Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 25 февраля 2019 г. N 21АП-2823/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 13 июня 2019 г. N Ф10-988/18 настоящее постановление оставлено без изменения

25 февраля 2019 г.

Дело N А84-3825/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2019 года.

Постановление в полном объёме изготовлено 25 февраля 2019 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей Голика В.С., Градовой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лесик А.В.,

с участием представителей:

от Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя - Жукалов М.А.- представитель по доверенности от 05.02.2019 N 01-33/477 Д, личность подтверждена служебным удостоверением,

от общества с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Маринделюкс"- Новоселова Ю. С. - представитель по доверенности от 28.12.2018 N 9, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации,

от Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя - Сличная В. А.- представитель по доверенности от 14.01.2019 N 02, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации,

прокурор Махиня В. В., личность и полномочия подтверждены служебным удостоверением N 241887 от 19.12.2017,

от Правительства Севастополя - Белоусов В.С. - представитель по доверенности от 10.09.2018 N 6952/31/2-18, личность подтверждена служебным удостоверением,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 15.11.2018 по делу N А84-3825/2017 (судья Архипенко А.М.), принятое по заявлению первого заместителя прокурора города Севастополя о признании недействительным решения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя, Министерства культуры Российской Федерации, Правительства Севастополя, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, общества с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", потребительского кооператива "Жилищно- строительное товарищество индивидуальных застройщиков "Дар", общества с ограниченной ответственностью "Севжилстрой",а также физических лиц: Лесиндзе Татьяны Григорьевны, Володькиной Карины Николаевны, Деревянко Елены Юрьевны, Дворника Юрия Борисовича, Алешиной Татьяны Викторовны, Климова Александра Петровича, Климовой Ирины Сергеевны, Оселедец Ярославы Владимировны, Ситниковой Натальи Эдуардовны, Макурина Александра Сергеевича, Урбановой Елены Сергеевны, Кемпингер Александры Владимировны, Вивсянюка Романа Васильевича, Новикова Геннадия Владимировича, Шакина Артема Юрьевича, Донского Сергея Викторовича, Алымовой Екатерины Юрьевны, Русиновой Жанны Вячеславовны, Горбунова Владимира Викторовича, Горбуновой Виктории Владимировны, Горбунова Артема Владимировича, Евтушенко Сергея Викторовича.

УСТАНОВИЛ:

Прокурор обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании недействительным разрешения на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016, выданного обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс".

Арбитражным судом города Севастополя к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление охраны объектов культурного наследия города Севастополя, Министерство культуры Российской Федерации, Правительство Севастополя, Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, общество с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", потребительский кооператив "Жилищно- строительное товарищество индивидуальных застройщиков "Дар", общество с ограниченной ответственностью "Севжилстрой", а также физические лица-дольщики.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 05.12.2017 по делу N А84-3825/2017, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2018, требования первого заместителя прокурора города Севастополя в защиту интересов неопределенного круга лиц к Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя удовлетворены. Суд признал недействительным разрешение на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016, выданное Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой- Марина-де-люкс".

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 19.04.2018 решение Арбитражного суда города Севастополя от 05.12.2017 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2018 по делу N А84- 3825/2017 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Севастополя.

Решением от 15.11.2018, принятым по результатам повторного рассмотрения спора, суд восстановил прокурору срок на обжалование, признал недействительным разрешение на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016, выданное Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой- Марина-де-люкс".

Не согласившись с указанным судебным актом, общество с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой- Марина-де-люкс" и Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя обратились в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят отменить решение суда с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционные жалобы мотивированы несоответствием выводов суда обстоятельствам дела и неверным применением норм материального и процессуального права. Апеллянты полагают, что судом был необоснованно восстановлен срок на обжалование прокурором разрешения на строительство, поскольку информация о строительстве являлась общедоступной, размещена в средствах массовой информации с января 2017 года и с апреля 2017 года прокурору было достоверно известно о данных обстоятельствах.

Апеллянты указывают на необоснованное применение к спорным правоотношениям приказа Министерства культуры Российской Федерации от 12.08.2016 N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", который издан после утверждения Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя градостроительного плана земельного участка N RU94G-00000035, на основании которого выдано оспоренное разрешение на строительство. Утверждают, что судом не учтены положения статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает исчерпывающий перечень оснований для прекращения действия разрешения на строительство. Полагают, что в рассматриваемой ситуации прокурором избран ненадлежащий способ защиты права, поскольку обществом зарегистрировано право собственности на незавершённый строительством объект недвижимости, в связи с чем признание недействительным разрешения на строительство не приведёт к прекращению зарегистрированного права.

Департамент в обоснование доводов апелляционной жалобы указывает также на отсутствие у него оснований для отказа в выдаче застройщику разрешения на строительство, установленных ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Выводы суда о том, что разрешение на строительство выдано без учета разрешенных видов использования земельного участка согласно Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114, Департамент считает необоснованными. Полагает, что арбитражный суд не дал надлежащей оценки доводам Департамента о наличии ранее выданного разрешения на строительство от 09.07.2010 данного объекта строительства, которое, по мнению Департамента, является действительным до завершения строительства. Кроме того, ссылается на положения части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации согласно которой при принятии или изменении документов, которыми изменяется содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его владелец вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в данной норме объектов. Наличие таких угроз строительством объекта согласно выданному разрешению на строительство не доказано.

В отзыве на апелляционные жалобы прокурор считает их доводы необоснованными и просит в удовлетворении жалоб отказать, решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством публикации информации на официальном Интернет-сайте.

В соответствии со ст. ст. 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционные жалобы рассмотрены без участия представителей Министерства культуры Российской Федерации, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, потребительского кооператива "Жилищно- строительное товарищество индивидуальных застройщиков "Дар", общества с ограниченной ответственностью "Севжилстрой",а также физических лиц-дольщиков, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представители Департамента архитектуры, ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" и Правительства Севастополя поддержали доводы апелляционных жалоб, просили обжалуемое решение суда отменить, в удовлетворении требований прокурора отказать.

Прокурор возразил против доводов апелляционных жалоб, просил судебный акт оставить без изменения.

Представитель Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя пояснила, что строительство не создаёт угрозы объектам культурного наследия, решение спора по существу спора оставила на усмотрение суда.

Проверив законность и обоснованность решения суда в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, коллегия судей не находит оснований для отмены или изменения решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб.

Как следует из материалов дела, распоряжением Департамента архитектуры от 25.11.2015 N 151 для ООО "Золотые ворота" был утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 91:02:002010:15, площадью 4,9875 га., расположенного в г. Севастополе, ул. Рыбацкий причал в 6-ом микрорайоне Стрелецкой бухты, с разрешенным видом использования: для строительства квартала смешанной жилой застройки, с номером RU94G-00000035.

В пункте 2 указанного градостроительного плана земельного участка указана следующая информация о разрешенном использовании земельного участка, требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства: согласно Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением Севастопольского городского Совета от 31.12.2005 N 4114, земельный участок по функциональному назначению расположен в проектируемой зоне малоэтажной жилой застройки, в т.ч. усадебной, в проектируемой зоне много- и среднеэтажной многоквартирной жилой застройки, частично в зоне проектируемых зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.), в границах красных линий проектируемой дороги. Параметры застройки, в том числе площадь объекта строительства, а также предельное количество этажей или предельная высота здания в градостроительном плане не указаны вовсе (т.9 л. д. 87-93).

05.05.2016 Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя издано распоряжение N 1510-РДЗ, в соответствии с которым в Реестр собственности субъекта Российской Федерации - города Федерального значения Севастополь включен земельный участок, расположенный по адресу Российская Федерация, г. Севастополь, ул. Рыбацкий причал в 6-ом микрорайоне Стрелецкой бухты, площадью 47 314 кв. м., кадастровый номер 91:02:002010:15, разрешенное использование: "для строительства квартала смешанной жилой застройки", категория земель "земли населенных пунктов" (т.1 л.д.19, 20).

Земельный участок поставлен на государственный кадастровый учёт как ранее учтённый (т. 1 л. д. 21-26).

Распоряжением Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя от 20.05.2016 N 1698-РДЗ указанный земельный участок в порядке переоформления прав предоставлен потребительскому кооперативу "ЖСТИЗ "Дар" в аренду сроком на 9 лет с разрешенным использованием "для строительства квартала смешанной жилой застройки" в границах, указанных в кадастровой выписке о земельном участке от 24.03.2016 N 91/12/15-204878. Согласно данному распоряжению ранее возникшее право аренды кооператива на земельный участок площадью 4,9875 га. по договору аренды земельного участка от 11.08.2010 N 041088400162 считается прекращенным с момента государственной регистрации права аренды на земельный участок (т. 1 л.д. 27, 28).

10.06.2016 между Департаментом по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя (арендодатель) и ПК "ЖСТИЗ "Дар" (арендатор) заключен договор аренды земельного участка, в соответствии с которым земельный участок передан во временное владение и пользование арендатору, категория земель "земли населенных пунктов", разрешенное использование - "для строительства квартала смешанной жилой застройки" (т.1 л. д. 29-40).

26.09.2016 между ПК "ЖСТИЗ "Дар" (арендатор) и ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" (субарендатор) заключен договор субаренды указанного земельного участка для строительства квартала смешанной жилой застройки (т. 1 л. д. 41-48).

Приказом Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя N 34 от 30.05.2016 достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и Крепости Чембало и Каламита" включено в перечень выявленных объектов культурного наследия федерального значения, утверждены его границы (т. 1 л. д. 55-59).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 08.06.2016 N 1279 "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, а также об утверждении границ его территории" выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения (зарегистрирован в Минюсте России 24.06.2016 N 42632, размещён на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 27.06.2016,начало действия документа - 08.07.2016).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12.08.2016 N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" и в соответствии с картой (схемой) к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории данного объекта культурного наследия федерального значения земельный участок, на застройку которого Департаментом архитектуры обществу выдано оспариваемое разрешение на строительство, отнесён к зоне с режимом использования в границах регламентных участков Р-3-2 (участок Л-12), Р-4-3 (участок МЗ-8) и Р-4-2 (участок Г-19) территории достопримечательного места, на территории которого запрещено, в том числе строительство зданий жилого и коммунально-складского назначения для участка Л-12; проведение строительных и земляных работ без проведения археологических наблюдений и раскопок, застройка выше 16 метров для участка Г-19; строительство блокированной малоэтажной, средней и многоэтажной застройки, объектов промышленного и коммунально-складского назначения, изменение исторической планировочной структуры Гераклейской хоры для участка МЗ-8 (зарегистрирован в Минюсте России 26.09.2016 N 43800, опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 28.09.2016).

Таким образом, в границах указанных регламентных участков территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" запрещено многоэтажное высотное строительство.

29.11.2016 Департаментом архитектуры обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" выдано разрешение N RU 91-94102000-040-2016 на строительство объекта капитального строительства "Многоэтажные жилые дома в квартале смешанной жилой застройки по ул. Рыбацкий причал, VI микрорайон Стрелецкой бухты, 1 этап строительства", высотой 13 этажей, в том числе цокольный этаж + 2-х этажный паркинг, в границах принадлежащего застройщику земельного участка площадью 47314 кв. м, расположенного по адресу: г. Севастополь, Гагаринский район, ул. Рыбацкий причал, 6 микрорайон Стрелецкой бухты, сроком действия до 29.11.2019 (т. 1 л.д. 14-18).

Установив в ходе прокурорской проверки факт выдачи разрешения на строительство с нарушением существующих ограничений и режима использования зон охраны объекта культурного наследия, а также несоответствие разрешения на строительство Генеральному плану города Севастополя, утверждённому решением Севастопольского городского совета от 13.12.2005 N 4114, исполняющий обязанности прокурора города Севастополя 28.08.2017 внес в адрес Департамента протест на данное разрешение на строительство (т. 1 л.д. 101-103), а затем обратился в суд с требованием о признании его недействительным в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При обращении в суд прокурором заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обжалование в порядке ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, мотивированное поздним получением информации и необходимостью предварительного принятия мер прокурорского реагирования до обращения в суд.

По результатам повторного рассмотрения спора суд первой инстанции ходатайство прокурора о восстановлении срока на обжалование удовлетворил, признав уважительными указанные прокурором причины пропуска срока на обжалование, приняв во внимание особенности исчисления срока на обжалование, установленные для случаев обращения в арбитражный суд прокуроров с требованиями, заявленными в защиту публичных интересов положениями части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, истолкованной применительно к пункту 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - постановление Пленума N15).

Оснований для переоценки вывода суда первой инстанции относительно уважительности причин пропуска прокурором срока на обжалование разрешения на строительство в деле не имеется.

Применительно к ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и п. 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта.

Вместе с тем, в пункте 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" разъяснено, что принятие мер прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо отсутствие у прокурора возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок, является уважительной причиной пропуска срока обращения прокурора в суд.

При этом право установления наличия причин и их оценки в качестве уважительных принадлежит суду первой инстанции.

Из материалов дела следует, что основания для обращения в суд с настоящим заявлением в суд у прокурора возникли после поступления в прокуратуру города Севастополя обращений председателя СРОО "Культурно-историческое развитие города-НАШ ВЫБОР" и Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан по вопросам законности строительства на территории объекта культурного наследия, а также проведения прокурорской проверки, получения 09.08.2017 материалов проверки прокуратуры Гагаринского района города Севастополя, внесения протеста и отклонения 11.09.2017 Департаментом архитектуры протеста прокуратуры города, принесенного 31.08.2017 на выданное ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" разрешение на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016.

С учётом приведённых выше разъяснений, принимая во внимание позднее получение прокурором информации о нарушениях, допущенных при выдаче разрешения на строительство, а также отсутствие у прокурора правовых и фактических оснований для обращения в суд до получения результатов проверки и принятия мер прокурорского реагирования, отсутствие у прокурора возможности в рамках возложенных на него полномочий выявить нарушения в установленный срок, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что указанные прокурором причины пропуска срока являются уважительными, и обоснованно восстановил срок на обжалование, рассмотрев доводы представителей участвующих в деле лиц по существу.

По результатам рассмотрения доводов и возражений участвующих в деле лиц по существу заявленного требования суд первой инстанции пришёл к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований прокурора и признания недействительным разрешения на строительство.

Выводы суда в данной части являются законными и обоснованными, оснований для их переоценки на стадии апелляционного производства не имеется, исходя из следующего:

В соответствии с частью 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее- ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах осуществления градостроительной деятельности, строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункт 10 статьи 2 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ в редакции, действовавшей до 01.01.2017, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Частью 1 указанной статьи в редакции, действующей с 01.01.2017, предусмотрено, что разрешение на строительство объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Статьей 51 ГрК РФ установлены перечень документов, подлежащих направлению застройщиком вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство, и основания, при наличии которых может быть отказано в выдаче разрешения на строительство.

Одним из таких оснований является несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка (часть 13 статьи 51 ГрК РФ в редакции до 01.01.2017).

Согласно данной части статьи 51 ГрК РФ в редакции, действующей с 01.01.2017, в выдаче разрешения на строительство должно быть отказано при несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

По смыслу пункта 10 статьи 2 и части 1 статьи 51 ГрК РФ при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации, в том числе, соблюдение положений генерального плана, требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Согласно части 1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" ( в соответствующей редакции) до 1 января 2019 года на территории города федерального значения Севастополя особенности регулирования, в частности градостроительных и земельных отношений, могут быть установлены нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Пунктом 6 Положения об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 28.04.2015 N 339-ПП, действовавшего до 01.01.2019, было установлено, что до принятия Правил землепользования и застройки города Севастополя уполномоченный орган осуществляет выдачу разрешений на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, градостроительных планов земельных участков на основании сведений о разрешенном виде использования (целевом назначении) земельного участка, указанных в правоустанавливающих документах на земельный участок, с учетом Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации также установлен принцип первичности генерального плана как документа долгосрочного территориального планирования.

Как правильно указал суд первой инстанции, разрешение на строительство на территории города Севастополя должно выдаваться с учетом Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114, согласно которому земельный участок расположен в проектируемой зоне малоэтажной жилой застройки, в т.ч. усадебной, в зоне много- и среднеэтажной многоквартирной жилой застройки, в зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.), в границах красных линий проектируемой дороги. При этом ориентировочная площадь земельного участка с функциональным использованием много- и среднеэтажная многоквартирная жилая застройка составляет 158,5 кв.м., а на остальной площади предполагается застройка усадебного типа и территорию общего пользования (т. 9 л. д. 39-40, 189-200).

Согласно статьям 51 и 52 Земельного кодекса Украины к землям рекреационного назначения, в числе прочих, относятся земельные участки зеленых зон и зеленых насаждений городов и других населенных пунктов; на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, которая препятствует или может препятствовать использованию их по назначению, а также негативно влияет или может повлиять на естественное состояние этих земель.

Запрет на застройку земельных участков, занятых зелеными насаждениями, иными землями общего пользования (в том числе дорогами, в границах красных линий), по нормам законодательства Российской Федерации следует из положений пункта 12 статьи 1 ГрК РФ, пункта 8 статьи 27, пункта 12 статьи 85 ЗК РФ и статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, истолкованных с учётом пункта 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.07.2017, согласно которым земли общего пользования не могут быть переданы для строительства объектов недвижимости (в том числе многоквартирных домов), поскольку их использование направлено на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам и зонам общего пользования, в том числе зеленым зонам, природным объектам, предназначенным для удовлетворения общих интересов населения.

Таким образом, законодательством запрещена застройка территорий общего пользования, в том числе, предназначенных для размещения дороги и зеленых насаждений.

Проанализировав положения Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114, и спорного разрешения на строительство, апелляционный суд приходит к выводу о том, что в нарушение приведённых выше запретов на застройку территорий общего пользования и упомянутого генерального плана, при выдаче разрешения на строительство предполагалось ведение строительства многоэтажного жилого дома в зоне, запроектированной для размещения зеленых насаждений, в границах красных линий проектируемой дороги, а также в границах малоэтажной постройки, в связи с чем вывод суда первой инстанции о несоответствии разрешения на строительство генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114, следует признать верным.

Помимо этого, суд первой инстанции сделал вывод о несоответствии разрешения на строительство ограничениям, установленным градостроительными регламентами в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе", которые были утверждены на дату выдачи разрешения на строительство.

Данный вывод соответствует положениям законодательства и переоценке не подлежит, исходя из следующего:

Согласно пункту 10 статьи 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

В соответствии с частью 1 статьи 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Пунктом 4 части 2 названной статьи установлено, что к землям особо охраняемых территорий относятся, в том числе земли историко-культурного назначения.

В соответствии с пунктом 6 статьи 94 ЗК РФ земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается и запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 99 ЗК РФ, статьи 3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) к землям историко-культурного назначения относятся земли достопримечательных мест, а сами достопримечательные места относятся к видам объектов культурного наследия.

Статьей 5 Закона N 73-ФЗ предусмотрено, что земельные участки в границах территории объектов культурного наследия, включенных в Реестр, относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным федеральным законом.

Отсутствие сведений о границах территории объекта культурного наследия в Едином государственном реестре недвижимости не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия (абзац второй пункта 7 статьи 3.1 Закона N 73-ФЗ).

В соответствии с подпунктами 5, 6, 8 пункта 1 статьи 9 Закона N 73-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны.

Согласно пункту 1 статьи 9.1 Закона N 73-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в части государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 указанного Федерального закона.

В силу пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных названным федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Согласно пункту 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия, границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

В силу подпункта 1 пункта 3 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для достопримечательного места федерального значения.

В соответствии с подпунктом 5.2.29 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, таким органом является Министерство культуры Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом, приказом Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя N 34 от 30.05.2016, приказом Министерства культуры Российской Федерации от 08.06.2016 N 1279 "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, а также об утверждении границ его территории" выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, утверждены его границы.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12.08.2016 N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" и в соответствии с картой (схемой) установлены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории данного объекта культурного наследия федерального значения.

В соответствии с данными требованиями земельный участок, на застройку которого Департаментом архитектуры обществу выдано оспариваемое разрешение на строительство многоэтажного жилого дома, относится к зоне с режимом использования в границах регламентных участков Р-3-2 (участок Л-12), Р-4-3 (участок МЗ-8) и Р-4-2 (участок Г-19) территории достопримечательного места, на территории которого запрещено, в том числе, многоэтажное высотное строительство.

Ссылки апеллянтов на градостроительный план земельного участка судом апелляционной инстанции исследованы и отклонены, поскольку представленный в дело градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 91:02:002010:15, площадью 4,9875 га, расположенного в г. Севастополе, ул. Рыбацкий причал в 6-ом микрорайоне Стрелецкой бухты, с разрешенным видом использования: для строительства квартала смешанной жилой застройки, с номером RU94G-00000035,утвержденный распоряжением Департамента архитектуры от 25.11.2015 N 151, выдан иному лицу (ООО "Золотые ворота") до передачи земельного участка в субаренду обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-Люкс", не содержит сведений о параметрах строительства (в частности, площади объекта капитального строительства, предельном количестве его этажей или высоты), в связи с чем данный документ не подтверждает право общества на строительство многоэтажного дома площадью застройки 3055,52 кв.м./3918,10, а спорное разрешение на строительство в нарушение положений ст. 51 ГрК РФ не подтверждает соответствие проекта упомянутому градостроительному плану земельного участка.

Довод апеллянтов о наличии ранее выданного разрешения на строительство от 09.07.2010 являлся предметом рассмотрения в суде первой инстанции, результаты судебной оценки в судебном акте отражены. Апелляционный суд со своей стороны отмечает, что оспариваемое разрешение на строительство получено ООО "Севастопольстрой-Марина-де-Люкс" на строительство нового объекта в порядке ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации, а не в порядке переоформления ранее возникших прав или продления срока действия ранее выданного разрешения на строительство. Разрешение на строительство от 09.07.2010 выдано иному лицу (ЖСТИЗ "Дар"), правопреемником которого ООО "Севастопольстрой-Марина-де-Люкс" не является, в связи с чем данный документ не соответствует признакам относимости доказательств с позиций ст. 67 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы апеллянтов об избрании прокурором ненадлежащего способа защиты, поскольку на основании оспариваемого разрешения на строительство за ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" зарегистрировано право собственности на объект незавершенного строительства (13% готовности), что делает невозможным разрешение вопроса о возникших гражданских правах в порядке административного судопроизводства, также являлись предметом исследования и судебной оценки при рассмотрении спора в суде первой инстанции и обоснованно были им отклонены со ссылкой на правовую позицию, изложенную в определении Верховного Суда РФ от 01.08.2017 по делу N 304-КГ17-3959.

Кроме того, при рассмотрении апелляционных жалобы установлено, что право собственности на объект незавершённого строительства зарегистрировано ООО "Севастопольстрой-Марина-де-Люкс" 14.09.2018, то есть после обращения прокурора с настоящим заявлением в арбитражный суд (29.09.2017), в связи с чем данное обстоятельство не имеет правового значения для настоящего спора.

С учётом изложенного, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о нарушении требований градостроительных регламентов при выдаче разрешения на строительство и на этом основании признал его недействительным.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, а выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у суда апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для отмены принятого решения.

Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, принято в соответствии с нормами материального и процессуального права, оснований для его отмены (изменения) в соответствии со ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб.

Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя от уплаты государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы освобождён.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" относятся на данного апеллянта в соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Излишне уплаченная данным обществом государственная пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета в соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении апелляционных жалоб установлены факты излишней уплаты государственной пошлины за рассмотрение отдельных жалоб.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 15.11.2018 по делу N А84-3825/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 22.11.2018 N 344.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме), в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.А. Малышева

Судьи

В.С. Голик О.Г. Градова