Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2019 г. N 07АП-11980/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17 июня 2019 г. N Ф04-1941/19 настоящее постановление изменено

г. Томск

12 февраля 2019 г.

Дело N А67-4639/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 февраля 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И.

судей Логачева К.Д., Хайкиной С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Есиповым А.С. с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента финансов Администрации города Томска (07АП-11980/2018) на решение Арбитражного суда Томской области от 30.10.2018 по делу N А67-4639/2018 (судья Павлов Г.Д.)

по заявлению акционерного общества "Монолит" (ОГРН 1127017017896 ИНН 7017309008, 634059, г. Томск, пр. Мира, 52, офис 53)

к Департаменту финансов Администрации города Томска (634050, г. Томск, ул. Гагарина, 49)

о признании предписания от 11.01.2018 N 06-07/50 незаконным.

В судебном заседании приняли участие:

от акционерного общества "Монолит": Алембекова А.Р. по доверенности от 10.01.2019 (на 6 месяцев),

от Департамента финансов Администрации города Томска: Дерябина М.Ю. по доверенности от 18.12.2018 (до 31.12.2019), Духанина Т.В. по доверенности от 25.12.2018 (до 31.12.2021).

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Монолит" (далее - АО "Монолит", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Департаменту финансов Администрации Города Томска (далее - Департамент) о признании незаконным предписания от 11.01.2018 N 06-07/50.

Решением от 30.10.2018 Арбитражного суда Томской области заявленное требование удовлетворено.

В апелляционной жалобе Департамент, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции, в удовлетворении требования отказать.

Департамент не согласен с выводами суда о недоказанности факта, что стоимость имущества, приобретенного получателем субсидии в рамках процедур, предусмотренных в результате осуществляемых в отношении первоначального застройщика в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) действий, связанных с восстановлением платежеспособности должника, путем замещения активов должника, созданием на базе имущества должника открытого акционерного общества и передачей в уставной капитал созданного открытого акционерного общества (нового застройщика) объекта незавершенного строительства и связанных с его созданием имущественных и неимущественных прав (статья 115 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве))", является "объемом работ, выполненных другим застройщиком" и подлежит вычету из суммы субсидии.

Также несостоятельными являются выводы суда о том, что "представление АО "Монолит" к возмещению из бюджета муниципального образования "Город Томск" затрат в виде "стоимости возведенного предыдущим застройщиком объекта незавершенного строительства" или "стоимости имущества, возникшего в результате осуществленных в отношении первоначального застройщика процедур в соответствии с действующим законодательством Российской федерации о несостоятельности (банкротстве)" не содержится ни в акте проверки, ни в оспариваемом предписании. Указанное обстоятельство никогда не предъявлялось в адрес АО "Монолит" в качестве нарушения и не является предметом рассмотрения данного дела".

Материалами дела подтверждается, что объем средств на достройку объекта, подлежащего сбору с физических лиц (в частности с гражданина Пикулева И.Б. по договору от 03.03.2016 N Г13/81), был определен не в соответствии с условиями Порядка и решения Рабочей группы областной межведомственной комиссии по вопросам защиты прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства на территории Томской области, созданной распоряжением Департамента архитектуры и строительства Томской области от 19.12.2014 N 242, что привело к завышению суммы субсидии из бюджета на 188 215,08 руб.

Администрацией Города Томска как органом, выдавшим АО "Монолит" субсидию, признан факт неправомерного предоставления субсидии в сумме 188 215,08 руб. (в части неверного определения объема средств на достройку объекта, подлежащих сбору с гражданина Пикулева И.В.)

Оспариваемое предписание Департамента от 11.01.2018 N 06-07/50 является исполнимым.

Заявитель представил в материалы дела отзыв на апелляционную жалобу, в котором не соглашается с ее доводами и просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента - без удовлетворения.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебном заседании при рассмотрении дела в апелляционном порядке подтвердили позиции по делу, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве к ней.

Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, АО "Монолит" зарегистрировано в качестве юридического лица налоговым органом, присвоен ОГРН 1127017017896, ИНН 7017309008, определением Арбитражного суда Томской области от 30.03.2018 (дата объявления резолютивной части) в отношении АО "Монолит" введена процедура наблюдения, временным управляющим утвержден Коземаслов В.В., решением Арбитражного суда Томской области от 19.09.2018 (резолютивная часть объявлена 12.09.2018) общество признано несостоятельным (банкротом) открыто конкурсное производство сроком на 6 месяцев, конкурсным управляющим утвержден Коземаслов В.В.

26.12.2016 между Администрацией г. Томска и АО "Монолит" заключен договор N 1 о предоставлении субсидии на частичное возмещение затрат, связанных с выполнением работ по завершению строительства многоквартирных домов, по условиям которого субсидия предоставляется АО "Монолит" в счет частичного возмещения затрат АО "Монолит", связанных с выполнением работ по завершению строительства объекта "9-этажное жилое здание по ул. Гоголя - пер. Плеханова в гор. Томске", находящегося по адресу: г. Томск, ул. Гоголя, 13, в размере 12 715 770 руб. (пункт 1 договора).

26.12.2016 между Администрацией г. Томска и АО "Монолит" заключен договор N 3 о предоставлении субсидии на частичное возмещение затрат, связанных с выполнением работ по завершению строительства многоквартирных домов, по условиям которого Администрация на безвозмездной и безвозвратной основе предоставляет организации субсидию юридическим лицам - производителям товаров, работ и услуг, выполняющим работы по строительству (завершению строительства) многоквартирных домов и принявшим на себя обязательства по передаче жилых помещений физическим лицам, на частичное возмещение затрат, связанных с выполнением работ по завершению строительства многоквартирных жилых домов, переданных от других застройщиков в размере 6 435 657,08 руб. в целях частичного возмещения затрат организации, связанных с выполнением работ по завершению строительства объекта: "г. Томск, ул. Лебедева - ул. Новгородская. Жилой дом со встроенно-производственными помещениями административно - бытового назначения (2-я очередь строительства)", находящегося по адресу: г. Томск, ул. Лебедева, 18, а организация обязуется принять указанную субсидию на условиях настоящего договора (пункт 1.1 договора).

В соответствии с планом проведения контрольных мероприятий в сфере внутреннего муниципального финансового контроля на 2016 год, утвержденным распоряжением администрации Города Томска от 29.12.2015 N р1450 Департаментом финансов администрации Города Томска в период с 10.11.2017 по 24.11.2017 проведена проверка АО "Монолит" по вопросу соблюдения условий, целей порядка предоставления в 2016 году субсидий юридическим лицам - производителям товаров, работ и услуг, выполняющим работы по строительству (завершению строительства) многоквартирных домов и принявшим на себя обязательства по передаче жилых помещений физическим лицам, на частичное возмещение затрат, связанных с выполнением работ по завершению строительства многоквартирных жилых домов, переданных от других застройщиков.

В ходе проверки установлено, что АО "Монолит" на основании договоров о предоставлении субсидии на частичное возмещение затрат, связанных с выполнением работ по завершению строительства многоквартирных домов от 26.12.2016 N 1, N 3, в частности (применительно к оспариваемому предписанию) неправомерно завышен размер требуемых средств на достройку жилых помещений в расчете стоимости завершения строительства жилых помещений объекта по адресу ул. Гоголя - пер. Плеханова в г. Томске, расположенного в г. Томск, ул. Гоголя, 13 на 188 215,08 руб. (по договору от 26.12.2016 N 1), неправомерно обществом завышен объём субсидии на возмещение затрат, понесенных предыдущем застройщиком многоквартирного дома по адресу: г. Томск, ул. Лебедева - ул. Новгородская в размере 1 711 517,08 руб. (по договору от 26.12.2016 N 3), что отражено в акте от 24.11.2017.

По результатам рассмотрения материалов проверки и.о. заместителя Мэра Города Томска начальником Департамента финансов выдано предписание от 11.01.2018 N 06-07/50, которым АО "Монолит" предписано в течение четырех месяцев возвратить средства неправомерно полученной субсидии на единый счет бюджета муниципального образования "Город Томск" в сумме 1 711 517, 08 руб. и 188 215, 08 руб., соответственно.

Не согласившись с данным предписанием, АО "Монолит" обратилась в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого предписания Департамента от 11.01.2018 N 06-07/50 и нарушении последним прав и законных интересов АО "Монолит" в сфере экономической деятельности, связанных с возложением обязанности по исполнению данного предписания.

Суд апелляционной инстанции считает данный вывод обоснованным, при этом исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

При этом согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации, который выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения.

Из норм действующего законодательства следует, что предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований. Формулировки выданных предписаний должны быть корректны и точны, содержать, какие конкретно действия необходимо произвести.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Содержащиеся в предписаниях формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Оспариваемым предписанием заявителю вменено нарушение требований статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также Постановления Администрации Томской области от 21.12.2016 N 1338 "Об утверждении порядка предоставления в 2016 году субсидии юридическим лицам - производителям товаров, работ и услуг, выполняющим работы по строительству (завершению строительства) многоквартирных домов и принявшим на себя обязательства по передаче жилых помещений физическим лицам, на частное возмещение затрат, связанных с выполнением работ по завершению строительства многоквартирных жилых домов, переданных от других застройщиков", выразившееся в неправомерной компенсации расходов, фактически не произведенных АО "Монолит".

Так, в соответствии с положениями статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 - 8 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

Постановлением Администрации Томской области утверждена государственная программа "Обеспечение доступности жилья и улучшение качества жилищных условий населения Томской области" (далее - Программа). Программа включает в себя 6 подпрограмм, одной из которых является подпрограмма "Стимулирование развития жилищного строительства в Томской области".

В рамках подпрограммы "Стимулирование развития жилищного строительства в Томской области" бюджету муниципального образования "Город Томск" предусмотрен межбюджетный трансферт на предоставление субсидий юридическим лицам, выполняющим работы по строительству (завершению строительства) многоквартирных домов и принявшим на себя обязательства по передаче жилых помещений физическим лицам, в целях возмещения затрат.

Порядок представления иных межбюджетных трансфертов бюджету муниципального образования "Город Томск" на предоставление субсидий юридическим лицам, выполняющим работы по строительству (завершению строительства) многоквартирных домов и принявшим на себя обязательства по передаче жилых помещений физическим лицам, в целях возмещения затрат утвержден постановлением Администрации Томской области от 20.02.2016 N 54а (далее - Порядок N 54а).

Согласно пунктам 4, 5 Порядка N 54а иной межбюджетный трансферт на предоставление субсидий юридическим лицам, выполняющим работы по строительству (завершению строительства) многоквартирных домов и принявшим на себя обязательства по передаче жилых помещений физическим лицам, в целях возмещения затрат предоставляются на основании Соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов, определяющего целевое назначение, условия предоставления и расходования межбюджетных трансфертов.

17.10.2016 между Департаментом архитектуры и строительства Томской области и муниципальным образованием "Город Томск" заключено соглашение N 78/1 "О предоставлении в 2016 году иного межбюджетного трансферта бюджету муниципального образования "Город Томск" на предоставление субсидий юридическим лицам, выполняющим работы по строительству (завершению строительства) многоквартирных домов и принявшим на себя обязательства по передаче жилых помещений физическим лицам, в целях возмещения затрат" (далее - Соглашение от 17.10.2016 N 78/1).

В соответствии с пунктами 1.1, 1.2, 3.2.3 Соглашения расходование иного межбюджетного трансферта осуществляется Администрацией г. Томска путем предоставления из местного бюджета субсидий юридическим лицам, выполняющим работы по строительству (завершению строительства) многоквартирных домов и принявшим на себя обязательства по передаче жилых помещений физическим лицам, в целях возмещения затрат в соответствии с порядком предоставления указанных субсидий, утвержденным муниципальным правовым актом Администрации г. Томска. При этом субсидия предоставляется при подтверждении получателем субсидии затрат в форме отчета с приложением соответствующих документов. Объем подлежащих перечислению средств определяется Администрацией г. Томска на основании отчета получателя субсидии о фактически произведенных расходах.

Порядок предоставления в 2016 году субсидии юридическим лицам - производителям товаров, работ и услуг, выполняющим работы по строительству (завершению строительства) многоквартирных домов и принявшим на себя обязательства по передаче жилых помещений физическим лицам на частичное возмещение затрат, связанных с выполнением работ по завершению строительства многоквартирных жилых домов, переданных от других застройщиков, установлен постановлением Администрации Города Томска от 21.12.2016 N 1338 (далее - Порядок N 1338).

Для целей настоящего Порядка многоквартирными домами, переданными от других застройщиков используются следующие термины и определения, в частности многоквартирные дома, переданные от других застройщиков (далее - многоквартирные дома), - объекты незавершенного строительства, имеющие назначение "жилое" или "жилые и нежилые помещения", возникшие в результате деятельности застройщиков по строительству многоквартирных домов с привлечением денежных средств граждан, право собственности на которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации перешло от первоначального застройщика новому застройщику одним из следующих способов:

- в результате совершения в соответствии с требованиями действующего гражданского законодательства сделок, предусматривающих переход права собственности на указанный в абзаце 1 настоящего подпункта объект незавершенного строительства от первоначального застройщика к новому застройщику;

- в результате осуществляемых в отношении первоначального застройщика в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) действий, связанных с восстановлением платежеспособности должника, путем замещения активов должника, созданием на базе имущества должника открытого акционерного общества и передачей в уставной капитал созданного открытого акционерного общества (нового застройщика) указанного в абзаце 1 настоящего подпункта объекта незавершенного строительства и связанных с его созданием имущественных и неимущественных прав (статья 115 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве))" (пункт 3 Порядка).

Согласно пункту 5 Порядка N 1338 в случае завершения строительства объекта, когда восстановление платежеспособности должника (бывшего застройщика) происходило путем замещения активов должника, созданием на базе имущества должника открытого акционерного общества и передачей в уставной капитал созданного открытого акционерного общества проблемного объекта субсидии предоставляются в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных администрации Города Томска решением о бюджете муниципального образования "Город Томск", в размере, не превышающем сметной стоимости завершения строительства жилых помещений в многоквартирном доме, с учетом следующего:

1) объем предоставляемой субсидии не должен превышать стоимости завершения строительства жилых помещений, предназначенных для передачи участникам строительства, имеющим денежное требование к застройщику, в отношении которого в соответствии со статьей 115 Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" осуществлены действия, связанные с восстановлением платежеспособности должника, путем замещения активов должника, созданием на базе имущества должника открытого акционерного общества и передачей в уставной капитал созданного открытого акционерного общества проблемного объекта, за вычетом объема средств на достройку объекта, подлежащих сбору с указанных физических лиц;

2) объем средств на достройку объекта, подлежащих сбору с физических и юридических лиц, перед которыми у юридического лица имеются обязательства по передаче жилых помещений, определяется исходя из параметров, определенных решениями Рабочей группы областной межведомственной комиссии по вопросам защиты прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства на территории Томской области, созданной распоряжением Департамента архитектуры и строительства Томской области от 19.12.2014 N 242.

При этом сметная стоимость завершения строительства жилых помещений определяется в соответствии с действующим законодательством и проектной документацией, прошедшей государственную экспертизу, а также с учетом расчета стоимости завершения строительства многоквартирного дома, представляемого юридическим лицом по соответствующей форме, содержащейся в приложении к Порядку N 1338.

Следуя положениям этих норм, объем субсидии, подлежащий предоставлению из бюджета получателю (новому застройщику), определяется административным органом в соответствии с действующим законодательством и проектной документацией, в пределах определенного расчетным способом максимально возможного объема исходя из документов получателя, подтверждающих объем выполненных работ и соответствующий объем понесенных затрат, при этом затраты застройщика, предъявляемые к возмещению из бюджета должны быть документально подтверждены.

Поскольку, АО "Монолит" осуществляло завершение строительства объектов, когда восстановление платежеспособности должника (бывшего застройщика) происходило путем замещения активов должника, созданием на базе имущества должника открытого акционерного общества и передачей в уставной капитал созданного открытого акционерного общества проблемного объекта, суд пришел к правомерному выводу, что при предоставлении субсидии АО "Монолит" подлежали применению положения пункта 5 Порядка и формы расчета стоимости завершения строительства жилых помещений, предназначенных для передачи физическим лицам имеющих денежное требование к застройщику, в отношении которого в соответствии со статьей 115 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", утвержденной приложением к Порядку N 1338.

Судом правомерно отклонены доводы Департамента о том, что объемы выполненных работ предыдущим застройщиком подлежат исключению из расчета (в случае завершения строительства дома, переданного от другого застройщика) стоимости, а также о том, что имущество, переданное в уставной капитал созданного открытого акционерного общества (нового застройщика) в виде объектов не завершенного строительства является объемом выполненных работ предыдущим застройщиком.

Из положений действующего законодательства следует, что обязанность вычета из суммы субсидии стоимости имущества, приобретенного получателем субсидии в рамках процедур, предусмотренных в результате осуществляемых в отношении первоначального застройщика в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) действий, связанных с восстановлением платежеспособности должника, путем замещения активов должника, созданием на базе имущества должника открытого акционерного общества и передачей в уставной капитал созданного открытого акционерного общества (нового застройщика) объекта незавершенного строительства и связанных с его созданием имущественных и неимущественных прав (статья 115 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве))" не предусмотрена.

Департамент, ссылаясь на пункты Порядка, не учитывает, что они фактически предусматривают расчет стоимости объекта завершенного строительства, в то время как расчет предельного объема субсидии, подлежащей предоставлению АО "Монолит" заявителем определен исходя из сметной стоимости строительства объекта, актов выполненных работ, сметной стоимости строительства жилых помещений в указанных объектах, на основании информации, содержащейся в проектной документации в положительном заключении о проверке достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, объема выполненных работ предыдущим застройщиком, общей проектной площади жилых помещений в соответствии с проектной документацией, общей площади жилых помещений, подлежащих передаче физическим лицам, имеющим денежное требование к АО "Монолит", объема средств на достройку объекта, подлежащих сбору с физических лиц, расчета стоимости завершения строительства спорных жилых помещений, предназначенных для передачи физическим лицам имеющих денежное требование к застройщику, что соответствует положениям и форме расчета Порядка N 1338 и Соглашения от 17.10.2016.

Исходя из целей и назначения предоставляемых в соответствии с Порядком субсидий, целей и задач субсидирования, предусмотренных государственной программой "Обеспечение доступности жилья и улучшение качества жилищных условий населения Томской области", утвержденной постановлением Администрации Томской области от 12.12.2014 N 490а, а также с учетом принципа эффективности использования бюджетных средств (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации), "объемом выполненных работ предыдущим застройщиком" следует признать "затраты, осуществленные предыдущим застройщиком на строительство проблемного объекта, переданные новому застройщику на безвозмездной для него основе в целях завершения строительства соответствующего объекта и учтенные в проектной документации на строительство (завершение строительства) объекта, сметном расчете, заключении государственной экспертизы в качестве выполненных при строительстве объекта".

Целью исключения из суммы субсидии "объема выполненных работ предыдущим застройщиком" является избежание ситуации необоснованного обогащения нового застройщика в результате получения от предыдущего застройщика без какого-либо встречного предоставления или дополнительных затрат (в виде денежных средств, имущества, ценных бумаг или иных активов) объекта, а также получения средств из бюджета в сумме, превышающей фактические денежные и имущественные затраты нового застройщика.

Материалами дела подтверждается, что имущество стоимостью 1 711 517,08 руб. являлось собственностью АО "Монолит" и входило в уставный капитал АО "Монолит".

В результате осуществления деятельности по строительству объекта по адресу: г. Томск, ул. Лебедева, 18, указанное имущество как актив АО "Монолит" было утрачено, то есть использование указанного имущества является затратами АО "Монолит", предусмотренными приложением к Порядку.

Данное обстоятельство также подтверждается содержанием проектной документации и заключением государственной экспертизы указанной документации по объекту по адресу: г. Томск, ул. Лебедева, 18, не предусматривающим никаких затрат предыдущего застройщика по данному объекту, что в полной мере не свидетельствуют о нарушении положений Порядка N 1338 и необходимости исключения указанной суммы из объема полученной субсидии.

Судом также учтено, что указание на представление АО "Монолит" к возмещению из бюджета муниципального образования "Город Томск" затрат в виде "стоимости возведенного предыдущим застройщиком объекта незавершенного строительства" или "стоимости имущества, возникшего в результате осуществленных в отношении первоначального застройщика процедур в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве)" не содержится ни в акте проверки, ни в оспариваемом предписании.

Кроме того, оспариваемое в деле предписание Департамента по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, поскольку содержит в себе адресованное обществу властное предписание о совершении ряда действий.

С учетом изложенного, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, предписание должно соответствовать также требованию исполнимости в целях его надлежащего и своевременного исполнения с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

В тоже время исполнимость является важным требованием к предписанию и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения; содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Судом первой инстанции установлено, что в предписании не указано, какие конкретно меры необходимо принять к возврату средств субсидии, из приведенной формулировки неясно, что будет являться надлежащим исполнением предписания (если фактический возврат денежных средств в бюджет, то за счет каких средств надлежит осуществить перечисление; если принятие иных мер, то какой объем мер будет являться достаточным для исполнения предписания), и, следовательно, по каким критериям Департамент будет оценивать исполнение или неисполнение АО "Монолит" предписания.

Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что оспариваемое предписание не отвечает критерию исполнимости, формулировки, изложенные в предписании относительно мероприятия по устранению допущенных нарушений, не конкретны, носят общих характер, не исключают их двоякого толкования.

Формулировки, изложенные в предписании относительно содержания нарушения и мероприятий по устранению допущенных нарушений, не конкретны, носят общий характер, не исключают их различного толкования, не содержит указание на конкретные мероприятия по устранению допущенных нарушений, что исключает возможность установления соответствия изложенных в нем требований положениям законодательства, а также не отвечает критерию исполнимости, что является основанием для признания его незаконным, не соответствующим требованиям бюджетного законодательства.

Суд апелляционной инстанции также поддерживает выводы суда первой инстанции о том, что добровольное исполнение оспариваемого предписания АО "Монолит" исключает соблюдение положений ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" от 26.10.2002 N 127-ФЗ в части удовлетворения требований кредиторов, расчётов с кредиторами, и свидетельствует о преимущественном удовлетворении требований одного из кредиторов (по возврату суммы субсидии в бюджет) и нарушении прав иных кредиторов.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами норм права.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют правовую позицию, изложенную Департаментом в суде первой инстанции, получили надлежащую правовую оценку.

При изложенных обстоятельствах принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной инстанции в связи с отсутствием оснований для удовлетворения апелляционной жалобы относятся на ее подателя.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Томской области от 30 октября 2018 года по делу N А67-4639/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента финансов Администрации города Томска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

Председательствующий

И.И. Бородулина

Судьи

К.Д. Логачев С.Н. Хайкина