Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2018 г. N 08АП-12730/18

город Омск

10 декабря 2018 г.

Дело N А46-9615/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 декабря 2018 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Золотовой Л.А.

судей Сидоренко О.А., Шиндлер Н.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Зайцевой И.Ю.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы :

Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области (регистрационный номер 08АП-12732/2018)

Общества с ограниченной ответственностью "Центр реабилитации "Рассвет" (регистрационный номер 08АП-12730/2018)

на решение Арбитражного суда Омской области от 30.08.2018 по делу N А46-9615/2018 (судья Пермяков В.В.),

принятое по заявлению Правительства Омской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Омской области

о признании недействительным предупреждения от 14.05.2018 N 05-04/9-18,

при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Общества с ограниченной ответственностью "Центр реабилитации "Рассвет",

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области - Баймухамбетова Асенгуль Хайертаевна (удостоверение N 13751, по доверенности N 07-05/АБ от 09.01.2018 сроком действия до 31.12.2018);

от Общества с ограниченной ответственностью "Центр реабилитации "Рассвет" - Мироненко Артем Олегович (паспорт, по доверенности б/н от 20.11.2018 сроком действия один год); Катаев Сергей Владимирович (паспорт, по доверенности б/н от 20.10.2018 сроком действия один год);

от Правительства Омской области - Иванова Наталья Анатольевна (удостоверение N 354 выдано 02.12.2013, по доверенности N ИСХ-18/ПП-1401/01 от 13.11.2018 сроком действия до 01.06.2019); Карзаева Галина Юрьевна (удостоверение N 421 выдано 24.11.2015, по доверенности N ИСХ-18/ПП-1400/01 от 13.11.2018 сроком действия до 01.06.2019),

установил:

Правительство Омской области (далее - Правительство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Омской области с требованием к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Омской области (далее - УФАС по Омской области, Омское УФАС России, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) о признании недействительным предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения региональной Комиссией антимонопольного законодательства, от 14.05.2018 N 05-04/9-18, выданного Правительству Омской области.

Определением от 12.07.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Центр реабилитации "Рассвет" (далее - ООО "Центр реабилитации "Рассвет", Общество).

Решением Арбитражного суда Омской области от 30.08.2018 требования Правительства Омской области удовлетворены в полном объеме. При этом суд первой инстанции согласился с позицией подателя заявления о том, что УФАС при направлении оспариваемого Предупреждения Правительству Омской области не обеспечена возложенная на государственный орган обязанность по обеспечению его вручения Комиссии, а также о недоказанности УФАС факта нарушения Региональной комиссией требований антимонопольного законодательства.

Не согласившись с принятым судебным актом, УФАС по Омской области, Центр реабилитации "Рассвет" обратились с апелляционными жалобами в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которых просят решение Арбитражного суда Омской области от 30.08.2018 отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе Омское УФАС выражает несогласие с выводами вынесенного судебного акта в части сформулированной судом первой инстанции позиции о направлении оспариваемого предупреждения в адрес ненадлежащего субъекта, указывая, Комиссия по разработке территориальной программы ОМС Омской области учреждена в силу прямого указания Федерального закона об ОМС органом государственной власти субъекта Российской Федерации и наделена Федеральным законом об ОМС и принятыми в его исполнение подзаконными нормативными правовыми актами функциями органов власти, в частности по принятию решений, обязательных к исполнению хозяйствующими субъектами, в том числе путем распределения объемов предоставления медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, Комиссия по разработке территориальной программы ОМС Омской области является органом, осуществляющим функции Правительства Омской области в сфере ОМС.

В связи с тем, что Комиссия по разработке территориальной программы ОМС Омской области самостоятельным юридическим лицом не является, соответственно не имеет адреса места нахождения, Омским УФАС России оспариваемое предупреждение направлено в адрес Правительства Омской области, как лицу, утвердившему состав указанной комиссии.

Антимонопольный орган также полагает, что представленными в материалы рассматриваемого спора доказательствами, основания для выдачи в адрес Комиссии оспариваемого предупреждения в виде наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства доказаны, полагая при этом, что обязанность по доказыванию нарушений в полном объеме в рассматриваемом случае нормами Федерального закона N 135-ФЗ не предусмотрена.

ООО "Центр реабилитации "Рассвет" в поданной апелляционной жалобе поддержана позиция, изложенная Омским УФАС. Как следует из поданной Обществом жалобы, из материалов рассматриваемого спора с очевидностью усматривается как факт неправомерных действий Комиссии, отказавшей Обществу в выделении средств из фонда обязательного медицинского страхования, так и законность выданного Комиссии предупреждения, направленного на устранение данного нарушения.

В обоснование изложенной позиции Общество ссылается на п. 2 Постановления Правительства РФ от 08.12.2017 N 1492, п. 5 Письма Минздрава России от 13.12.2017 N 11-7/10/2-8616, предусматривающий обязанность Комиссии при распределении объемов медицинской помощи учитывать сведения медицинских организаций, представленные при подаче уведомления об участии в сфере обязательного медицинского страхования в территориальный фонд.

Следовательно, региональная Комиссия при распределении объемов медицинской помощи на 2018 год должна была учитывать предложение ООО "Центр реабилитации "Рассвет" поступившее в территориальный фонд обязательного медицинского страхования Омской области.

Однако, региональной Комиссией при распределении объемов медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС необоснованно оставлено без удовлетворения предложение ООО "Центр реабилитации "Рассвет" о планируемых к выполнению объемах медицинской помощи на плановый 2018 год, поданное ООО "Центр реабилитации "Рассвет" в соответствии с правилами ОМС в территориальный фонд.

Правительство Омской области в представленном в материалы рассматриваемого спора суд отзывах на апелляционные жалобы и дополнениях к нему не согласилось с доводами жалоб, просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель УФАС по Омской области поддержал требования, изложенные в своей апелляционной жалобе и ООО "Центр реабилитации "Рассвет", просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель ООО "Центр реабилитации "Рассвет" поддержал требования, изложенные в своей апелляционной жалобе и жалобе УФАС по Омской области, дополнениях к ней и письменных пояснениях, согласен с доводами апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Правительства Омской области с доводами апелляционных жалоб не согласился, поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционные жалобы, просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Рассмотрев материалы дела, апелляционные жалобы, отзывы на апелляционные жалобы, заслушав представителей УФАС по Омской области, Правительства и ООО "Центр реабилитации "Рассвет", суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, в УФАС по Омской области поступило заявление ООО "Центр реабилитации "Рассвет" (вх. N 2475 от 22.03.2018) на действия Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Омской области (далее - Комиссия) по не выделению Заявителю на 2018 год объемов медицинской помощи, оказываемой за счет средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), тем самым, Общество считает, что ему по сравнению с иными медицинскими организациями создаются дискриминационные условия. Общество просит антимонопольный орган принять меры антимонопольного реагирования, направленные на восстановление его нарушенных прав.

Проведя проверку обоснованности данного заявления, УФАС по Омской области установило, что ООО "Центр реабилитации "Рассвет" имеет действующую лицензию на медицинскую деятельность N ЛО-55-01-001922 от 05.05.2016. ООО "Центр реабилитации "Рассвет" включено в Реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования Омской области на 2018 год.

Обществом в Территориальный фонд направлено уведомление об осуществлении деятельности в сфере обязательного медицинского страхования, с предложением о планируемых к выполнению объемах медицинской помощи на плановый 2018 год: дневной стационар - количество случаев госпитализации, планируемых к выполнению - 120 случаев; круглосуточный стационар - количество случаев госпитализации, планируемых к выполнению - 2528.

Обществом также в указанном уведомлении представлены сведения: о мощности коечного фонда дневного стационара и круглосуточного стационара в разрезе профилей; мощности медицинской организации, оказывающей первичную медико-санитарную помощь, в разрезе профилей и врачей - специалистов, фактически выполненных объемах медицинской помощи за предыдущий год (дневной и круглосуточный стационар); численности прикрепившихся застрахованных, выбравших медицинскую организацию для оказания первичной медико- санитарной помощи (в разрезе половозрастных групп).

Однако, Комиссией по разработке территориальной программы ОМС Омской области при распределении объемов медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС оставлено без удовлетворения предложение ООО "Центр реабилитации "Рассвет" о планируемых к выполнению объемах медицинской помощи на плановый 2018 год.

Распределение объемов медицинской помощи медицинским организациям, участвующим в реализации территориальной программы ОМС Омской области, на 2018 год произведено решением Комиссии по разработке территориальной программы ОМС Омской области, которое оформлено протоколом заседания Комиссии от 22.12.2017 N 13 и соответствующими приложениями к нему.

Таким образом, УФАС по Омской области пришло к выводу о том, что обществу "Центр реабилитации "Рассвет" объемы медицинской помощи, оказываемой за счет средств ОМС Омской области, на 2018 год не выделены, несмотря на направление соответствующего предложения о планируемых к выполнению объемах медицинской помощи на плановый год по видам в разрезе профилей.

В связи с чем, Омское УФАС России усмотрело в действиях Комиссии по разработке территориальной программы ОМС Омской области при распределении объемов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС Омской области признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в создании дискриминационных условий ООО "Центр реабилитации "Рассвет" по сравнению с иными медицинскими организациями, действующими на рынке оказания медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования в Омской области.

На основании чего, УФАС по Омской области было выдано предупреждение N 05- 04/9-18, которым антимонопольный орган предупреждает Комиссию по разработке территориальной программы ОМС Омской области о необходимости прекращения вышеуказанных действий путем принятия решения, предусматривающего внесение изменений в решение Комиссии по разработке территориальной программы ОМС Омской области от 22.12.2017 N 13 в части выделения ООО "Центр реабилитации "Рассвет" объемов медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС Омской области на 2018 год.

В связи с тем, что Комиссия по разработке территориальной программы ОМС Омской области самостоятельным юридическим лицом не является, антимонопольный орган направил данное предупреждение в адрес Правительства Омской области, как лица, утвердившего состав указанной комиссии, письмом от 15.05.2018 N 05-4097.

Полагая, что предупреждение УФАС по Омской области о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения региональной Комиссией антимонопольного законодательства, от 14.05.2018 N 05-04/9-18, выданное Правительству Омской области, является необоснованным и незаконным, а также нарушает охраняемые законом права и интересы заявителя, Правительство Омской области обратилось в Арбитражный суд Омской области с настоящим заявлением.

30.08.2018 Арбитражным судом Омской области принято решение, обжалуемое в апелляционном порядке.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

Правоотношения, возникающие в сфере осуществления ОМС, урегулированы в том числе положениями Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ).

В частности, частью 9 статьи 36 Федерального закона 326-ФЗ определено, что для разработки проекта территориальной программы ОМС в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы ОМС (далее - Комиссия), в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах.

Комиссия формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к Правилам ОМС.

Согласно пункту 10 приложения N 1 "Положение о деятельности Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования" к Правилам ОМС, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28 февраля 2011 года N 158н (далее - Положение о деятельности Комиссии), персональный состав Комиссии утверждается нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В частности, на территории Омской области постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Омской области, возглавляющим систему органов исполнительной власти Омской области, является Правительство Омской области (статья 51 Устава (Основного Закона) Омской области, статьи 2, 4 Закона Омской области от 5 декабря 2003 года N 483-03 "О Правительстве Омской области").

На основании части 9 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ, Положения о деятельности Комиссии постановлением Правительства Омской области от 1 февраля 2012 года N 16-п "О мерах по реализации Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326- ФЗ" утвержден состав региональной Комиссии и в качестве уполномоченного органа исполнительной власти Омской области, представители которого входят в ее состав, определено Министерство здравоохранения Омской области. Иные полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере ОМС действующим законодательством не предусмотрены.

Кроме того, на основании части 1 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ объем предоставления медицинской помощи, подлежащий оплате за счет средств ОМС, устанавливается решением Комиссии в установленном Федеральным законом N 326-ФЗ порядке. Аналогичные положения закреплены и в Положении о деятельности Комиссии.

Таким образом, правовой статус комиссии по разработке территориальной программы ОМС определен Федеральным законом N 326-ФЗ, приложением N 1 "Положение о деятельности Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования" к Правилам ОМС, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28 февраля 2011 года N 158н (далее - Положение о деятельности Комиссии).

В частности, анализ указанных положений позволяет сделать вывод, что региональная Комиссия является уполномоченным коллегиальным органом без статуса юридического лица, созданным на территории Омской области постановлением Правительства Омской области от 1 февраля 2012 года N 16-п "О мерах по реализации Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ" (далее - постановление N 16-п), для исполнения отдельных публичных полномочий в системе ОМС.

Указанная особенность правового положения региональной Комиссии препятствует последней лишь самостоятельно реализовать право на обращение в суд. Между тем в силу положений Федерального закона N 326-ФЗ, Положения о деятельности Комиссии последняя непосредственно и самостоятельно реализует все возложенные на нее функции и несет ответственность за принимаемые ею решения, аналогичными полномочиями иные лица не обладают.

Так, например, Комиссия наделена полномочиями по распределению объемов предоставления медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, по рассмотрению предложений медицинских организаций по формированию объемов предоставления медицинской помощи медицинскими организациями, предложений о возможном участии медицинской организации в реализации территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи в части заявленных объемов оказания медицинской помощи с учетом показателей эффективности деятельности медицинских организаций.

В постановлении N 16-п уполномоченным органом исполнительной власти Омской области, представители которого входят в состав региональной Комиссии, определено Министерство, которое возглавляет Министр здравоохранения Омской области, являющийся председателем региональной Комиссии, в силу чего при адресовании документа (корреспонденции) региональной Комиссии оно подлежит направлению непосредственно в Министерство на имя председателя региональной Комиссии.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом было выдано предупреждение Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Омской области.

В связи с тем, что Комиссия по разработке территориальной программы ОМС Омской области самостоятельным юридическим лицом не является, антимонопольный орган направил данное предупреждение в адрес Правительства Омской области, как лица, утвердившего состав указанной комиссии.

Однако из содержания Предупреждения не следует, что Правительству Омской области вменяется обязанность передать оспариваемый ненормативный правовой акт Омского УФАС России на рассмотрение региональной Комиссии.

С учетом изложенного, судом первой инстанции сформулирован вывод о том, что вынесенное Омским УФАС Предупреждение направлено ненадлежащему субъекту, в связи с чем указанное обстоятельство расценено как одно из оснований для признания его незаконным.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с указанной позицией суда первой инстанции и приходит к выводу о наличии необходимости признать обоснованными в указанной части доводы апелляционной жалобы Управления.

Как следует из текста вынесенного судебного акта, обосновывая позицию о ненадлежащем исполнении Омским УФАС обязанности по направлению оспариваемого Предупреждения в адрес Комиссии, суд указывает на следующее.

Обязанности Правительства Омской области по направлению (перенаправлению) или вручению региональной Комиссии документов (в том числе поступивших от государственных органов), рассмотрение которых относится к ее компетенции, федеральным и областным законодательством не предусмотрены.

В связи с этим на территории Омской области сложилась устойчивая практика реализации полномочий региональной Комиссии, предусмотренных Федеральным законом и Положением о деятельности Комиссии, путем направления обращений медицинских организаций и иных юридических лиц, иной корреспонденции по вопросам, входящим в компетенцию региональной Комиссии, в Министерство здравоохранения Омской области (далее - Министерство) на имя председателя региональной Комиссии - заместителя Председателя Правительства Омской области, Министра здравоохранения Омской области, который руководит ее работой.

Таким образом, как это следует из решения суда, в том случае, если Предупреждение было выдано региональной Комиссии, антимонопольный орган должен был обеспечить вручение оспариваемого ненормативного правового акта (с уведомлением о вручении) лицу, которому он выдан.

При формировании указанной позиции судом первой инстанции не учтено следующее.

Как обоснованно указано УФАС, Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования не является постоянно действующим органом, не является юридическим лицом, не имеет юридического адреса либо постоянного места нахождения.

В связи с чем, направление оспариваемого Предупреждения в адрес Правительства Омской области, являющегося органом ее создавшим, не противоречит требованиям законодательства.

При этом суд апелляционной инстанции считает необоснованной ссылку на устойчиво сложившуюся практику направления обращений медицинских учреждений по вопросам, относящимся к компетенции комиссии, в адрес Министерства здравоохранения, на имя председателя комиссии.

Министерство здравоохранения, как и созданная распоряжениям Правительства Омской области Комиссия, являются органами, находящимися в непосредственном подчинении Правительства Омской области, в связи с чем Правительство Омской области не было лишено возможности по перенаправлению его непосредственно руководителю комиссии.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции считает необходимым поддержать позицию Омского УФАС о том, что само по себе не направление Предупреждения в адрес Министерства здравоохранения Омской области, а направление его в адрес Правительства Омской области, не может являться основанием для признания Предупреждения недействительным, поскольку, как это следует из существа вынесенного судебного акта, Предупреждение затрагивает интересы Правительства Омской области.

В противном случае суду апелляционной инстанции представляется непоследовательной позиция суда первой инстанции расценившего оспариваемое Предупреждение как нарушающее права Правительства, и в то же время поддержавшего позицию подателя заявления о направлении оспариваемого Предупреждения в адрес ненадлежащего субъекта.

При этом суд апелляционной инстанции считает подтвержденным представленными в дело доказательствами и основанным на надлежащем их исследовании вывод суда первой инстанции о недоказанности Управлением наличия правовых оснований для выдачи оспариваемого Предупреждения.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт. Как следует из материалов дела, заявитель оспаривает законность предупреждения УФАС по Омской области о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения региональной Комиссией антимонопольного законодательства.

Предупреждение, являясь ненормативным правовым актом, может являться предметом самостоятельного обжалования по правилам главы 24 АПК РФ, при судебном рассмотрении которого должна быть осуществлена проверка его соответствия требованиям статьи 39.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ).

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 18403/13 по делу N А43-26473/2012 разъяснено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия только таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Федерального закона N 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22 января 2016 года N 57/16 (далее - Порядок выдачи предупреждения), с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

С учетом положений части 4 статьи 39.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) судебный контроль (в части оценки законности выданного Предупреждения) ограничен исключительно проверкой:

1) факта наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях региональной Комиссии, усмотренных антимонопольным органом в поступивших к нему материалах и информации;

2) юридического содержания оспариваемого акта и соблюдения процедуры его принятия;

3) соразмерностью и исполнимостью предписанных мер;

4) совершения антимонопольным органом действий в пределах компетенции, определенной нормативными правовыми актами.

При оценке соответствия Предупреждения требованиям статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ также необходимо учесть, что выводы о наличии оснований для выдачи предупреждения (то есть о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства) антимонопольный орган обязан сделать по поступившим к нему информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Для квалификации признаков нарушения антимонопольного законодательства применительно к Федеральному закону N 135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом (решением) и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Между тем, поступившие в Омское УФАС России информация и документы, на исследование которых указанно в Предупреждении, не содержат доказательств нарушения норм антимонопольного законодательства Правительством Омской области, а также региональной Комиссией.

Поддерживая указанную позицию суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции считает необходимым указать на следующее.

По утверждению ОО "Центр реабилитации "Рассвет", им при осуществлении действий, направленных на получение средств из фонда обязательного медицинского страхования на 2018 г. в полном объеме выполнены мероприятия, обусловившие обязанность Комиссии по рассмотрению поданной заявки и предоставления соответствующих средств, а в случае отказа - получения достоверной информации об основаниях такого отказа.

Так в частности, подателем жалобы указано, им в соответствии с п. 92 Правил ОМС Обществом направлено в Территориальный фонд обязательного медицинского страхования уведомление о включении в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования (далее - Уведомление), на бумажном носителе или в электронном виде до 1 сентября года, содержащее следующие сведения :

1) сведения, подлежащие в соответствии с п. 90 Правил ОМС включению в реестр медицинских организаций (строки 1 - 9 п. 92 Правил ОМС);

2) Сведения, включение которых в реестр медицинских организаций Правилами ОМС не предусмотрено (строки 10 - 14 п. 92 Правил ОМС, они же Приложения к строкам 10-14 Уведомления), которые по своему содержания идентичны Заявке, подаваемой медицинским учреждением в Комиссию по распределению средств обязательного медицинского страхования в целях выделения данных средств, а именно :

* мощность коечного фонда медицинской организации в разрезе профилей (строка 10 п. 92 Правил ОМС);

* мощность медицинской организации (структурных подразделений), оказывающей первичную медико-санитарную помощь, в разрезе профилей и врачей-специалистов (строка 11 п. 92 Правил ОМС);

* фактически выполненные за предыдущий год (по ежегодным статистическим данным и данным бухгалтерского учета медицинской организации) объемы медицинской помощи по видам и условиям в разрезе профилей, специальностей, клинико-статистических групп/клинико-профильных групп (далее - КСГ/КПГ) по детскому и взрослому населению, а также объемы их финансирования (за исключением медицинских организаций, ранее не осуществлявших деятельность в сфере обязательного медицинского страхования) (строка 12 п. 92 Правил ОМС);

* численность прикрепившихся застрахованных лиц, выбравших медицинскую организацию для оказания первичной медико-санитарной помощи (в разрезе половозрастных групп) (строка 13 п. 92 Правил ОМС);

* предложения о планируемых к выполнению объемах медицинской помощи на плановый год по видам и условиям в разрезе профилей, врачей-специалистов, количеству вызовов скорой медицинской помощи, КСГ/КПГ по детскому и взрослому населению (строка 14 п. 92 Правил ОМС) (далее - Предложение медицинской организации).

С учетом изложенного, по мнению Общества, подача им Уведомления о включении его в реестр медицинских организаций, осуществляющих услуги, оплачиваемые за счет средств обязательного медицинского страхования, является одновременно предложением о выделении средств обязательного медицинского страхования, и не предполагает повторного обращения в Комиссию с заявлением о таком выделении.

Принципиально иная позиция на существо спорных правоотношений высказана в рамках рассматриваемого спора Правительством Омской области.

Как следует из представленного в материалы рассматриваемого спора отзыва Правительства, Уведомление в Территориальный фонд и Предложение в Комиссию являются различными документами: по правовым основаниям их представления, по субъекту, которому адресуются, по цели подачи и правовым последствиям. Оба документа носят заявительный характер.

Цель направления Уведомления предусмотрена в пунктах 92, 95 Правил ОМС, является исчерпывающей - для включения в Реестр (отнесение к потенциальным участникам системы ОМС на следующий год). На основе поданных Уведомлений Территориальным фондом формируется и ведется Реестр. Иных юридически значимых последствий подачи Уведомления законодательством не предусмотрено.

Цель подачи Предложения - возможное участие медицинской организации в территориальной программе ОМС в части испрашиваемых (заявляемых) в Предложении объемов медицинской помощи на год.

Уведомление подается медицинской организацией в Территориальный фонд (пункт 92 Правил ОМС).

Территориальным фондом Уведомление в Комиссию не направлялось (подтверждается письмом Территориального фонда от 21 августа 2018 года N 4558/01-04, том 4, л.д. 1 - 5). Перечень действий Территориального фонда по результатам рассмотрения Уведомления носит исчерпывающий характер, установлен пунктами 95 - 97 Правил ОМС, обязанность Территориального фонда по направлению в Комиссию Уведомления законодательством не предусмотрена.

Таким образом, по мнению Правительства Омской области, Уведомление по своему правовому содержанию не заменяет Предложение.

С учетом изложенного, по утверждению Правительства Омской области, у Омского УФАС отсутствовали установленные законодательством основания для выдачи оспариваемого Предупреждения, поскольку Предложение Общества комиссией не рассматривалось ввиду не направления такового в адрес Комиссии, основания для квалификации действий Комиссии в качестве нарушающих конкуренцию УФАС не установлены.

В доказательство изложенной позиции Правительством Омской области приведены ссылки на следующие материалы, представленные в дело.

Из Протокола (том 2, л.д. 26 - 35, том 2, л.д. 41 - 53) следует, что в вопросах повестки заседания Комиссии отсутствует вопрос о рассмотрении Уведомления. Из содержания Протокола также не усматривается, что Уведомление в Комиссию поступило и рассматривалось.

Вопрос о распределении объемов медицинской помощи на 2018 год предусмотрен пунктом 3 Протокола. Из содержания Протокола следует, что в рамках указанного вопроса в Комиссию поступило предложение Министерства здравоохранения Омской области о распределении объемов медицинской помощи на 2018 год между медицинскими организациями и проект соответствующего плана-задания на 2018 год.

Согласно Протоколу (стр. 2) в Комиссию поступили предложения 14 медицинских организаций, в их числе Общество не обратилось.

Территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, иными медицинскими организациями предложения в Комиссию не были представлены. Право или обязанность их истребования в соответствии с законодательством на Комиссию не возложена.

С учетом изложенного, по утверждению Правительства, факт не выделения средств фонда в адрес Общества, обусловлен, в том числе и бездействием Общества, не направившим в адрес Комиссии Предложения о выделении денежных средств, в связи с чем у последней не возникло обязанности по его рассмотрению, а отказ в выделении средств не может быть квалифицирован в качестве неправомерного.

Исследовав в порядке статьи 65, 71 объем и характер представленных в материалы рассматриваемого спора сторонами доказательств, суд апелляционной инстанции считает необходимым поддержать позицию суда первой инстанции о неисполнении Омским УФАС в рамках рассматриваемого спора обязанности по доказыванию законности оспариваемого Предупреждения в связи со следующим.

Из существа представленных в материалы рассматриваемого спора Управлением доказательств не представляется возможным установить наличие у комиссии обязанности по рассмотрению Предложения Общества о выделении средств в связи с не направлением его непосредственно в комиссию, установления обстоятельств, связанных с рассмотрением либо не рассмотрением Предложения Общества, установления оснований для выделения средств либо оснований отказа в связи со следующим.

Так, Омским УФАС России было исследовано уведомление ООО "Центр реабилитации "Рассвет" об осуществлении деятельности в сфере ОМС (далее -Уведомление), направленное в территориальный фонд ОМС Омской области. В Уведомлении указан в том числе планируемый Обществом объем медицинской помощи на плановый 2018 год в рамках территориальной программы ОМС Омской области. Антимонопольным органом сделан вывод о необоснованном оставлении без удовлетворения предложения Общества региональной Комиссией.

Омским УФАС России не принято во внимание, что распределение объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности на территории Омской области, осуществляется на основе поступивших в Комиссию предложений медицинских организаций, представляемых на ее заседании секретарем региональной Комиссии. Информация и документы о поступлении обращений Общества в региональную Комиссию антимонопольным органом не были запрошены и, соответственно, остались неисследованными в рамках рассмотрения им заявления ООО "Центр реабилитации "Рассвет". В решении региональной Комиссии от 22 декабря 2017 года N 13 отсутствуют положения об отказе Обществу в установлении объемов медицинской помощи на 2018 год или отклонении предложений последнего. Следовательно, основания для вывода о нарушении действиями региональной Комиссии части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ у антимонопольного органа отсутствовали.

При этом, судом первой инстанции правомерно указано на то, что в предмет доказывания по настоящему спору не входит установление обстоятельств, подтверждающих или опровергающих факт совершения правонарушения, оценка законности или незаконности решения региональной Комиссии в связи с не установлением Обществу объемов медицинской помощи на 2018 год, поскольку судебный контроль (в части оценки законности выданного Предупреждения) ограничен исключительно проверкой факта наличия признаков правонарушения, причем исключительно по поступившим в Омское УФ АС России документам и информации; юридического содержания оспариваемого акта и соблюдения процедуры его вынесения; соразмерностью и исполнимостью предписанных мер; совершения действий антимонопольным органом в пределах компетенции.

Таким образом, оценке подлежит соблюдение данных требований, при этом несоблюдение любого из них является основанием для признания Предупреждения незаконным.

В свою очередь, оценка законности или незаконности решения региональной Комиссии должна быть дана не судом в рамках рассматриваемого спора, а антимонопольным органом в рамках производства по делу об административном правонарушении, в случае его возбуждения.

Кроме того, как обоснованно указано судом первой инстанции, законность оспариваемого предупреждения также связана с оценкой его исполнимости. Исполнимость ненормативного правового акта предполагает в том числе определенность предписываемых заинтересованным лицом действий и возможность фактического совершения субъектом, которому выдано предупреждение, действий по их добровольному выполнению с соблюдением требований законодательства.

Между тем требование антимонопольного органа, указанное в Предупреждении, носит общий характер и не содержит конкретных указаний, определенных действий, соотносимых с полномочиями Правительства Омской области, которые необходимо совершить Правительству Омской области для его исполнения. При таких обстоятельствах правомерным является вывод суда первой инстанции о неконкретности оспариваемого Предупреждения, что является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Исполнимость ненормативного правового акта предполагает возможность фактического совершения субъектом, которому выдано предупреждение, действий по их добровольному выполнению с соблюдением требований законодательства. В свою очередь, внесение изменений в решение региональной Комиссии от 22 декабря 2017 года N 13 в части выделения Обществу объемов предоставления медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС Омской области на 2018 год неизбежно повлечет за собой пропорциональное уменьшение объемов предоставления медицинской помощи у других хозяйствующих субъектов (медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы ОМС) на товарном рынке оказания медицинских услуг в сфере ОМС и, как следствие, нарушение их прав и охраняемых законом интересов.

Как установление, так и перераспределение объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС осуществляется региональной Комиссией исходя из сбалансированности территориальной программой ОМС Омской области по объемам медицинской помощи, с учетом нормативно определенных критериев применительно к каждой медицинской организации на основе предложений или с согласия соответствующих медицинских организаций на изменение (уменьшение) объемов медицинской помощи, установленных на 2018 год.

Требование Омского УФАС России, изложенное в Предупреждении, направлено именно на принятие мер по перераспределению региональной Комиссией годовых объемов предоставления медицинской помощи на 2018 год в сфере ОМС между медицинскими организациями и фактически предписывает установить Обществу объемы медицинской помощи.

В свою очередь, с учетом положений статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ, пункта 8 Положения о Комиссии региональная Комиссия как орган, наделенный единоличной компетенцией на совершение определенных действий по распределению объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями, обладает безусловным правом на отказ в установлении таких объемов при наличии соответствующих оснований.

Таким образом, оспариваемым Предупреждением антимонопольный орган без применения конкретных нормативно определенных критериев распределения объемов предоставления медицинской помощи возложил на региональную Комиссию обязанность совершить конкретные действия, направленные не только на установление объемов предоставления медицинской помощи Обществу, но и на пропорциональное уменьшение (перераспределение) объемов предоставления медицинской помощи другим хозяйствующим субъектам на товарном рынке оказания медицинских услуг. Вопреки положениям Федерального закона N 135-ФЗ, Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22 января 2016 года N 57/16, содержащиеся в Предупреждении положения об установлении ООО "Центр реабилитации "Рассвет" объемов предоставления медицинской помощи выходят за пределы вопросов, подлежащих установлению и исследованию в данном деле, поскольку относятся к компетенции органа, осуществляющего функции органа государственной власти, в рассматриваемом случае - региональной Комиссии.

При этом антимонопольным органом оценка действиям региональной Комиссии как лицу, которому необходимо совершить определенные действия согласно Предупреждению, не дана. В свою очередь, Омское УФАС России с запросом о представлении мотивированной позиции по вопросу не установления Обществу объемов предоставления медицинской помощи на 2018 год в региональную Комиссию, а равно в Правительство Омской области как орган, ее создавший, не обращалось.

Таким образом, позиция как региональной Комиссии, так и Правительства Омской области относительно не выделения Обществу объемов предоставления медицинской помощи в системе ОМС на 2018 год в ходе рассмотрения заявления Общества не была установлена антимонопольным органом, в то время как поступившие к нему документы и информация не указывали на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства при принятии региональной Комиссией Протокола и, соответственно, не могли являться основанием для выдачи Предупреждения.

Указанные обстоятельства, установленные судом в ходе рассмотрения спора, послужили правомерным основанием к выводу о том, что в рассматриваемой ситуации имеется предусмотренная статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупность условий, необходимых для принятия арбитражным судом решения о признании оспариваемого Предупреждения недействительным.

В целом, доводы апелляционных жалоб повторяют доводы поданного в суд первой инстанции заявления, которым дана надлежащая оценка в обжалуемом судебном акте, и направлены лишь на переоценку обстоятельств дела. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 АПК РФ.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права судом первой инстанции при разрешении спора были применены правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, суд апелляционной инстанции не установил. Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы Общества с ограниченной ответственностью "Центр реабилитации "Рассвет" судебные расходы за ее рассмотрение в виде уплаченной государственной пошлины, в размере, определенном статьей 333.21 Налогового кодекса РФ, подлежат отнесению на ее подателя.

Судебные расходы по результатам рассмотрения апелляционной жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области распределению не подлежат, поскольку в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации оно освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области Общества с ограниченной ответственностью "Центр реабилитации "Рассвет" оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Омской области от 30.08.2018 по делу N А46-9615/2018 - без изменения.

Возвратить из федерального бюджета Обществу с ограниченной ответственностью "Центр реабилитации "Рассвет" (ИНН5501253080, КПП 550101001) государственную пошлину в размере 1500 руб. 00 коп., уплаченных при подаче апелляционной жалобы по чеку-ордеру N 137 от 28.09.2018 г. в излишнем размере.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Л.А. Золотова

Судьи

О.А. Сидоренко Н.А. Шиндлер