Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15 января 2024 г. N 02АП-9167/23 по делу N А82-473/2023

г. Киров

15 января 2024 г.

Дело N А82-473/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 января 2024 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Волковой С.С., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Алеевой А.А.,

без участия представителей,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области "Станция скорой медицинской помощи и центр медицины катастроф"

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 11.10.2023 по делу N А82-473/2023

по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области "Станция скорой медицинской помощи и центр медицины катастроф" (ОГРН 1197627020007, ИНН 7604359300)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Ярославской области (ОГРН 1027600839639, ИНН 7606000386)

о признании незаконным акта,

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Ярославской области "Станция скорой медицинской помощи и центр медицины катастроф" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным акта плановой комплексной выездной проверки Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ярославской области (далее - ответчик, Фонд) от 28.10.2022 N 61 в части требований восстановить в бюджет израсходованные не по целевому назначению средства в сумме 317 424,86 руб. и уплатить штраф в размере 10% от указанной суммы (31 742,49 руб.). Также Учреждение просило суд рассмотреть вопрос о снижении размера начисленного по итогам проверки штрафа.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 11.10.2023 требования заявителя удовлетворены частично. Суд признал недействительным оспариваемый акт в части требования об уплате штрафа за нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования в сумме, превышающей 10 000 рублей. В остальной части требования Учреждения оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым судебным актом, Учреждение обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В жалобе заявитель оспаривает выводы суда о признании расходов в сумме 317 424,86 руб. нецелевым использованием средств обязательного медицинского страхования, считает, что такие выводы сделаны судом при неправильном применении норм материального права. Поясняет, что расходы по проведению медицинских осмотров немедицинских работников (52 826,61 руб.) являются для Учреждения закупкой прочих услуг для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, у Учреждения имелись правовые основания для оплаты таких услуг за счет территориальной программы. Обеспечение прохождения медицинских осмотров всеми без исключения работниками медицинской организации являются обязанностью Учреждения на основании статьи 213 Трудового кодекса Российской Федерации, приказа Минздрава России от 28.01.2021 N 29н. В обоснование заявитель также приводит положения части 7 статьи 35 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), пункта 6.1 приложения 2 Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания населению Ярославской области медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Ярославской области от 30.12.2020 N 1055-п, а также пункты 192, 194 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от 28.02.2019 N 108н (далее - Правила N 108н).

Кроме того, Учреждение настаивает на том, что расходы на приобретение средств индивидуальной защиты органов дыхания и зрения в целях соблюдения требований пожарной безопасности являются затратами на содержание объектов недвижимого имущества, необходимыми для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемыми непосредственно в процессе оказания медицинской помощи. Такие расходы с позиции заявителя жалобы могут считаться расходами на содержание недвижимого имущества. Данный подход, как считает заявитель, подтверждается положениями подпункта 2 пункта 195, пункта 203 Правил N 108н, а также Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 N 1479.

Фонд представил отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому решение суда является законным и обоснованным, а доводы жалобы - несостоятельными. Отмечает, что затраты Учреждения в части проведения медицинских осмотров своих сотрудников, непосредственно не связанных с медицинской деятельностью, не относятся к необходимым для обеспечения деятельности именно медицинской организации в целом, но не потребляемым непосредственно в процессе оказания медицинской помощи. Отклоняя доводы жалобы, Фонд указывает, что приобретение самоспасателей фильтрующих для медицинских работников в медицинской организации являются мерами по обеспечению Учреждением соблюдения требований пожарной безопасности, установленных законодательством, и не связано с оказанием медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования. В связи с этим такие затраты не могут быть оплачены за счет средств обязательного медицинского страхования.

Более подробно позиции сторон изложены в жалобе и в отзыве на нее.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 05.12.2023 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 06.12.2023 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ. На основании указанной статьи стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении жалобы.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность обжалуемого решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании приказа директора Фонда от 26.09.2022 N 366 в период с 03.10.2022 по 28.10.2022 Фондом проведена плановая комплексная выездная проверка использования Учреждением средств, полученных на финансовое обеспечение территориальных программ обязательного медицинского страхования в 2020 и 2021 годах. Цель проверки - предупреждение и выявление нарушений норм, установленных Законом N 326-ФЗ и другими нормативными правовыми актами.

По итогам проверки Фонд пришел к выводу о нецелевом расходовании Учреждением в 2021 году средств обязательного медицинского страхования, в том числе на оплату:

- расходов по проведению медицинских осмотров работников Учреждения, относящихся к немедицинскому персоналу, на сумму 52 826,61 руб. (пункт 4);

- по закупке средств индивидуальной защиты (самоспасатель фильтрующий) на сумму 293 998,06 руб. (пункт 5);

Результаты проверки оформлены актом от 28.10.2022 N 61 (т.1 л.д.26-99).

Письмом от 07.11.2022 N 1448 Учреждения направило в Фонд возражения (т.1 л.д.103-109), рассмотрев которые последний уменьшил сумму нецелевых расходов на закупку средств индивидуальной защиты на 29 399,81 руб., сумма нецелевого использования средств составила 264 598,25 руб. (л.д.110-116).

Учреждение не согласилось с актом Фонда в части пунктов 4 и 5 (с учетом суммы корректировки), обжаловало его в Арбитражный суд Ярославской области.

Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для оплаты спорных расходов за счет средств обязательного медицинского страхования. Вместе с тем суд счел необходимым снизить размер штрафа до 10 000 рублей в связи с наличием смягчающих ответственность обстоятельств.

Предметом апелляционного обжалования является несогласие заявителя с выводами суда о нецелевом расходовании средств в сумме 317 424,86 руб. Возражений в отношении иной части обжалуемого судебного акта от участвующих в деле лиц не поступило.

С учетом положений части 5 статьи 268 АПК РФ законность обжалуемого решения суда проверяется апелляционным судом только в указанной части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения (ненормативные правовые акты) органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными (недействительными), если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В настоящем деле оспариваемый Учреждением акт вынесен по итогам проведенной в отношении него плановой проверки использования средств, полученных на финансовое обеспечение территориальных программ обязательного медицинского страхования в 2020, 2021 годах.

Проанализировав обстоятельства дела по правилам статьи 71 АПК РФ в совокупности с правовым регулированием рассматриваемых отношений, суд апелляционной инстанции признает обоснованным вывод суда о наличии установленного Фондом нарушения Учреждением требований законодательства об обязательном медицинском страховании и, как следствие, оснований для выдачи оспариваемого акта.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность установлены Законом N 326-ФЗ.

К основным принципам осуществления обязательного медицинского страхования относится обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 4 Закона N 326-ФЗ).

В силу пункта 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Согласно статье 35 Закона N 326-ФЗ базовая программа обязательного медицинского страхования является составной частью программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой Правительством Российской Федерации (часть 1). Базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи (часть 2).

В соответствии с частью 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

Согласно пункту 192 Правил N 108н в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

Состав затрат по группам, их детализация и особенности определения и распределения представлены в пунктах 193 - 208 Правил N 108н.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе посредством проверок и ревизий осуществляет территориальный фонд (пункт 12 части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ).

В настоящем деле Фонд признал нецелевым расходованием средств обязательного медицинского страхования оплату Учреждением в 2021 году медицинских осмотров сотрудников, относящихся к немедицинскому персоналу, на общую сумму 52 826,61 руб.

Медицинский осмотр организован Учреждением по контракту от 02.06.2021 N 2021.651, в пункте 1.2 которого указано, что медицинский осмотр проходит персонал заказчика, работающий во вредных и (или) опасных условиях труда, подлежащий обязательным периодическим медицинским осмотрам (т.2 л.д.67).

В акте от 28.10.2022 N 61 Фондом приведен список немедицинского персонала, прошедшего медицинский осмотр (бухгалтер, слесарь, уборщица, дворник и т.д., всего 53 человека) (т.1 л.д.67). В акте отмечено, что Учреждением было организовано проведение специальной оценки условий труда рабочих мест, по результатам которой по должностям вышеуказанных сотрудников вредные и (или) опасные условия труда не обнаружены.

В соответствии со статьей 212 Трудового кодекса Российской Федерации (в редакции на момент возникновения рассматриваемых отношений; далее - ТК РФ) обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возлагаются на работодателя. В частности, работодатель обязан обеспечить в случаях, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, организовывать проведение за счет собственных средств обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров.

Согласно статье 213 ТК РФ работники, занятые на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в том числе на подземных работах), а также на работах, связанных с движением транспорта, проходят обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (для лиц в возрасте до 21 года - ежегодные) медицинские осмотры.

Предусмотренные статьей 213 ТК РФ медицинские осмотры осуществляются за счет средств работодателя, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 8).

Согласно пункту 6 Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров работников, предусмотренных частью 4 статьи 213 ТК РФ, утвержденного приказом Минздрава России от 28.01.2021 N 29н, обязанности по организации проведения предварительных и периодических осмотров работников возлагаются на работодателя.

По тарифному соглашению на оплату медицинской помощи, оказываемой по Территориальной программе обязательного медицинского страхования на территории Ярославской области, на 2021 год в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги). При этом указано, что состав затрат по группам, их детализация и особенности определения и распределения представлены в пунктах 193 - 208 Правил N 108н.

Основываясь на положениях изложенных норм, суд первой инстанции правомерно признал, что расходы медицинских организаций на проведение медицинских осмотров сотрудников, обязанности которых непосредственно не связаны с медицинской деятельностью (бухгалтер, сотрудники отдела кадров и т.д.), призванные обеспечить функционирование бюджетного учреждения, осуществляются за счет средств бюджета. Такие расходы предназначены для функционирования медицинской организации как юридического лица, имеющего в силу статуса работодателя обязательства по охране труда.

Аргументы заявителя о наличии у него обязанности по проведению обязательных периодических медицинских осмотров всех без исключения работников медицинской организации, не свидетельствуют о правомерности осуществления спорных расходов за счет средств обязательного медицинского страхования.

Учитывая изложенное, апелляционный суд приходит к выводу о том, что расходование средств обязательного медицинского страхования на оплату периодических медицинских осмотров немедицинского персонала произведено Учреждением неправомерно. Спорные расходы должны осуществляться заявителем самостоятельно, за счет средств работодателя, а не целевых средств, выделенных на оказание бесплатной медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования.

Иная позиция заявителя основана на неверном толковании норм права.

Кроме того, Фонд признал нецелевым расходованием средств обязательного медицинского страхования закупку Учреждением средств индивидуальной защиты органов дыхания и зрения человека (самоспасатель фильтрующий) на сумму 264 598,25 руб. Закупка средств индивидуальной защиты произведена по контракту от 07.06.2021 N 2021.063 (т.2 л.д.98-105).

Заявитель считает, что приобретение указанных средств защиты произведено им за счет средств обязательного медицинского страхования правомерно, такие расходы в соответствии с пунктами 195, 203 Правил N 108н являются прочими затратами на содержание объектов недвижимого имущества. Отмечает, что станция скорой медицинской помощи как медицинская организация с круглосуточным пребыванием людей обязана организовать круглосуточное дежурство обслуживающего персонала, обеспечив его средствами индивидуальной защиты органов дыхания и зрения человека.

Однако суд апелляционной инстанции не может согласиться с указанными суждениями заявителя в силу следующего.

Необходимость приобретения заявителем рассматриваемых средств индивидуальной защиты следует из законодательства о пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности. Руководители организаций осуществляют непосредственное руководство системой пожарной безопасности в пределах своей компетенции на подведомственных объектах и несут персональную ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности, определяющие порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты (далее - объекты защиты) в целях обеспечения пожарной безопасности, установлены Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 N 1479.

Согласно пункту 6 указанных Правил в отношении объекта защиты с круглосуточным пребыванием людей (за исключением торговых, производственных и складских объектов защиты, жилых зданий, объектов с персоналом, осуществляющим круглосуточную охрану) руководитель организации организует круглосуточное дежурство обслуживающего персонала и обеспечивает обслуживающий персонал средствами индивидуальной защиты органов дыхания и зрения человека от опасных факторов пожара из расчета не менее 1 средства индивидуальной защиты органов дыхания и зрения человека от опасных факторов пожара на каждого дежурного.

Из анализа изложенных норм следует, что приобретение указанных средств индивидуальной защиты для работников медицинской организации является исполнением руководителем такой организации требований пожарной безопасности и не связано с оказанием медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования.

Таким образом, исполнение возложенной на руководителя медицинской организации обязанности в области пожарной безопасности должно осуществляться им самостоятельно, за счет собственных средств работодателя, а не целевых средств, выделенных на оказание бесплатной медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования.

С учетом изложенного апелляционный суд признает обоснованным вывод суда о том, что Учреждение допустило нецелевое расходование средств обязательного медицинского страхования при закупке указанных средств индивидуальной защиты.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемое решение органа, осуществляющего публичные полномочия, соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Суд первой инстанции обосновано отказал в удовлетворении заявления Учреждения в обжалуемой части.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и могли бы повлиять на законность и обоснованность принятого судебного акта.

Решение суда принято при полном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, нормы процессуального и материального права применены судом правильно, с учетом конкретных обстоятельств дела. Содержащиеся в решении выводы соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе в размере 1500 рублей относятся на заявителя жалобы.

Поскольку при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению от 15.11.2023 N 5180 за рассмотрение апелляционной жалобы была уплачена государственная пошлина в размере 3000 рублей, ее плательщику надлежит вернуть излишне уплаченную государственную пошлину в сумме 1500 рублей.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 11.10.2023 по делу N А82-473/2023 оставить без изменения, а апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области "Станция скорой медицинской помощи и центр медицины катастроф" - без удовлетворения.

Возвратить государственному бюджетному учреждению здравоохранения Ярославской области "Станция скорой медицинской помощи и центр медицины катастроф" (ОГРН 1197627020007, ИНН 7604359300) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 15.11.2023 N 5180.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

С.С. Волкова Е.В. Минаева