Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2019 г. N 16АП-5890/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 июня 2019 г. N Ф08-4096/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Ессентуки

11 февраля 2019 г.

Дело N А63-10699/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 февраля 2019 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Суховеевой Д.С., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 01.11.2018 по делу N А63-10699/2018 (судья Быкодорова Л. В.), по заявлению администрации города Ставрополя (ОГРН 1022601931901), комитета культуры и молодежной политики администрации города Ставрополя, общества с ограниченной ответственностью "ЭкспонентаМ", фонда развития инфраструктуры города Ставрополя к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (ОГРН 1022601989508, ИНН 2634003887), об оспаривании ненормативного правового акта,

при участии в судебном заседании: от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Гритчина И.Н. по доверенности; от администрации города Ставрополя - Шафоростова Д.Ю. по доверенности, Божко О.Н. по доверенности, от комитета культуры и молодежной политики администрации города Ставрополя - Пономаревой В.В. по доверенности, Емельяновой Е.Ю. по доверенности; от общества с ограниченной ответственностью "ЭкспонентаМ" - Лысак В.В. по доверенности; от фонда развития инфраструктуры города Ставрополя - Невревой Н.Ю. по доверенности,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Ставропольского края от 01.11.2018 принятым по заявлениям администрации города Ставрополя (далее - администрация), комитета культуры и молодежной политики администрации города Ставрополя (далее - комитет), Фонда развития инфраструктуры города Ставрополя (далее - Фонд) и ООО "ЭкспонентаМ" признано недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление) от 25.05.2018 по делу N 34. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое решение вынесено в отсутствие достаточных и достоверных доказательств нарушения заявителями антимонопольного законодательства, что свидетельствует о нарушении оспариваемым решением прав и законных интересов заявителей.

В апелляционной жалобе управление просит отменить решение суда и отказать в заявленных требованиях в полном объёме, ссылаясь на несоответствие содержащихся в решении выводов обстоятельствам дела и нарушение норм материального права. Управление считает ошибочным вывод суда о неправомерности решения, утверждая, что комитет нарушил требования пункта 2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), создав фонду преимущественные условия участия в конкурсе. При этом указывает, что заявка фонда не соответствовала требованиям конкурсной документации (фонд не обладал правом на земельный участок на момент подачи заявки на участие в конкурсе; фондом не было представлено никаких документов в подтверждение соответствия требованию об осуществлении деятельности на территории г. Ставрополя; фондом не представлены сведения, подтверждающие объем и источники финансирования) и полежала отклонению. Кроме того управление считает доказанным заключение антиконкурентного соглашения заявителями. По мнению антимонопольного органа, администрацией на стадии планирования бюджета было принято решение о том, что субсидии будут получены заранее определенными лицами, которые израсходуют их на строительство объекта - музейного комплекса "Россия. Моя история". Администрация постановлениями от 07.02.20177 N 196, от 30.05.2017 N 915 установила ряд требований (барьеров), существенным образом ограничивающих круг потенциальных участников. Суд не учел, что установление требования к организационно-правовой форме (некоммерческая организация) участника конкурса, лишило возможности участия в таком конкурсе потенциальных претендентов с иной организационно-правовой формой. Требование о необходимости осуществления участником конкурса деятельности именно на территории города Ставрополя является необоснованным и противоречит требованиям антимонопольного законодательства. Судом дана не надлежащая оценка тому, что установление администрацией требования о софинансировании проекта в размере не менее 40 % (5%) сметной стоимости проекта расценивается как условие, призванное понизить привлекательность конкурсного отбора и не допустить участие в нем максимального возможного количества претендентов.

В отзыве на апелляционную жалобу ООО "ЭкспонентаМ" просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Иные участника дела отзывы на апелляционную жалобу не направили.

В судебном заседании представитель управления, поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представители заявителей возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, 28.11.2016 на сайте администрации было размещено извещение о проведении конкурсного отбора по предоставлению за счет средств бюджета города Ставрополя субсидии некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры города Ставрополя. Организатором конкурсного отбора являлся комитет. По результатам рассмотрения конкурсной заявки Фонда 08.12.2016 между ним и комитетом был заключен договор N 24-08/12/16 о предоставлении субсидии за счет средств бюджета города Ставрополя некоммерческой организации на реализацию проекта по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры города Ставрополя. Цель предоставления субсидии - строительство Музейно-выставочного комплекса "Россия. Моя история".

08.02.2017 на сайте администрации было размещено извещение о проведении конкурсного отбора по предоставлению за счет средств бюджета города Ставрополя субсидии некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры города Ставрополя. Организатором конкурсного отбора являлся комитет. По результатам рассмотрения конкурсной заявки Фонда 21.03.2017 между ним и Комитетом был заключен договор N 3 о предоставлении субсидии за счет средств бюджета города Ставрополя некоммерческой организации на реализацию проекта по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры города Ставрополя.

28.06.2017 на сайте администрации было размещено извещение о проведении конкурсного отбора по предоставлению за счет средств бюджета города Ставрополя субсидии некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры города Ставрополя. Организатором конкурсного отбора являлся комитет. По результатам рассмотрения конкурсной заявки Фонда 02.08.2017 между ним и комитетом был заключен договор N 6 о предоставлении субсидии за счет средств бюджета города Ставрополя некоммерческой организации на реализацию проекта по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры города Ставрополя.

Вышеуказанные конкурсы проводились в соответствии с постановлением администрации города Ставрополя N 2396 от 24.10.2016 "Об утверждении порядка предоставления за счет средств бюджета города Ставрополя субсидии некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя". Согласно данному порядку субсидия предоставляется на конкурсной основе, предоставление субсидии осуществляется на условиях софинансирования с собственными и привлеченными финансовыми ресурсами в пределах бюджетных ассигнований (в объеме не менее 40 процентов от сметной стоимости или предполагаемой стоимости проекта), предусмотренных в бюджете города Ставрополя, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных комитету.

Постановлением от 07.02.2017 N 196 были внесены изменения в вышеуказанный порядок в части софинансирования реализации проекта в размере 5 процентов от сметной стоимости.

10.09.2016 между ООО "Проектный институт "Архитектуры и строительства" и ООО "ЭкспонентаМ" был заключен договор N 4 на создание научно-технической продукции. Предметом данного договора являлась разработка проектной документации "Музейно - выставочный комплекс "Россия. Моя история".

03.10.2016 заключен договор N 997СД/1 - 16 между АУ СК "Государственная экспертиза в сфере строительства" и ООО "ЭкспонентаМ", предметом которого являлось проведение проверки достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства "Музейно-выставочный комплекс "Россия. Моя история".

04.10.2016 заключен договор N 3704/1-16 на выполнение экспертных работ между АУ СК "Государственная экспертиза в сфере строительства" и ООО "ЭкспонентаМ", предметом которого являлось проведение экспертизы инженерных изысканий для объекта "Музейно - выставочный комплекс "Россия. Моя история".

09.12.2016 между Фондом и ООО "ЭкспонентаМ" был заключен договор генерального подряда на выполнение работ по строительству объекта музея.

30.05.2017 администрацией было вынесено постановление N 915 "Об утверждении порядка предоставления за счет средств бюджета города Ставрополя субсидии некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя". Таким образом, утратил силу ранее существовавший Порядок, принятый администрацией от 24.10.2016.

Таким образом, в период с ноября 2016 г. по июнь 2017 г. комитетом трижды проводились конкурсы по предоставлению за счет средств бюджета города Ставрополя субсидий некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры города Ставрополя.

Во всех трех случаях единственным участником и победителем являлся Фонд.

Указанные обстоятельства, согласно пункту 3 части 2 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", послужили основанием для возбуждения дела о признаках нарушения антимонопольного законодательства.

Антимонопольным органом проведен анализ в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 и зарегистрированным в Минюсте РФ 02.08.2010 N 18026.

Предметом всех вышеперечисленных договоров и соглашений являлась реализация проекта по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры города Ставрополя, а именно строительство "Музейно-выставочного комплекса "Россия Моя история".

Также управлением проведен анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства на товарном рынке по предоставлению субсидий за счет средств бюджета города Ставрополя некоммерческой организации на реализацию проекта по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры города Ставрополя, а именно строительство "Музейно-выставочного комплекса "Россия. Моя история".

В целях анализа состояния конкуренции на товарном рынке в качестве исходной информации использованы материалы дела N 34.

Поскольку анализ проводится по результатам проведения конкурсного отбора, то состав хозяйствующих субъектов, участвующих в конкурсном отборе, включает в себя лиц, подавших заявки на участие в данном конкурсном отборе.

Решением управления от 25.05.2018 установлено, что в действиях администрации, комитета, фонда и общества имеет место нарушение пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ; в действиях комитета имеет место нарушение пункта 2 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Заявители, посчитав принятое решение незаконным, обратились в суд с данными требованиями.

Признавая требования правомерными, суд первой инстанции обосновано исходил из следующего.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, антимонопольный орган должен доказать, что вменяемые организатору торгов действия привели (могли привести) к созданию участнику (участникам) закупки преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации.

В период с ноября 2016 года по июль 2017 года Комитетом были проведены, три конкурсных отбора: 28.10.2016 (93 млн. руб.), 08.02.2017 (93 млн. руб.) и 28.06.2017 (115,222 млн. руб.), во всех победителем признан Фонд, как единственный участник конкурсов, с которым были заключены договоры о предоставлении субсидий.

Указанные конкурсы проводились в 2016 и 2017 годах в соответствии с порядком предоставления субсидии некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно-досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя в соответствии с постановлениями администрации города Ставрополя от 24.10.2016 N 2396 "Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета города Ставрополя субсидии некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно-досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя" (далее - Порядок 1), от 07.02.2017 N 196 "О внесении изменений в постановление администрации города Ставрополя от 24.10.2017 N 2396 "Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета города Ставрополя субсидии некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно-досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя" (далее - Порядок 2) и от 30.05.2017 N 915 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии за счет средств бюджета города Ставрополя некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно-досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя" (далее - Порядок 3).

Согласно пункту 5 порядка участвовать в конкурсном отборе могут некоммерческие организации, которые одновременно отвечают следующим требованиям: имеют статус юридического лица; осуществляют деятельность на территории города Ставрополя; не находятся в процессе реорганизации, ликвидации, банкротства; не имеют задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, срок исполнения по которым наступил в соответствии с законодательством Российской Федерации; не являются политическими общественными объединениями (в том числе политическими партиями и политическими движениями), профессиональными союзами, некоммерческой организацией, созданной с участием иностранных граждан; обладают правом на земельный участок для реализации проекта; осуществляют реализацию в текущем году проекта по развитию современной культурно-досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя (далее - проект); обеспечивают софинансирование реализации проекта за счет собственных и (или) привлеченных финансовых ресурсов в объеме не менее 40 процентов от сметной стоимости или предполагаемой (предельной) стоимости проекта.

Согласно пункту 6 Порядка некоммерческие организации для участия в конкурсном отборе представляют в Комитет заявку по форме, утверждаемой приказом руководителя Комитета, с приложением: копии устава некоммерческой организации; справки о наличии рублевого банковского счета; копий документов, подтверждающих право на земельный участок для реализации проекта (в случае, если право не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним); описания проекта с указанием целей и задач, механизма реализации проекта, содержания запланированных мероприятий, сроков их реализации, графика исполнения проекта, планируемых результатов, объемов и источников финансирования, копий документов, подтверждающих реализацию проекта (проектно-сметной документации на строительство, гражданско-правовых договоров, контрактов на закупку товаров, работ, услуг, сметы расходов и другое).

Оценивая действия комитета, связанные с рассмотрением заявки Фонда в конкурсе N 1 (28.10.2016), комиссия установила, что в подтверждение соответствия требованию о наличии земельного участка Фонд предоставил договор аренды земельного участка N6171 от 25.11.2016, который заключен в день подачи заявки по первому конкурсу между администрацией и Фондом без проведения торгов в порядке статьи 39.6 Земельного кодекса РФ, с целевым назначением - культурное развитие (зарегистрирован 29.11.2016).

Поскольку указанный договор аренды земельного участка не был зарегистрирован в установленном законом порядке, то применительно к положениям статьи 609 Гражданского кодекса РФ, установившим необходимость государственной регистрации (признания договора заключенным), претендент не соответствовал установленным требованиям и его заявка подлежала отклонению наряду с установлением факта несоответствия требованию об осуществлении деятельности на территории города Ставрополя (ввиду отсутствия в составе заявки подтверждающих документов), а также требованию об обеспечении софинансирования реализации проекта за счет собственных и (или) привлеченных финансовых ресурсов (претендентом предоставлен договор пожертвования N 18-1 от 26.10.2016 с ООО "ЭкспонентаМ", в котором отсутствуют гарантии исполнения, иных документов, связанных с его исполнением, в составе заявки представлено не было, при этом неисполнение указанного договора пожертвования автоматически лишало Фонд возможности продолжить реализацию проекта).

Вместе с тем суд, отклоняя данный вывод управления, обоснованно исходили из следующего.

Согласно пункту 6 Порядка предоставления субсидии некоммерческие организации для участия в конкурсном отборе представляют в Комитет заявку по форме, утверждаемой приказом руководителя Комитета, с приложением в составе заявки копии документа, подтверждающего право на земельный участок для реализации проекта (в случае, если право не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним).

Такие действия были осуществлены Фондом ввиду предоставления соответствующего договора аренды земельного участка, что является допустимым согласно абзацу 4 пункту 6 Порядка.

Вместе с тем у комитета отсутствовали основания для отклонения заявки Фонда, поскольку на момент подведения итогов конкурсного отбора имел место факт государственной регистрации соответствующего договора аренды, согласно полученных сведений из Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Относительно соответствия заявки Фонда установленному требованию осуществления деятельности на территории города Ставрополя суд принимает во внимание то обстоятельство, что законодатель разделяет понятия нахождения юридического лица и осуществления деятельности.

Так согласно статье 54 Гражданского кодекса Российской Федерации место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории Российской Федерации путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования).

Ни администрацией, ни Комитетом не был установлен критерий непосредственно к месту нахождения юридического лица (месту государственной регистрации), а также условие осуществления претендентом (участником конкурса) деятельности исключительно только на территории города Ставрополя.

Суд признает, что требование к осуществлению деятельности на территории города Ставрополя (могут быть различные действия, свидетельствующие об осуществлении любой хозяйственной деятельности юридического лица в порядке его правоспособности) фактически в определенной степени тождественно требованию - "осуществляют реализацию в текущем году проекта по развитию современной культурно-досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя".

Судом дана оценка тому обстоятельству, что в составе заявки Фонда представлены документы (например, договор аренды земельного участка), свидетельствующие об осуществлении деятельности на территории города Ставрополя.

Также у комиссии не имелось оснований для отклонения заявки ввиду предоставления недостоверных сведений, подтверждающих объем и источники финансирования, поскольку пунктом 5 Порядка установлено требование - "обеспечивают софинансирование реализации проекта за счет собственных и (или) привлеченных финансовых ресурсов _". При этом на момент рассмотрения заявки у участника не было обязанности по предоставлению документов, подтвердивших непосредственно перечисления денежных средств в части обеспечения софинансирования.

В составе заявки имелся вышеуказанный договор пожертвования, при этом у конкурсной комиссии не было оснований сомневаться в его действительности.

Таким образом, следует констатировать, что при рассмотрении заявки Фонда конкурсная комиссия руководствовалась положениями принятого Порядка, которые строго регламентируют процедуру действий, как организатора конкурса, так и его участников.

В связи, с чем оценка антимонопольным органом действий комитета, связанная с проведением конкурсных отборов, ошибочна.

Исходя из вышеизложенного, являются правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии в действиях комитета нарушений пункта 2 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

В отношении оценки действий заявителей, связанных с заключением и реализацией антиконкурентного соглашения, судом установлено следующее.

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа государственной власти субъекта Российской Федерации как не соответствующих статье 16 Закона N 135-ФЗ необходимо установить наличие соглашения между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции.

Так, квалификация поведения органа власти и хозяйствующего субъекта как противоправных действий в соответствии со статьей 16 Федерального закона N 135-ФЗ предполагает установление таких факторов, как их намеренное поведение для достижения заранее оговоренной цели, наличие причинно-следственной связи между действиями лиц, заключивших запрещенное антиконкурентое соглашение, и возникшими последствиями этого соглашения: недопущением, ограничением, устранением конкуренции либо созданием реальной угрозы их возникновения.

В соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме. Таким образом, соглашением может быть признана договоренность хозяйствующих субъектов в любой форме, о которой свидетельствуют сведения, содержащиеся в документах хозяйствующих субъектов, скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) данных субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников рынка, совершенные ими на конкретном товарном рынке, подпадающие под критерии ограничения конкуренции и способные привести к результатам, определенным Законом о защите конкуренции.

Суд установил, что изменения в бюджет города Ставрополя, связанные с включением в него средств, предназначенных для предоставления в качестве субсидий, вносились по инициативе администрации. Данные действия судом расцениваются как непосредственное осуществление права распорядителя в рамках бюджетного процесса, бюджетного регулирования.

Антимонопольный орган доводы администрации о том, что на стадии планирования бюджета ей не было известно о строительстве объекта - музейного комплекса "Россия. Моя история", отклонил, сославшись на пояснительную записку администрации к решению Ставропольской городской Думы от 28.09.2016 N 902 "О внесении изменений в решение Ставропольской городской Думы "О бюджете города Ставрополя на 2016 г.", в разделе 7 которой указано об увеличении расходов на сумму 93 000,00 тыс. руб. на реализацию проектов по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя в рамках реализации проекта по созданию исторических парков программы "Россия - Моя история" в целях создания музейно - выставочного комплекса, пояснительную записку администрации города Ставрополя к Решению Ставропольской городской Думы от 30.11.2016 N 29 "О бюджете города Ставрополя на 2017 г. и плановый период 2018 и 2019 годов", а также на информацию, представленную МВД России по городу Ставрополя, о направлении служебной записки администрацией города Ставрополя от 10.07.2017 в адрес главы города Ставрополя о дополнительном финансировании в рамках третьего конкурсного отбора.

Указанные документы комиссией были рассмотрены как прямое доказательство того, что уже на стадии бюджетного планирования администрацией было принято принципиальное решение о том, что субсидии будут получены заранее определенными лицами, которые израсходуют их на строительство исторического парка "Россия. Моя история".

Такое решение могло быть принято только после достижения между администрацией и другими участниками соглашения, целью которого являлось строительство за счет средств бюджета города Ставрополя объекта исторического парка "Россия. Моя история".

Соглашение предусматривало строительство конкретного объекта, в нем участвовал конечный исполнитель, который принял на себя обязательства выполнить эти работы за счет средств, полученных от администрации, и передать результат работ в собственность администрации.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в совокупности и взаимосвязи в порядке статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что совокупность представленных управлением доказательств позволяет сделать вывод об отсутствии в данном конкретном случае согласованности действий заявителей и заключение ими соглашения в смысле, придаваемом положениями части 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ.

При оценке светокопии служебной записки (представленной в Управление МВД России по городу Ставрополя), направленной в адрес главы города Ставрополя о дополнительном финансировании в рамках третьего конкурсного отбора, суд исходил из того, что на ней отсутствует подпись должностного лица, она не заверена в установленном законом порядке, в связи с чем данная информация не отвечает указанным принципам и не рассматривается судом как доказательство по делу.

Относительно оценки вышеупомянутых пояснительных записок администрации, в которых указано "на реализацию проектов по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя", "в рамках реализации проекта по созданию исторических парков программы "Россия. Моя история", "в целях создания музейно - выставочного комплекса" суд исходит из правового регулирования.

Пояснительные записки являются локальными, внутренними документами вспомогательного назначения (не являются нормативно-правовыми актами), которые не имеют юридической силы и напрямую не влияют на принятие решения о бюджете, кроме того, они не имеют обязательных требований к составлению и описанию содержания текста документа.

В связи с этим, при оценке данных документов судом принимаются во внимание объяснения заявителей по делу, а также те объяснения, которые были даны в рамках рассмотрения дела N 34 о нарушении антимонопольного законодательства относительно рассматриваемых обстоятельств, а именно указания в подготовленных пояснительных записках "в рамках реализации проекта по созданию исторических парков программы "Россия - Моя история" в целях создания музейно-выставочного комплекса" связаны исключительно с указанием специалистами на один из возможных приведенных примеров реализации соответствующих проектов в целях непосредственного понимания достижения результатов возможных социальных проектов. При этом, как пояснили заявители, указанные проекты уже были реализованы в различных городах России.

Кроме того, судом учтено, что вышеуказанные изменения в бюджет города Ставрополя в части предоставления субсидий были согласованы всеми заинтересованными субъектами в рамках бюджетного процесса исключительно на реализацию проектов по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя.

Ввиду изложенного, сделанный комиссией вывод относительно принятия администрацией города Ставрополя решения о том, что субсидии будут получены заранее определенными лицами, которые израсходуют их на заранее определенные цели - строительство музея, по мнению суда, является ошибочным.

Также при системном сопоставлении всех обстоятельств дела суд не находит подтвержденным и обоснованным вывод комиссии о предполагаемом достижении соглашения между администрацией города Ставрополя и другими участниками о строительстве конкретного объекта и принятом обязательстве по передаче результата работ в собственность администрации города Ставрополя.

В материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие данный вывод, в том числе и вывод о принятии исполнителем обязательства передать результат работ в собственность администрации города Ставрополя.

До выделения субсидии администрации города Ставрополя не могло и не было известно о возможности передачи какого-либо имущества в муниципальную собственность. Документы, опровергающие этот вывод, отсутствуют в деле.

Кроме того, суд не может согласиться с выводом комиссии о том, что, поскольку подготовка к строительству генеральным подрядчиком ООО "ЭкспонентаМ" началась еще до принятия постановления о предоставлении субсидии, тем самым подтверждается факт осведомленности Фонда и его подрядчика о проведении соответствующего конкурса в будущем, а также о предмете конкурса и параметрах подлежащего строительству объекта, ввиду рассмотрения данных обстоятельств как факта текущего осуществления хозяйственной деятельности, осуществляемой на свой риск деятельность исходя из принципов добросовестности гражданских правоотношений и свободы договора.

Данный вывод не основывается на документальном подтверждении, сделан исключительно по временному фактору (хронология событий, даты принятия и заключения определенных документов), при полном отсутствии причинно-следственной связи.

Вместе с тем судом дана надлежащая правовая оценка действиям администрации в рамках правового регулирования относительно выводов комиссии об установлении в Порядке предоставления субсидии целого ряда требований (барьеров), существенным образом ограничивающих круг потенциальных участников.

При проведении какого-либо конкурса необходимо установление определенных условий для проведения соответствующего отбора.

Администрацией были установлены обоснованные условия проведения конкурса, отвечающие требованиям действующего законодательства.

Относительно установления требования к организационно-правовой форме участника конкурса (некоммерческая организация) судом учитывается, что данная форма предусмотрена нормами гражданского законодательства и является распространенной формой юридического лица. Выбор данной формы связан с последующим использованием достигнутого результата проекта (который определенно имеет статус социального) и непосредственно его доступностью, поскольку данные юридические лица целью своей деятельности не ставят непосредственно извлечение прибыли, а руководствуются достижением определенных социальных, благотворительных, культурных, а также иных целей, направленных на достижение общественных благ.

В отношении условия о необходимости осуществления деятельности на территории города Ставрополя в части нарушения требования антимонопольного законодательства судом учтено, что администрацией в порядке предоставления субсидии не установлено условие осуществления деятельности только (исключительно) на территории города Ставрополя.

Вывод антимонопольного органа об ограничении возможности для участия в торгах установленным требованием о наличии у претендента земельного участка противоречит концепции результата реализации проектов по развитию современной культурно-досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя.

Действительно, распоряжение земельными участками на территории города Ставрополя относится к полномочиям администрации города Ставрополя, вместе с тем комиссией не представлено никаких аргументов об ограничении круга участников конкурса администрацией путем подготовки отказов в предоставлении земельных участков, а также обладанием информацией о количестве свободных земельных участков, соответствующих целям реализации упомянутых проектов и уже предоставленных в аренду.

Судом установлено, что данный вывод комиссии не обоснован, имеет предполагаемый характер и не находит документального подтверждения в части действий администрации города Ставрополя.

Вместе с тем судом при оценке данного вывода принято во внимание, что на территории города Ставрополя имеется активный рынок купли-продажи (аренды) земельных участков непосредственно их правообладателями (физические и юридические лица).

Материалами дела не установлено оказание администрацией какого-либо влияния на заключение соответствующих сделок на указанном рынке. В данном случае действия осуществляются исключительно на основании предложений правообладателей земельных участков.

Применительно к оценке вывода комиссии об установлении администрацией требования о софинансировании проекта по развитию современной культурно - досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя в размере 40 % (5%), суд исходит из нормативно-правового регулирования данных правоотношений.

Законодателем не регламентировано установление определенных запретов в части осуществления объема софинансирования.

В данном случае установление объема софинансирования является исключительно правом лица, осуществляющего предоставление какой-либо субсидии.

Относительно действий комитета, как организатора конкурсного отбора, ранее судом уже дана надлежащая правовая оценка действиям комитета, связанным с рассмотрением заявки фонда в конкурсе N 1 (28.10.2016).

Суд установил, что комитет принимал меры по контролю за расходованием Фондом средств, которые он (Фонд) был обязан предоставить в качестве софинансирования проекта на основании пункта 3.2.1. и 3.3.6 Договоров о предоставлении субсидий. Отчеты Фонда о софинансировании проекта регулярно поступали в комитет на протяжении всего срока реализации проекта с 08.12.2016 по 30.09.2017.

В ходе рассмотрения дела N 34 о нарушении антимонопольного законодательства управлением не рассматривался вопрос о контроле комитетом за расходованием средств, потраченных Фондом на софинансирование проекта, о чем свидетельствуют материалы дела, перед сторонами, участвующими в деле, ни письменно, ни устно не ставились вопросы о контроле со стороны Комитета средств, потраченных Фондом на софинансирование проекта.

В связи с этим, суд находит выводы управления об отсутствии контроля со стороны комитета за расходованием Фондом средств, потраченных в качестве софинансирования, недоказательными.

При заключении дополнительного соглашения к договору о предоставлении субсидии N 24-8/12/16 от 08.12.2016 (далее - Договор) комитет руководствовался Гражданским кодексом Российской Федерации.

Так, согласно пункту 1 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации допускается изменение и расторжение договора по соглашению сторон, если иное не предусмотрено Гражданским кодексом, другими законами или договором. В Порядке не был предусмотрен запрет на изменение договора по соглашению сторон.

На основании пункта 8.1 Договора все изменения и дополнения к Договору считаются действительными, если они оформлены в письменном виде, подписаны уполномоченными на то лицами и заверены печатями обеих сторон. Дополнительное соглашение оформлено в соответствии с вышеуказанным пунктом Договора.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1.5 Договора срок реализации проекта установлен с 08.12.2016 по 30.09.2017.

Таким образом, заключение дополнительного соглашения к Договору не противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации, другим законам, Порядку предоставления субсидии и условиям Договора.

При этом действия по неисполнению договора пожертвования с ООО "Экспонента М" и заключение дополнительного соглашения к договору о предоставлении субсидии рассматриваются судом исключительно как гражданско-правовые отношения в рамках заключенных договорных обязательств. Тем самым, антимонопольный орган вмешался в гражданско-правовой спор.

Также судом принято во внимание, что для реализации проекта были использованы не только средства предоставленной Фонду субсидии, но и средства инвесторов, которые в общей сумме составили 124 836 572,20 рублей. Данное обстоятельство подтверждено материалами дела.

При указанных обстоятельствах данные действия не повлекли задержку реализации проекта, на который предоставлялась субсидия.

Поскольку суд не нашел подтверждения доводам комиссии о необоснованном допуске комитетом заявки Фонда и отсутствии мер по контролю за исполнением договоров о предоставлении субсидий, соответственно антимонопольный орган необоснованно расценил данные обстоятельства как доказательства прямой заинтересованности комитета в победе Фонда и обеспечения ему возможности участия в последующих конкурсах.

Довод об отсутствие у Фонда материально-технических, кадровых и финансовых ресурсов для реализации указанного проекта, в связи с чем Фонд мог принять решение о начале работ по указанному проекту только при наличии конкретных договоренностей о том, что ему будет предоставлен как источник финансирования, так и исполнитель работ, способный выполнить задачу по строительству объекта в сжатые сроки, является необоснованным, поскольку основывается исключительно на субъективном восприятии членами комиссии данной ситуации, связанной с использованием предоставленной субсидии.

В ходе реализации проекта "Музейно-выставочный комплекс "Россия. Моя история" Фонд выступал Заказчиком.

При этом Заказчик в ходе реализации проекта не обязан обладать материально-техническими, кадровыми и другими ресурсами.

Решение о строительстве Музея было принято Фондом летом 2016 года и в дальнейшем было принято решение о поиске инвесторов.

Таким образом, у Фонда для реализации указанного проекта не было необходимости иметь собственные средства, в т. ч. материально-технические, кадровые и финансовые ресурсы.

Учитывая указанное обстоятельство, отсутствие непосредственно у Фонда достаточных ресурсов не доказывает наличие каких-либо антиконкурентных соглашений с администрацией или иными лицами.

Позиция антимонопольного органа о том, что Фонд является организацией, чьи уставные цели и задачи не подразумевают участие в конкурсах, а также возможность для получения субсидий, изложенная в обжалуемом решении, не соответствует действительности, а также действующему российскому законодательству.

Участие Фонда в проведенных конкурсах соответствует уставной деятельности Фонда, а именно инвестирование, выполнение инженерных изысканий, проектирование, строительство, реконструкция объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры города Ставрополя. При этом Устав юридического лица не может содержать исчерпывающего перечня действий (элементов правоспособности), осуществляемых в ходе достижения целей своей деятельности.

Вывод антимонопольного органа о достижении еще на стадии принятия решения о начале строительства договоренности по передаче Фондом "Музейно-выставочного комплекса "Россия - Моя История" является необоснованным, противоречит материалам дела.

Судом установлено, что Фонд использовал не только денежные средства субсидии, а также имел дополнительные источники финансирования (которые в общей сумме составили 124 836 572,20 рублей), оформил для строительства объекта на праве аренды соответствующий земельный участок, осуществлял приемку указанного объекта и ввод его в эксплуатацию.

Материалами дела не подтверждено наличие договоренностей на стадии принятия решения о начале строительства по передаче музея после завершения строительства в собственность администрации (передан 30.08.2017) и как следствие, наличие причинно-следственной связи между действиями указанных лиц.

При этом судом также дана оценка тому обстоятельству, что после завершения строительства Фонд передал построенный объект по договору безвозмездной передачи от 30.08.2017 в собственность администрации.

Кроме того на основании постановления администрации города Ставрополя от 27.07.2017 N 1302 было создано муниципальное бюджетное учреждение культуры "Музейно-выставочный комплекс "Россия. Моя история". Приказом Комитета от 24.07.2017 N 106-лс на должность директора данного учреждения назначен Головин Т.П.

Решением Ставропольской городской Думы от 23.08.2017 N 126 предусмотрены средства для финансирования деятельности данного бюджетного учреждения на 2017 год в сумме 21 891,33 тыс. рублей, на 2018 и 2019 годы - 56 622,42 тыс. рублей ежегодно.

Таким образом, с завершением строительства музея (и до заключения договора безвозмездной передачи от 30.08.2017) администрацией и комитетом принимались меры, направленные на обеспечение условий его функционирования после завершения строительных работ и сдачи объекта в эксплуатацию.

Вместе с тем суд констатирует, что данные документы могут свидетельствовать только о принятии решения о передаче построенного объекта в собственность администрации города Ставрополя непосредственно на стадии завершения строительства объекта, но никак не на этапе начала строительства, то есть до момента выделения субсидии.

Выводы комиссии о создании ООО "ЭкспонентаМ" исключительно с целью получения субсидии применительно к одному объекту - музею, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. ООО "ЭкспонентаМ" по договору N 124 от 10.09.2016 с ООО "КлючМонтаж" выполнялись строительно-монтажные работы по возведению комплекса многоэтажных жилых домов со встроенно-пристроенными помещениями - строительная позиция N 83. ООО "КлючМонтаж" выполняло функции заказчика на основании агентского договора финансирования и передачи функций заказчика от 15.10.2015 с застройщиком ООО "Строительное управление - 11 "ЮгСтройИнвест". Указанный объект был построен и введен в эксплуатацию на основании акта ввода от 18.11.2016 N 26-309000-330-2016, выданного Комитетом градостроительства и архитектуры города Ставрополя.

Таким образом, ООО "ЭкспонентаМ" после его регистрации через непродолжительное время заключило сделку с застройщиком по иному объекту, не связанному со строительством музея никаким образом. Свои обязательства по выполнению строительно-монтажных работ оно исполнило в полном объеме, имея при этом ту же штатную численность, что и при регистрации проекта музея.

Кроме того, в дальнейшем ООО "ЭкспонентаМ" был заключен муниципальный контракт от 05.04.2017 на выполнение строительно-монтажных работ по Объекту "Строительство муниципального образовательного учреждения средней общеобразовательной школы на 1000 мест в 529 квартале г. Ставрополя" на сумму 658 129 138,40 (шестьсот пятьдесят восемь миллионов сто двадцать девять тысяч сто тридцать восемь) рублей 40 копеек. При этом обязательства исполнены в полном объеме.

Также имеет место факт исполнения договорных отношений на момент рассмотрения настоящего судебного спора.

Все приведенные в совокупности обстоятельства в полной мере опровергают довод антимонопольного органа о том, что ООО "ЭкспонентаМ" создавалось исключительно для получения субсидии и строительства музея.

ООО "ЭкспонентаМ" не создавало никаких условий, которые могли бы способствовать ограничению либо устранению конкуренции. О том, что будет проведен конкурс на выделение субсидий, узнало не ранее получения письма от Фонда - 03.11.2017 - к этому времени ООО "Экспонента М" уже передало в пользу Фонда проектно-сметную документацию, о самих же условиях конкурса узнало из полученного определения управления.

Таким образом, ООО "ЭкспонентаМ" - хозяйствующий субъект, узнав от потенциального заказчика, т.е. Фонда, о перспективе заключения договора подряда по строительству в будущем за счет собственных средств, средств пожертвований, на свой риск приняло участие в реализации проекта по строительству Объекта, не имея представления о том, что в дальнейшем для создания комплекса будут привлечены бюджетные средства на основе неких конкурсных процедур.

О намерении участвовать в муниципальном конкурсе ООО "ЭкспонентаМ" узнало из письма Фонда от 03.11.2016 N 25/16, уже после подготовки и передачи Фонду проектно-сметной документации.

Неисполнение договора пожертвования N 18-1 от 26.10.2016 со стороны ООО "ЭкспонентаМ" было обусловлено рядом объективных причин, в силу чего были заключены дополнительные соглашения N 1 и N 2.

Данные действия не противоречат положениям действующего гражданского законодательства.

Так, в соответствии с положениями ст. 1 ГК РФ, граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

В соответствии с положениями ст. 451 ГК РФ существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа.

Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.

Указанные изменения не нарушают действующее законодательство РФ.

Ранее судом также дана правовая оценка данным действиям, но применительно к действиям Фонда.

Учитывая вышеизложенное, доводы комиссии относительно фиктивности указанного договора, а равно его заключения с целью участия в указанном конкурсе и о том, что его заключение и другие действия ООО "ЭкспонентаМ" и иных лиц подтверждают осведомленность общества о наличии каких-либо договоренностей между заявителями, необоснованны.

Также судом принимаются во внимание правовые основания принятия постановлений от 24.10.2016 N 2396, от 07.02.2017 N 196 и от 30.05.2017 N 915, регламентирующих Порядки предоставления субсидии за счет средств бюджета города Ставрополя некоммерческим организациям на реализацию проектов по развитию современной культурно-досуговой инфраструктуры на территории города Ставрополя".

Порядок предоставления субсидий из бюджета муниципального образования (далее - местный бюджет) некоммерческим организациям определен статьей 78.1 БК РФ.

Согласно пункту 2 статьи 78.1 БК РФ в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из местного бюджета устанавливается муниципальными правовыми актами местной администрации.

Таким образом, бюджетное законодательство Российской Федерации не устанавливает ограничений для возможности предоставления субсидий из местного бюджета некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, а определяет только обязательные для включения в соответствующий муниципальный правовой акт местной администрации положения, местная администрация самостоятельна в определении объема и порядка предоставления субсидии из местного бюджета некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями (указанная позиция подтверждается письмами Министерства финансов Российской Федерации от 30 марта 2016 г. N 02-01-10/17820, от 03 апреля 2012 г. N 02-03-06/1117, от 17 мая 2012 г. N 02-03-10/1761). Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 07 мая 2017 г. N 541 (вступило в силу 19.05.2017) (далее - общие требования). Так, согласно подпункту "г" пункта 3 общих требований в целях определения общих положений о предоставлении субсидий в муниципальном правовом акте, регулирующем предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, указываются, в том числе, категории и критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, отбираемых исходя из указанных критериев, в том числе по итогам конкурса, с указанием в данном муниципальном правовом акте способов и порядка проведения такого отбора (за исключением случаев, когда получатель субсидии определяется в соответствии с решением о бюджете).

В связи с этим, администрация воспользовалось установленным законодателем правом предоставления субсидии из бюджета города Ставрополя и не имела никаких намерений (целей) на осуществление действий, связанных исключительно со строительством конкретного объекта капитального строительства. Целью предоставления субсидии было развитие инфраструктуры города Ставрополя в определенном направлении.

Согласно нормам Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся такие вопросы, как: создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа; создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.

Таким образом, соответствующие средства, предназначенные для предоставления субсидии, были предусмотрены в бюджете города Ставрополя обоснованно на основании норм Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" во взаимосвязи с вышеуказанными правовыми нормами действующего законодательства.

Исходя из вышеизложенного, является правильным вывод суда об отсутствии в действиях заявителей нарушений пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

На основании изложенного, судом первой инстанции правомерно признал недействительным решение управления. В этой связи, принимая во внимание, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, апелляционный суд считает судебное решение законным и обоснованным.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 01.11.2018 по делу N А63-10699/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо - Кавказского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Л.В. Афанасьева И.А. Цигельников