Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 января 2024 г. N 18АП-16950/23 по делу N А07-39337/2022

г. Челябинск

15 января 2024 г.

Дело N А07-39337/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 января 2024 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Корсаковой М.В., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новокрещеновой Е.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.10.2023 по делу N А07-39337/2022.

В судебном заседании принял участие представитель:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Зотова Д.С. (доверенность от 28.12.2023, диплом).

Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республика Башкортостан (далее - заявитель, Главархитектура, управление архитектуры) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной службы по Республике Башкортостан (далее - заявитель, антимонопольный орган, Управление) по делу N 002/01/15-179/2022 от 18.11.2022.

Судом первой инстанции в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Тулеганова Елена Рафиковна, ООО СЗ "Глобал-Деволопмент".

Решением суда первой инстанции исковые требования удовлетворены, решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан о нарушении антимонопольного законодательства по делу N 002/01/15-179/2022 от 18.11.2022 признаны незаконными.

Управление, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, в удовлетворении требований отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что в градостроительных планах земельных участков (далее - ГПЗУ) N РФ-02-2-55-0-00-2021-0522 и N РФ-02-2-55-0-00-2021-0521, выданных 06.08.2021 Главным управлением архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан по заявлению Тулегановой Е.Р. (на земельные участки с кадастровыми номерами 02:55:010618:294 и 02:55:010618:315 с разрешенными видами использования под котельную и под баню), сведения об установлении предельных размеров земельных участков отсутствуют. Действия Главархитектуры создают необоснованные препятствия в осуществлении хозяйствующим субъектом деятельности и дестабилизируют его положение на товарном рынке строительства жилых и нежилых зданий, что создает условия и возможность наступления последствий в виде ограничения конкуренции (угрозы конкуренции) на указанном товарном рынке. Антимонопольным органом преследовалась цель улучшения предпринимательского климата в сфере строительства жилых и нежилых зданий за счет исключения необоснованных административных барьеров. Позиция антимонопольного органа о том, что выдача Главархитектуры ГПЗУ, несоответствующих действующим нормативно-правовым актам, влечет неблагоприятные последствия для хозяйствующего субъекта в виде невозможности осуществления им предпринимательской деятельности, не опровергнута в ходе судебных заседаний в суде первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие заявителя и третьих лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Тулеганова Е.Р. обратилась в Главархитектуру с заявлением о выдаче градостроительных планов земельных участков с кадастровыми номерами 02:55:010618:294 и 02:55:010618:315.

Главархитектурой выданы ГПЗУ от 06.08.2021 N РФ-02-2-55-0-00-2021-0522 и N РФ-02-2-55-0-00-2021-0521 на земельные участки с кадастровыми номерами 02:55:010618:294 и 02:55:010618:315.

Управлением по результатам рассмотрения обращений Тулегановой Е.Р. (далее, также - обращения) (вх. N N 18804, 18805 от 12.11.2021) проведен запрос и анализ документов и сведений, установлены следующие обстоятельства.

В ГПЗУ N РФ-02-2-55-0-00-2021-0522 и N РФ-02-2-55-0-00-2021-0521, выданных 06.08.2021 Главархитектурой по заявлению Тулегановой Е.Р. (на земельные участки с кадастровыми номерами 02:55:010618:294 и 02:55:010618:315 с разрешенными видами использования под котельную и под баню), сведения об установлении предельных размеров земельных участков отсутствуют, а именно: в соответствующих таблицах не содержатся графы о том, что для иных видов разрешенного использования земельных участков предельные размеры земельных участков (минимальная и максимальная площади земельных участков, минимальная ширина земельного участка вдоль уличного фронта, внутреннего проезда, минимальные отступы от границ земельных участков, максимальный процент и максимальное количество этажей) не подлежат установлению.

Антимонопольным органом установлено, что действия Главахритектуры содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в связи с чем, на основании ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) выдано предупреждение от 30.12.2021 N ТО002/01/15-1726/2021 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Главархитектура предупреждена антимонопольным органом о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) путем: отзыва и (или) отмены ГПЗУ N РФ-02-2-55-0-00-2021-0522 и N РФ-02-2-55-0-00-2021-0521 от 06.08.2021 на земельные участки с кадастровыми номерами 02:55:010618:294 и 02:55:010618:315 с разрешенными видами использования под котельную и под баню, соответственно; выдачи заявителю - Тулегановой Е.Р. ГПЗУ на земельные участки с кадастровыми номерами 02:55:010618:294 и 02:55:010618:315 с разрешенными видами использования под котельную и под баню, содержащими информацию о том, что указанные выше сведения не подлежат установлению.

Частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

Антимонопольным органом установлено, что предупреждение от 30.12.2021 N ТО002/01/15-1726/2021 Главархитектурой в установленные сроки не исполнено, в связи с чем на основании приказа от 21.02.2022 N 39 возбуждено дело и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении Главархитектурой антимонопольного законодательства.

Решением комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - Башкортостанский УФАС) по делу N 002/01/15-179/2022 от 18.11.2022 в действиях Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан признано нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", указано выдать предписание.

Предписание N 002/01/15-179/2022 от 18.11.2022, выданное Главархитектуре, содержит обязательство по устранению указанного нарушения путем выдачи градостроительных планов земельных участков с кадастровыми номерами 02:55:010618:294 и 02:55:010618:315 с разрешенными видами использования под котельную и под баню при поступлении заявлений о выдаче градостроительных планов таких земельных участков в течение 180 дней с момента получения предписания.

Полагая, что указанные решение и предписание антимонопольного органа не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, заявитель обратился в суд с требованиями о признании их незаконными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Управлением не устанавливалось, каким образом несоблюдение Главархитектурой установленного градостроительным законодательством порядка заполнения градостроительного плана земельного участка, а именно: проставление прочерка, а неуказание в графах соответствующих таблиц ГПЗУ информации о том, что предельные размеры земельных участков не подлежат установлению, ограничивает конкуренцию или может привести к этому; в отношении какого хозяйствующего субъекта осуществлено ограничение и в чем оно выразилось.

Заслушав объяснения представителя антимонопольного органа, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим функцию по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно и через свои территориальные органы.

В силу статьи 23 Закона N 135-ФЗ к полномочиям антимонопольного органа отнесено возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2), создание дискриминационных условий (пункт 8).

В пункте 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ определено, что конкуренцией является соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

При этом признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Для квалификации действий субъекта права применительно к части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничества на значимом, определенном товарном рынке, в сфере обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

Как следует из материалов дела, основанием для принятия оспариваемых решения и предписания послужил вывод антимонопольного органа о наличии признаков нарушения заявителем части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в выдаче градостроительных планов земельных участков N РФ-02-2-55-0-00-2021-0522 и N РФ-02-2-55-0-00- 2021-0521, не содержащих сведения о том, что предельные размеры земельных участков (минимальная и максимальная площади земельных участков, минимальная ширина земельного участка вдоль уличного фронта, внутреннего проезда, минимальные отступы от границ земельных участков, максимальный процент и максимальное количество этажей) не подлежат установлению, может привести к отказу в выдаче собственникам земельных участков разрешений на строительство, в связи с чем данный хозяйствующий субъект может быть лишен возможности осуществлять свою деятельность на данных земельных участках в связи с выбытием данных участков из хозяйственного оборота, что в свою очередь может привести к ограничению, недопущению и (или) устранению конкуренции на рынке строительства зданий и оборота земельных участков.

Порядок выдачи градостроительного плана земельного участка регулируется в статье 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). ГПЗУ выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (часть 1).

Источниками информации для его подготовки являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности. Кроме того, таковыми являются технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (часть 2).

В силу части 3 статьи 57.3 ГрК РФ в градостроительном плане земельного участка содержится, в том числе, информация:

- о границах земельного участка и о кадастровом номере земельного участка (при его наличии) или в случае, предусмотренном частью 1.1 настоящей статьи, о границах образуемого земельного участка, указанных в утвержденной схеме расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории;

- о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (при его наличии);

- о минимальных отступах от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства;

- об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, установленных в соответствии с настоящим Кодексом, иным федеральным законом;

- о предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, за исключением случаев выдачи градостроительного плана земельного участка в отношении земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25.04.2017 N 741/пр "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка" (далее - Приказ N 741/пр) утверждена форма градостроительного плана земельного участка, согласно которой необходимость заполнения отдельных строк градостроительного плана земельного участка поставлена в зависимость, в том числе от распространения на земельные участки действия градостроительных регламентов или установления на земельные участки градостроительных регламентов.

В пункте 26 главы 3 Приказа N 741/пр "Порядок заполнения раздела 1. Чертеж (и) градостроительного плана земельного участка" указано, что на чертеже или чертежах градостроительного плана отображаются: схема расположения земельного участка в окружении смежно расположенных земельных участков (ситуационный план); границы земельного участка с координатами характерных точек; расположенные в границах земельного участка объекты капитального строительства (с указанием номеров таких объектов по порядку), а также расположенные в границах земельного участка сети инженерно-технического обеспечения; красные линии; минимальные отступы от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории (при наличии); границы территории объекта культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий (зон охраны объектов культурного наследия, охранные, санитарно-защитные, водоохранные зоны и иные зоны) с отдельным условным обозначением для каждой зоны; границы зон действия публичных сервитутов; точки подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, определенных с учетом программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа; условные обозначения отображаемой информации.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Как следует из пункта 2 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.

В силу части 2 статьи 38 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 ГрК РФ размеры и параметры, их сочетания.

Как следует из пунктов 42, 61 Приказа N 741/пр подраздел 2.3 градостроительного плана "Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельного участка и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленные градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок" содержит информацию о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельного участка и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок и подлежит заполнению в табличной форме путем указания соответствующих цифровых и (или) текстовых показателей, утвержденных в составе правил землепользования и застройки. При отсутствии необходимых сведений в графах таблицы ставятся прочерки.

Анализ приведенных норм градостроительного законодательства (как ранее действовавших, так и действующих в настоящее время) в их взаимосвязи свидетельствует о том, что градостроительный план земельного участка по своей правовой природе выполняет информационную функцию, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения.

При этом градостроительный план земельного участка не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок. Отражение в градостроительном плане земельного участка указанных выше сведений не может быть следствием произвольного их установления, поскольку они должны быть отражены в отношении территориальной зоны, в которой находится конкретный земельный участок и которая устанавливается правилами землепользования и застройки.

Таким образом, градостроительный план земельного участка, будучи документом, необходимым для получения разрешения на строительство, должен содержать сведения, указанные в градостроительном регламенте Правил землепользования и застройки.

В статье 45 Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22.08.2008 N 7/4, содержатся сведения о предельных размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Так, для иных видов разрешенного использования земельных участков (помимо среднеэтажной и многоэтажной жилых застройках, хранения автотранспорта и ведения садоводства) для зоны Ж-3 предельные размеры земельных участков (минимальная и максимальная площади земельных участков, минимальная ширина земельного участка вдоль уличного фронта, внутреннего проезда, минимальные отступы от границ земельных участков, максимальный процент и максимальное количество этажей) не подлежат установлению.

Как установлено судом первой инстанции, Тулеганова Е.Р. обратилась в Главархитектуру с заявлениями от 02.08.2021 (N N 1388037531, 1388004753) за получением градостроительных планов земельных участков с кадастровыми номерами 02:55:010618:315, 02:55:010618:294.

Цель использования земельных участков Тулегановой Е.Р. указано как "строительство многоэтажного жилого дома".

Согласно кадастровой выписке о земельном участке филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" N КУВИ-002/2021-98052886 от 03.08.2021 указан вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:55:010618:294 - под котельную.

Согласно кадастровой выписке о земельном участке филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" N КУВИ-002/2021-98054420 от 03.08.2021 указан вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:55:010618:315 - занимаемый баней.

Согласно кадастровой выписке о земельном участке Филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" N КУВИ-001/2022-41273371 от 24.03.2022 вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:55:010618:294 изменен собственником Тулегановой Е.Р. - под административные здания.

Позднее Главархитектурой выдан ГПЗУ N РФ-02-2-55-0-00-2022-0239 от 28.03.2022 на земельный участок с кадастровым номером 02:55:010618:294 с видом разрешенного использования, предусмотренным в кадастровом учете, являющимся основным видом использования по градостроительному регламенту.

В отношении земельного участка с кадастровым номером 02:55:010618:315 на основании обращения от 23.03.2022 нового правообладателя земельного участка (арендатора) - ООО СЗ "Глобал Девелопмент" Главархитектурой также выдан ГПЗУ N РФ-02-2-55-0-00-2022-0238 от 28.03.2022 для размещения объекта, предусмотренного в выписке филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" N КУВИ- 001/2022-41273396 от 24.03.2022, а именно: административного здания.

Из разъяснений пункта 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" следует, что суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет следующие имеющие значение для дела обстоятельства, в том числе соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия).

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

При квалификации нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).

При этом антимонопольный орган в решении о нарушении антимонопольного законодательства раскрывает и доказывает причинно-следственные связи между появлением признаков ограничения конкуренции и действиями органа власти (или организации).

Таким образом, антимонопольный орган полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Запрет, установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ, адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление N 2), Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1 Закона).

В связи с этим судам необходимо иметь в виду, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

Таким образом, из приведенных нормативных положений следует, что не любой нормативный или индивидуальный акт органов государственной или муниципальной власти, принятый с нарушением действующего законодательства, может быть квалифицирован как нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, а только такой акт (решение, действие), которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов и выносить решения о нарушении антимонопольного законодательства в связи с установлением признаков нарушения законодательства в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны - не связаны с защитой конкуренции.

В оспариваемом решении по делу N 002/01/15-179/2022 от 18.11.2022 и выданном на его основании предписании от 18.11.2022 антимонопольным органом сделан вывод о нарушении Главархитектурой градостроительного законодательства при подготовке и выдаче градостроительных планов земельных участков, поскольку спорные ГПЗУ, как указал антимонопольный орган, не содержали обязательных к указанию в них сведений.

Между тем, указанное обстоятельство свидетельствует только о возможном нарушении Главархитектурой норм градостроительного законодательства, но не антимонопольного законодательства.

Так, в предупреждении не содержится выводов о том, каким образом возможное нарушение Главархитектуры требований градостроительного законодательства при выдаче ГПЗУ на спорные земельные участки привело или могло привести к нарушению (ограничению) конкуренции на рынке строительства зданий и оборота земельных участков.

Ссылка антимонопольного органа на то, что отсутствие в ГПЗУ сведений о предельных размерах земельных участков может привести к отказу в выдаче собственнику земельных участков разрешений на строительство, что повлечет лишение возможности осуществления хозяйственной деятельности и приведет к ограничению, недопущению и (или устранению) конкуренции на рынке строительства зданий и оборота земельных участков, не может быть принята судом.

Фактически доводы антимонопольного органа основаны на возможном нарушении заявителем градостроительного, но не антимонопольного законодательства, при этом причинно-следственные связи между действиями Главархитектуры по выдаче ГПЗУ на спорные земельные участки и ограничением, недопущением и (или устранением) конкуренции на рынке строительства зданий и оборота земельных участков не установлены.

Поскольку само по себе возможное нарушение действующего градостроительного законодательства органом власти не является нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, то у антимонопольного органа отсутствовали основания и полномочия для вынесения оспариваемого решения и предписания по делу N 002/01/15-179/2022 от 18.11.2022, что свидетельствует о незаконности оспоренных заявителем ненормативных правовых актов.

Поскольку иные доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, однако не влияют на его обоснованность и законность и не опровергают выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.10.2023 по делу N А07-39337/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

М.В. Корсакова А.П. Скобелкин