. Концентрация сульфатов в воде поверхностных водных объектов подвержена также сезонным колебаниям.

Высокие концентрации сульфатов, в 2-3 раза превышающие рыбохозяйственный норматив по сульфат-аниону для пресных вод, равный 100 мг/л, утвержденный приказом N 552, могут иметь как природное, так и антропогенное происхождение.

Ввиду уникальности сочетания природных условий с воздействием хозяйственной и иной деятельности, приведших к формированию качества воды в нижнем течении р. Дон, при разработке проектов нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей единственным возможным способом установления величины Сндс является использование данных о фоновой концентрации загрязняющих веществ в водном объекте. Фоновые концентрации веществ для расчета НДС рассчитываются в соответствии с РД 52.24.622-2017 "Порядок проведения расчета условных фоновых концентрация химических веществ в воде водных объектов для установления нормативов допустимых сбросов сточных вод".

Методом решения проблемы нормирования сбросов в нижнем течении р. Дон в условиях повышенной концентрации сульфатов является разработка регионального норматива ПДКрх для данного водохозяйственного участка.

В соответствии с п. 2.14 Методических указаний разработка региональных нормативов ПДКрх осуществляется по запросу заказчиков, то есть самими водопользователями. При этом финансирование данных работ осуществляется также за счет заказчиков.

В соответствии с положениями Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17.12.2007 N 333, величины нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (НДС) определяются исходя из нормативов качества воды водного объекта. Если нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из-за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию, то величины НДС определяются исходя из условий соблюдения в контрольном пункте (створе) сформировавшегося природного фонового качества воды.

Предоставление сведений о фоновой природной концентрации сульфатов в р. Дон и на водохозяйственном участке, отнесено к компетенции территориальных органов Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, в соответствии с Положением о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 372.

Материалы, обосновывающие новые рыбохозяйственные нормативы ПДК, принимаются на рассмотрение Секции рыбохозяйствеиных нормативов ПДК и ОБУВ Научно-технического совета ФГБУ "Центральное управление по рыбохозяйственной экспертизе и нормативам по сохранению, воспроизводству водных биологических ресурсов и акклиматизации" (НТС ФГБУ "ЦУРЭН") только при наличии сведений об аттестованных методиках количественно - химического анализа в Федеральном информационном фонде по обеспечению единства измерений.

Порядок рассмотрения разработанных нормативов ПДК и ОБУВ веществ для воды водных объектов рыбохозяйственного значения приводится на официальном сайте ФГБУ "ЦУРЭН" (http://tsuren.ru/wp-content/uploads/2014/09/Binder1.pdf).

При наличии положительного заключения Секции рыбохозяйственных нормативов ПДК и ОБУВ НТС ФГБУ "ЦУРЭН" Росрыболовство направляет перечень вновь разработанных рыбохозяйственных нормативов ПДК в Минсельхоз России для утверждения путем внесения изменений (дополнений) в Приказ N 552.

В разработке нормативов качества воды и ПДК веществ для воды водных объектов рыбохозяйственного значения участвуют не только научные организации Федерального агентства по рыболовству, но и организации других федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Кроме того, подведомственные Федеральному агентству по рыболовству научные организации являются некоммерческими организациями - федеральными государственными бюджетными учреждениями.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетные учреждения осуществляют свою деятельность в соответствии с государственным заданием.

Пунктом 3 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях определено, что государственные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, при этом бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного задания.

Вместе с тем, согласно пункту 4 статьи 9.2. Закона о некоммерческих организациях, бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 данной статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Также бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Таким образом, ФГБНУ "АзНИИРХ" и ФГБУ "ЦУРЭН" выполняют работы и оказывают услуги по двум основаниям:

- работы (услуги) содержатся в государственном задании, утвержденном Федеральным агентством по рыболовству;

- с заказчиком таких работ (услуг) заключен возмездный гражданско-правовойдоговор, и такие работы (услуги) предусмотрены уставами учреждений.

При этом только те работы, которые указаны в государственном задании ФГБНУ "АзНИИРХ" и ФГБУ "ЦУРЭН", подлежат выполнению в обязательном порядке.

Государственным заданием ФГБНУ "АзНИИРХ" и ФГБУ "ЦУРЭН" проведение требуемых заявителем работ и исследований не предусмотрено.

При этом МУП "Горводоканал" г. Новочеркасска не обращалось в данные организации по вопросу заключения соответствующего гражданско-правового договора.

В настоящее время действующее государственное задание ФГБНУ "АзНИИРХ" вместе со своей неотъемлемой частью - тематическим планом на 2018 год не предусматривает работы, которые требует выполнить заявитель.

При этом МУП "Горводоканал" г. Новочеркасска не обращалось в институт по вопросу заключения соответствующего гражданско-правового договора, следовательно, основания для возложения на ответчика обязанности по выполнению работ отсутствуют.

14.10.2014 начальником ФГБУ "ЦУРЭН" было утверждено и согласовано Руководителем Росрыболовства Положение о Научно-техническом совете ФГБУ "ЦУРЭН" (далее - НТС). Первые заседания НТС состоялись в 2015 году, следовательно, НТС не мог рассматривать материалы по оспариваемому нормативу в 2010 году.

В соответствии с пунктом 5.1. Устава ФГБУ "ЦУРЭН" НТС выполняет функции совещательного и консультативного органа по вопросам, связанным с любыми научно-техническими аспектами деятельности учреждения.

Основными функциями НТС, в соответствии с подпунктом 6 пункта 3 части II Положения о НТС является в том числе деятельность по координации методологических вопросов и рассмотрению обоснований нормативов и требований к водному режиму, а также нормативов вредных веществ (ПДК и ОБУВ) в водных объектах рыбохозяйственного значения.

В состав НТС входят сотрудники территориальных управлений и организаций, подведомственных Росрыболовству, а также представители министерств и ведомств, специалисты научных и иных организаций и учреждений, независимо от их ведомственной принадлежности. Так, секция рыбохозяйственных нормативов ПДК и ОБУВ (далее - Секция) НТС состоит из 32 человек, являющихся представителями 21 организации разной ведомственной принадлежности.

По результатам рассмотрения материалов ПДК с учетом имеющихся рецензий и предложений членов Секции принимается решение о возможности рекомендации к утверждению норматива ПДК.

С 2015 года на заседаниях НТС члены секции рассматривают материалы, обосновывающие разработанные научно-исследовательскими и иными организациями величины ПДК веществ на новые вещества, т.е. ранее не разработанные и не утвержденные приказами Росрыболовства от 18.01.2010 N 20 и Минсельхоза России от 13.12.2016 N 552.

Однако материалы (отчеты о научно-исследовательских работах) по предельно допустимым концентрациям (далее - ПДК) сульфатов относительно указанного заявителем водохозяйственного участка для их рассмотрения на Научно-техническом совете "ФГБУ "ЦУРЭН" не поступали и, соответственно, не рассматривались.

Нормативы ПДК сульфат-анион в размере 100 мг/дм3 были утверждены приказом Росрыболовства от 18.01.2010 N 20 "Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" и вошли в состав ПДК веществ, утвержденных приказом Минсельхоза России от 18.01.2016 N 552 "Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" как ранее разработанные, не требующие дополнительных обосновывающих материалов.

Кроме того, разработка и обоснование нормативов ПДК веществ не относится к функциям ФГБУ "ЦУРЭН". Лаборатории, соответствующего оборудования, методик исследований, результаты которых используются при разработке нормативов ПДК веществ, у ФГБУ "ЦУРЭН" отсутствует, следовательно, обоснование нормативов ПДК 100 мг/дмЗ по сульфатам, также не относится к компетенции Учреждения.

Нормативы ПДК для указанных заявителем сульфатов, разработанные для конкретного водохозяйственного участка, не поступали на рассмотрение НТС, следовательно, материалы, обосновывающие эти нормативы, не могут быть представлены.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии нарушений прав и интересов Заявителя в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности, с чем согласилась судебная коллегия.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное заявителем не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовав фактические обстоятельства дела, а также представленные по нему доказательства, дал этим обстоятельствам и доказательствам надлежащую правовую оценку, в том числе с позиции относимости, допустимости и достоверности доказательств.

Выводы суда первой инстанции о применении норм права соответствуют установленным этим судом по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 17.08.2018 по делу N А40-30457/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

С.М. Мухин

Судьи

Д.Г. Вигдорчик Л.Г. Яковлева