Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2019 г. N 02АП-10356/18

г. Киров

28 февраля 2019 г.

Дело N А31-8737/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 февраля 2019 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Щелокаевой Т.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика - Момотюка В.В. (по доверенности от 29.12.2018),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Водоканалсервис"

на решение Арбитражного суда Костромской области от 19.10.2018 по делу N А31-8737/2018, принятое судом в составе судьи Мосунова Д.А.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Водоканалсервис" (ОГРН 1084401010748, ИНН 4401095293)

к прокуратуре Костромской области,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Управление Федеральной антимонопольной службы по Костромской области, областное государственное учреждение здравоохранения "Нерехтская центральная районная больница",

о признании незаконным бездействия,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Водоканалсервис" (далее - заявитель, ООО "Водоканалсервис", Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным бездействия заместителя прокурора Костромской области (далее - ответчик, Прокурор) по вопросу отзыва представления от 27.12.2017 N 14-2017.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - УФАС, антимонопольный орган), областное государственное учреждение здравоохранения "Нерехтская центральная районная больница" (далее - ОГБУЗ "Нерехтская ЦРБ", Учреждение).

Решением суда от 19.10.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Водоканалсервис" обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В жалобе заявитель настаивает, что оспариваемое бездействие Прокурора является незаконным и нарушает его права и законные интересы. Указывает, что уведомление Общества от 08.12.2017 N 05-2/14/179-64, направление которого послужило, в том числе основанием для вынесения представления от 27.12.2017 содержит сведения о временном прекращении или ограничении только услуги водоотведения в отношении объектов ОГБУЗ "Нерехтская ЦРБ". Процедура временного прекращения услуги была соблюдена ресурсоснабжающей организацией, права абонента, неопределенного круга лиц в результате рассматриваемых действий нарушены не были. Иные выводы ответчика, по мнению Общества, неправомерны и необоснованны. Также заявитель считает незаконным бездействие Прокурора в части требования представления от 27.12.2017 о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц, допустивших нарушения требований федерального законодательства, к дисциплинарной ответственности.

Ответчик представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опроверг доводы апелляционной жалобы, просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Судебное заседание, состоявшееся 22.01.2019 и проведенное в отсутствие представителей заявителя и третьих лиц, на основании части 5 статьи 158 АПК РФ было отложено до 15 час. 40 мин. 26.02.2019.

После отложения судебного разбирательства заявитель и третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ООО "Водоканалсервис" ходатайствовало о рассмотрении жалобы в отсутствие своего представителя. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Представитель ответчика настаивал на занятой по делу позиции.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Нерехтской межрайонной прокуратурой была проведена проверка по обращению главного врача ОГБУЗ "Нерехтская ЦРБ" в связи с введением ООО "Водоканалсервис" ограничения водоотведения в отношении объекта медицинского учреждения (прачечной).

При проверке установлено, что Общество письмом от 08.12.2017 N 05-2/14/179-64 направило в адрес Учреждения уведомление о наличии задолженности по единому договору холодного водоснабжения и водоотведения от 20.01.2017 N64 в размере 360 259,83 руб. (неуплата за два расчетных периода, установленных договором, и более) со сроком погашения до 09.12.2017. Сообщило, что если до 09.12.2017 указанная задолженность не будет погашена, то с 11.12.2017 услуга водоотведения для ОГБУЗ "Нерехтская ЦРБ" будет прекращена или ограничена и возобновлена в течение 3 календарных дней со дня полной оплаты (т.1 л.д.105). Указанная задолженность образовалась за услуги водоснабжения и (или) водоотведения, в том числе за негативное воздействие на работу центральной системы водоотведения в размере 206 085,19 руб. за период март - октябрь 2017 года.

В связи с непогашением задолженности по оплате 11.12.2017 в 14 час. 30 мин. ООО "Водоканалсервис" произвело ограничение водоотведения в отношении объекта медицинского учреждения - прачечной.

Проанализировав данные обстоятельства, Прокурор пришел к выводу, что указанные действия Общества, занимающего доминирующее положение на рынке (единственная организация, предоставляющая услугу по водоотведению на территории города Нерехта), являются злоупотреблением правом (пункт 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В этой связи Нерехтским межрайонным прокурором в адрес Общества вынесено представление от 27.12.2017 N 14-2017 об устранении выявленных нарушений гражданского законодательства, законодательства о защите конкуренции, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (т.1 л.д.12-16). Заявителю указано безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя Нерехтской межрайонной прокуратуры и принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений, причин и условий, им способствующих (пункт 1); исключить факты нарушения гражданского законодательства, законодательства о защите конкуренции, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения - предоставить услугу водоотведения на объект медицинского учреждения (прачечной) (пункт 2); рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц, допустивших указанные нарушения, к дисциплинарной ответственности (пункт 3).

Не согласившись с данным представлением, ООО "Водоканалсервис" 09.02.2018 обратилось в Прокуратуру Костромской области с жалобой (т.1 л.д.17-19).

Письмом от 12.03.2018 N 7-578-2017 Прокуратура Костромской области, придя к выводу о законности и обоснованности данного представления, сообщила заявителю об отсутствии оснований для его отзыва (т.1 л.д.20-21).

Не согласившись с данным ответом Прокуратуры Костромской области, Общество 13.04.2018 обратилось с жалобой на ответ должностного лица от 12.03.2018 N 7-578-2017 (т.1 л.д.22-24).

Письмом Прокуратуры Костромской области от 03.05.2018 N 7-578-2017 ООО "Водоканалсервис" сообщено, что ответ Прокуратуры Костромской области от 12.03.2018 является обоснованным, представление признано законным и обоснованным, Прокуратурой не установлено оснований для отзыва представления (т.1 л.д.25-26).

Не согласившись с данным ответом, считая незаконным бездействие заместителя прокурора Костромской области по вопросу отзыва представления от 27.12.2017 N 14-2017, Общество обратилось в Арбитражный суд Костромской области с рассматриваемым требованием.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующий орган или лицо.

В рассматриваемом случае заявителем оспаривается бездействие Прокурора по отзыву представления от 27.12.2017 N 14-2017, которым заявителю указано на необходимость безотлагательно рассмотреть данное представление с участием представителя Нерехтской межрайонной прокуратуры и принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений, причин и условий, им способствующих (пункт 1); исключить факты нарушения гражданского законодательства, законодательства о защите конкуренции, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения - предоставить услугу водоотведения на объект медицинского учреждения (прачечной) (пункт 2); рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц, допустивших указанные нарушения, к дисциплинарной ответственности (пункт 3). Настаивая на незаконности указанного бездействия, заявитель считает, что в данном случае отсутствовали основания для вынесения представления от 27.12.2017 N 14-2017.

Проанализировав нормативно-правое регулирование рассматриваемых отношений в совокупности и во взаимосвязи с установленными по делу обстоятельствами и имеющимися доказательствами, суд апелляционной инстанции полагает, что в рассматриваемом случае ответчиком не допущено незаконного бездействия исходя из следующего.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Закона N 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В пункте 3 статьи 22 Закона N 2202-1 указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 10 Закона N 2202-1 в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

В целях реализации указанных требований приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 N 45 утверждена и введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее - Инструкция).

Пунктом 4.2 названной Инструкции предусмотрено, что поступившие в органы прокуратуры обращения, в том числе по поводу решений нижестоящих прокуроров, разрешаются с изучением копий судебных решений, материалов прокурорских проверок и иных материалов.

Согласно пункту 6.1 Инструкции обращения считаются разрешенными только в том случае, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителям.

При отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован. Кроме того, в ответе заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (пункт 6.5 Инструкции).

Рассматривая обращение Общества, ответчик установил, что основанием для внесения Нерехтским межрайонным прокурором представления от 27.12.2017 явилось злоупотребление заявителем правом в связи с прекращением им водоотведения в отношении объекта ОГБУЗ "Нерехтская ЦРБ" - прачечная.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.

В основе запретов, установленных частью 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, лежит общеправовой принцип добросовестности участников гражданского оборота, недопустимости злоупотребления правом (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)).

При проведении прокурорской проверки установлено, что ООО "Водоканалсервис" как единственная организация, предоставляющая услугу по водоотведению на территории города Нерехта, занимает доминирующее положение на рынке водоотведения, соответственно, на него распространяются запреты, установленные в статье 10 Закона о защите конкуренции.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закона N 416-ФЗ), Правилами холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденными проставлением Правительства Российской Федерации от 29.07.2013 N 644 (далее - Правила N 644).

В соответствии с пунктом 8 части 3 статьи 21 Закона N 416-ФЗ организация, осуществляющая холодное водоснабжение и (или) водоотведение, вправе прекратить или ограничить водоснабжение и (или) водоотведение, транспортировку воды и (или) сточных вод, предварительно уведомив в указанный срок абонента, органы местного самоуправления, территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а также структурные подразделения территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, в случае наличия у абонента задолженности по оплате по договору водоснабжения, договору водоотведения за два расчетных периода, установленных этим договором, и более.

Частью 5 статьи 21 Закона N 416-ФЗ установлено, что в случаях, предусмотренных пунктом 8 части 3 настоящей статьи, прекращение или ограничение водоснабжения и (или) водоотведения осуществляется в отношении конкретного абонента, действия (бездействие) которого являются причиной такого прекращения или ограничения.

Согласно пункту 60 Правил N 644 организация водопроводно-канализационного хозяйства вправе временно прекратить или ограничить холодное водоснабжение и (или) водоотведение, транспортировку холодной воды и (или) сточных вод в случаях, указанных в статье 21 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении".

В соответствии с абзацем 2 пункта 62 Правил N 644 прекращение холодного водоснабжения и (или) приема сточных вод осуществляется путем выполнения переключений, закрытия и опломбирования задвижек, опломбирования иных запорных устройств на объектах водоснабжения и водоотведения лица, к водопроводным и (или) канализационным сетям которого присоединены объекты абонента, организации водопроводно-канализационного хозяйства или транзитной организации.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела установлено, что ОГБУЗ "Нерехтская ЦРБ" осуществляет медицинское обслуживание населения г. Нерехта и Нерехтского района, в ведении Учреждения находятся необходимые для осуществления такой деятельности объекты, в том числе здание прачечной.

Уведомлением от 08.12.2017 N 05-2/14/179-64 Общество проинформировало Учреждение о наличии у последнего задолженности по единому договору от 20.01.2017 N 64 за два и более расчетных периода, установленных названным договором, сообщив, что на основании части 3 статьи 21 Закона N 416-ФЗ введет прекращение или ограничение услуги водоотведения до полного погашения задолженности.

11.12.2017 в 14 час. 30 мин. ООО "Водоканалсервис" произвело ограничение водоотведения в отношении объекта медицинского учреждения - прачечной.

Вместе с тем, несмотря на социально-значимый статус Учреждения, Общество до совершения рассматриваемых действий по прекращению водоотведения в отношении объектов ОГБУЗ "Нерехтская ЦРБ" в связи с наличием у него задолженности за два и более расчетных периода по договору, обратилось в арбитражный суд за ее взысканием. В этой связи формально введение режима прекращения водоотведения может быть расценено как способ давления на третье лицо, не согласное с начислением ему платы за негативное воздействие на систему водоотведения.

Статьей 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.

Соответственно, в результате прекращения водоотведения прачечной больницы были нарушены права и законные интересы не только ОГБУЗ "Нерехтская ЦРБ", которое могло быть вынуждено оказывать медицинскую помощь с нарушением санитарных правил и норм, но и граждан, получающих государственную услугу здравоохранения в данном учреждении.

Таким образом, вследствие допущенного Обществом действия (бездействия) были (могли быть) ущемлены интересы медицинского учреждения, а также права и интересы потребителей оказываемых третьим лицом медицинских услуг, что исключает возможность признания такого деяния совершенным (допущенным) в пределах осуществления гражданских прав и с соблюдением требований законодательства о защите конкуренции.

Ссылка заявителя на письмо Учреждения от 28.05.2018 N 749 (т.1 л.д.148) апелляционным судом рассмотрена, вместе с тем вне зависимости от указанных обстоятельств, описанная выше ситуация свидетельствуют о создании реальной угрозы ущемления интересов контрагента по договору от 20.01.2017 N 64 и неопределенного круга граждан-потребителей медицинской помощи.

В силу пункта 1 статьи 10 ГК РФ не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. Между тем реализация гарантирующей организацией предоставленного частью 3 статьи 21 Закона N 416-ФЗ права была осуществлена без соблюдения общих норм действующего законодательства о пределах осуществления гражданских прав, включая нормы о недопустимости злоупотребления доминирующим положением.

Несмотря на то, что в нормах гражданского законодательства не установлено преимущества одних способов защиты гражданских прав перед другими, заявитель, защищая свое право на получение оплаты за оказанные услуги, пользуясь рыночной властью, применил такой способ самозащиты права, который привел к угрозе ущемления прав и законных интересов другого хозяйствующего субъекта и граждан-потребителей. Такие действия в силу пункта 1 статьи 10 ГК РФ следует квалифицировать в качестве злоупотребления правом.

Кроме того, для защиты своих имущественных прав Общество имело возможность использовать иные предусмотренные законом способы, не ущемляющие интересы иных лиц. Иная позиция заявителя подлежит отклонению по вышеизложенным мотивам.

Доводы подателя жалобы о неправомерности требования представления от 27.12.2017 о рассмотрении Обществом вопроса о привлечении виновных лиц, допустивших указанные нарушения, к дисциплинарной ответственности признаются несостоятельными. В данном представлении не содержится императивных требований о привлечении сотрудников заявителя к дисциплинарной ответственности, последнему предложено рассмотреть такой вопрос, его решение оставлено на усмотрение Общества.

При таких обстоятельствах необходимо признать, что у ответчика не имелось необходимых правовых и фактических оснований для отзыва представления от 27.12.2017 N 14-2017.

В силу части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствовала предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания незаконным оспариваемого бездействия.

Выводы суда о ненадлежащем способе защиты не привели к принятию неверного по существу судебного акта. В рассматриваемом случае оценка законности действий Прокурора по принятию мер к отзыву представления от 27.12.2017 зависит от законности изложенных в данном представлении мер.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Костромской области от 19.10.2018 по делу N А31-8737/2018 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Общества - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1500 рублей. На основании статьи 110 АПК РФ расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

При обращении в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой Общество по платежному поручению от 20.11.2018 N 3033 уплатило государственную пошлину в размере 3000 рублей, в этой связи в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета ее плательщику.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 19.10.2018 по делу N А31-8737/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Водоканалсервис" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Водоканалсервис" (ОГРН 1084401010748, ИНН 4401095293) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 20.11.2018 N 3033.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов Т.А. Щелокаева