Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2019 г. N 14АП-538/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 июля 2019 г. N Ф07-7332/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

21 марта 2019 г.

Дело N А05-9542/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 21 марта 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бушмановой Е.Н.,

при участии от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области Юшкова А.А. по доверенности от 09.01.2019 N 1/9, от Управления федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Кузнецова С.И. по доверенности от 27.12.2018 N 31-07/54,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области от 10 декабря 2018 года по делу N А05-9542/2018,

установил:

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области (ОГРН 1022900522127, ИНН 2901071427; адрес: 163000, Архангельская область, город Архангельск, улица Воскресенская, дом 3; далее - управление, министерство, УМВД) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу (ОГРН 1022900512227, ИНН 2901009838; адрес: 163000, Архангельская область, город Архангельск, улица Карла Либкнехта, дом 2; далее - УФК, казначейство) о признании недействительными представления от 28.06.2018 N 24-46-15/38 и предписания от 28.06.2018 N 24-46-15/37.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Адамант" (ОГРН 1142918000620, ИНН 2912006518; адрес: 164010 Архангельская область, Коношский район, поселок Коноша, улица Садовая, дом 2, квартира 29; далее - ООО "Адамант", общество).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 10 декабря 2018 года по делу N А05-9542/2018 заявленные требования удовлетворены.

Казначейство с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на то, что суд неверно пришел к выводу о том, что нарушения допущены за пределами периода проведения проверки, поскольку такие нарушения, вошедшие в предписание и представление, допущены в 2017 году, работы, материалы, принятые и оплаченные с нарушением требований законодательства, приняты и оплачены в рамках контракта, выполнение которого производилось в 2017 году, при этом исследование документов 2016 года в целях установления нарушения, совершенного в проверяемом периоде, не противоречит порядку осуществлении контроля;

вывод суда о необходимости осуществления осмотра, исследования объекта, недостоверности представленных управлением подтверждающих нарушение документов является необоснованным, объемы невыполненных работ подтверждены актом о приемке выполненных работ, при этом вменяется нарушение не только в оплате работ, но и в их приемке;

бюджетное законодательство, соблюдение которого являлось предметом проверки в УМВД (статья 162, пункт 3 статьи 219, пункт 5 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ)), не предусматривает установление наличия либо отсутствия вины объекта контроля при совершении бюджетного нарушения, включение таких нарушений в представление направлено на их предупреждение в будущем, иное влечет снижение активности получателей бюджетных средств во взаимодействии по представлению дополнительных лимитов с главными распорядителями;

неэффективное (нерезультативное) использование бюджетных средств по уплате неустойки за неисполнение обязательств по государственному контракту и судебных расходов не опровергнуто, поскольку представленные письма подтверждают просьбу о предоставлении дополнительных лимитов на 2017 год, тогда как ненадлежащее исполнение обязательств по оплате, в связи с которыми возникли расходы, имело место в периоды, предшествующие 2017 году, поэтому доказательств принятия достаточных мер по получению лимитов бюджетных обязательств не имеется;

расчет суммы неэффективного использования средств федерального бюджета осуществлен с применением максимальных значений цен, установленных по результатам мониторинга, которые включают в себя все издержки розничных сетей по доставке, размещению и предпродажной подготовке, при этом цены, определенные УМВД в контрактах, превышают максимальные значения цен, установленные по результатам мониторинга, почти в 2-3 раза.

Представитель УФК в судебном заседании изложенные в апелляционной жалобе и дополнениях к ней доводы поддержал.

УМВД отзыва на апелляционную жалобу не представило, его представитель в судебном заседании доводы жалобы отклонил, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав пояснения представителей управления и казначейства, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, казначейством на основании приказа от 16.03.2018 N 130 "О назначении проверки в Управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области" в соответствии с пунктом 42 Плана контрольной работы Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу на 2018 год в период с 20.03.2018 по 11.05.2018 в отношении заявителя проведена плановая проверка финансово-хозяйственной деятельности за 2017 год.

По результатам проверки составлен акт от 11.05.2018, в котором указано на следующее.

1. Управлением допущено нарушение статьи 162, пункта 3 статьи 219, пункта 5 статьи 161 БК РФ, связанное с принятием бюджетных обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств, на общую сумму 16 856 330 руб. 55 коп., в том числе по коду бюджетной классификации (далее - КБК) 0302 086 03 9 0049 134 по счёту 1.302.12.000 "Расчёты по прочим выплатам" - 13 251 780 руб. 72 коп.; по КБК 0302 086 03 9 39 87 122 по счёту 1.302.12.000 "Расчёты по прочим выплатам" - 96 554 руб. 43 коп.; по КБК 0302 086 03 9 39 87 122 по счёту 1.302.12.000 "Расчёты по коммунальным услугам" - 782 031 руб. 72 коп., по счёту 1.302.26.000 "Расчёты по прочим работам, услугам" - 22 759 руб. 00 коп.; по КБК 0302 086 03 9 39 96 133 по счёту 1.302.62.000 "Расчёты по пособиям по социальной помощи населению" - 653 831 руб. 40 коп.; по КБК 0302 086 05 9 20 08 321 по счёту 1.302.62.000 "Расчёты по пособиям по социальной помощи населению" - 631 623 руб. 09 коп.; по КБК 0302 084 03 9 00 49 831 по счёту 1.302.91.000 "Расчёты по прочим расходам" - 57 684 руб. 29 коп.; по КБК 0302 086 02 9 00 49 129 - 1 202 196 руб. 10 коп., в том числе по счёту 1.303.02.000 "Расчёты по страховым взносам на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" - 13 794 руб. 91 коп., по счёту 1.303.10.000 "Расчёты по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование на выплату страховой части трудовой пенсии" - 1 188 401 руб. 19 коп.; по КБК 0302 086 02 9 00 49 139 - 148 201 руб. 20 коп., из них по счёту 1.303.02.000 "Расчёты по страховым взносам на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" - 16 027 руб. 81 коп., по счёту 1.303.06.000 "Расчёт по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" - 1 106 руб. 02 коп., по счёту 1.303.07.000 "Расчёты по страховым взносам на обязательное медицинское страхование в Федеральный ФОМС" - 33 780 руб. 10 коп., по счёту 1.303.10.000 "Расчёты по страховым взносам на обязатиельное пенсионное страхование на выплату страховой части трудовой пенсии" - 97 287 руб. 27 коп., по КБК 0302 086 03 9 39 96 133 по счёту 1.304.03.000 "Расчёты по удержаниям из выплат по оплате труда" - 9 668 руб. 60 коп.

2. Управлением в нарушение статей 34, 162 БК РФ допущено неэффективное (нерезультативное) использование средств федерального бюджета на общую сумму 253 578 руб. 34 коп., выразившееся в возникновении и уплате неустойки за неисполнение обязательств по государственным контрактам в результате несвоевременной оплаты оказанных услуг, а также судебных расходов, связанных с рассмотрением дел о взыскании неустойки судом (государственной пошлины).

3. В нарушение статей 34, 162 БК РФ при приобретении продуктов питания по государственным контрактам от 26.12.2016 N 14, от 20.09.2017 N 200, от 14.11.2017 N 247 управлением допущено неэффективное использование средств федерального бюджета на сумму 42 882 руб. 88 коп., выразившееся в оплате продуктов питания (картофеля, капусты, лука, моркови, свеклы, яблок, апельсинов, бананов) в рамках указанных контрактов по завышенным ценам по сравнению с ценами, предлагаемыми другими поставщиками, а также со средними потребительскими ценами, размещенными на официальном сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Архангельской области.

4. Управлением в нарушение статей 34, 72, 162 БК РФ, статьи 309 Гражданского кодекса Российской федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) при оплате в 2017 году работ по строительству комплекса зданий изолятора временного содержания ОМВД России по Коношскому району Архангельской области с административными помещениями в пос. Коноша в рамках государственному контракту допущено неправомерное, неэффективное использование средств федерального бюджета на сумму 141 267 руб. 67 коп., из них неэффективное использование средств федерального бюджета, выразившееся в принятии и оплате работ, не предусмотренных проектно-сметной документацией, составило 69 653 руб. 92 коп., неправомерное использование средств федерального бюджета (принятие и оплата материалов в завышенном объеме, оплата невыполненных работ, неиспользованных материалов) составило 71 613 руб. 72 коп.

Управлением с сопроводительным письмом от 29.05.2018 N 17/614 представлены соответствующие возражения на акт выездной проверки (входящий от 30.05.2018). После получения возражений 14.06.2018 состоялось заседание Контрольной комиссии казначейства с приглашением на неё представителей управления, на котором возражения заявителя были рассмотрены, заслушаны позиции по выявленным нарушениям.

Казначейством в адрес управления с сопроводительным письмом от 15.06.2018 N 24-47-11/65 направлено заключение на возражения управления о непринятии возражений на акт выездной проверки.

Представлением от 28.06.2018 N 24-46-15/38 на управление возложена обязанность рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения. О результатах исполнения настоящего представления следует проинформировать казначейство не позднее 7 дней с даты исполнения представления.

Оспариваемым предписанием от 28.06.2018 N 24-46-15/37 управлению предписано возместить в доход федерального бюджета ущерб, причиненный Российской Федерации неправомерным использованием средств федерального бюджета, в размере 71 613 руб. 72 коп. не позднее 45 дней с момента получения предписания.

Управление, не согласившись с представлением и предписанием, обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений отнесен к контрольной деятельности Федерального казначейства.

В соответствии с Положением об Управлении Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, утверждённым приказом Казначейства России от 16.12.2014 N 306, одной из основных задач деятельности ответчика является контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в том числе проводятся проверки, направляются объектам контроля акты заключения, представления и (или) предписания (пункт 2).

Согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях названного Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Под предписанием в целях упомянутого Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3 статьи 270.2 БК РФ).

Согласно пункту 4 указанной статьи Кодекса неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила N 1092), в соответствии с которыми Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий (абзацы первый и второй подпункта "а" пункта 6).

Согласно пункту 10 Правил N 1092 должностные лица Федерального казначейства, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, имеют право выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункт 67).

Таким образом, оспоренные представление и предписание выданы УФК в пределах предоставленных ему полномочий.

В соответствии со статьёй 266.1 БК РФ получатели бюджетных средств являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля.

Оспариваемое управлением представление обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к совершению определенных действий, в том числе связанных с его деятельностью, а также затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Представление направлено в адрес заявителя казначейством - уполномоченным органом, содержит властные указания по устранению выявленных проверкой нарушений, а также требование о необходимости проинформировать казначейство о принятых мерах в течение 30 дней с момента получения представления.

Вывод о том, что представление является ненормативным правовым актом, подлежащее обжалованию в порядке главы 24 АПК РФ, следует и из определения Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2015 N 309-КГ15-18071.

Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана в том числе на принципах результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В силу статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно статье 161 БК РФ казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

В соответствии с подпунктами 1, 2, 3 пункта 2 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств составляет и исполняет бюджетную смету, принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства, обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

На основании статьи 306.1 БК РФ под бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Заявитель согласно Положению об Управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области, утвержденному приказом МВД России от 24.07.2017 N 517 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области" является юридическим лицом в организационно-правовой форме государственного учреждения; является территориальным органом МВД России на региональном уровне; входит в состав органов внутренних дел Российской Федерации и подчиняется МВД России; финансирование осуществляется из федерального бюджета УФК.

Из материалов дела следует, УМВД производилось строительство комплекса зданий изолятора временного содержания ОМВД России по Коношскому району Архангельской области с административными помещениями в пос. Коноша в период 2014 - 2017 годов в рамках 2 государственных контрактов: государственного контракта с обществом с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Стройресурс" от 17.12.2013 N 402 - К (далее - ГК N 402-К), государственного контракта с ООО "Адамант" от 29.12.2016 N 1617188103062000000000039/306 (далее - ГК N 306).

В ходе проведенной проверки казначейством выявлено, что в нарушение статей 162, 72 БК РФ, статьи 309 ГК РФ, части 1 статьи 94 Закона N 44-ФЗ при оплате работ по строительству комплекса зданий изолятора временного содержания ОМВД России по Коношскому району Архангельской области с административными помещениями в посёлке Коноша (далее - Объект) в рамках ГК N 306 управлением допущено неправомерное, неэффективное использование средств федерального бюджета на сумму 141 267 руб. 67 коп., выразившееся в следующем.

Проверяющими выявлено неэффективное использование управлением средств федерального бюджета, выразившееся в принятии и оплате работ, не предусмотренных проектно-сметной документацией, в общей сумме 69 653 руб. 92 коп., а именно работ на сумму 17 410 руб. 90 коп. по установке на системе вентиляции В1 шумоглушителей в количестве 6 штук вместо предусмотренных проектно-сметной документацией N 62.2012 - 3 штук; работ на сумму 52 243 руб. 02 коп. по установке панели ВРУ1-17-70 в количестве 2 комплектов, вместо предусмотренного проектно-сметной документацией N 62.2012 - 1 комплекта, что нашло отражение в оспариваемом представлении.

К указанным результатам проверяющие пришли путем сопоставления и анализа проектно-сметной документации N 62.2012, государственных контрактов, актов о приемке выполненных работ формы КС-2 от 13.09.2016 N 15-2-3, от 13.09.2016 N 15-8-2, справки о стоимости выполненных работ и затрат от 13.09.2016 N 15 по контракту N 402-К и актов формы КС-2 от 27.09.2017 N 16-02-03, от 12.04.2017 N 01-08-01 и справки о стоимости выполненных работ и затрат от 27.09.2017 N 16, от 12.04.2017 N 1 по контракту N 306, платежных поручений.

Данное нарушение включено в пункт 4 оспариваемого представления.

Кроме того, в ходе проверки казначейством выявлено неправомерное использование средств федерального бюджета, выразившееся в принятии и оплате материалов в завышенном объеме, оплате невыполненных работ, неиспользованных материалов на общую сумму 71 613 руб. 72 коп. при оплате работ по строительству Объекта, что отражено в оспариваемом заявителем предписании.

В ходе проверки установлено завышение начальной максимальной цены ГК N 306 на сумму 108 717 руб. 45 коп. по выполненным работам по устройству пароизоляционного слоя с использованием материала "Рубероид кровельный с пылевидной посыпкой марки РКП-350б", поскольку общий объём указанных работ, принятый управлением в рамках ГК N 402-К, составил 860,79 кв. м, а общий объём чердачного перекрытия по ГК N 306, предусмотренный в проектно-сметной документации N 62.2012, составляет 1 079 кв. м. При этом в обоснование начальной (максимальной) цены ГК N 306 включена замена материала "Рубероид кровельный с пылевидной посыпкой марки РКП-350б" на "Линокром ХПП" в объеме на полную площадь чердачного покрытия, а не на оставшиеся невыполненными 218,21 кв. м.

В связи с этим установлено, что стоимость материала "Линокром ХПП", принятого, по мнению проверяющих, в завышенном объеме составила 17 379 руб. 94 коп.

К указанным результатам проверяющие пришли путем сопоставления и анализа актов о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.06.2016 N 14-10-12 по ГК N 402-К и актов о приемке выполненных работ формы КС-2 от 25.05.2017 N 03-10-03, от 30.10.2017 N 24-10-24 по ГК N 306 с применением расценки ФЕР 12-01-015-03 "Устройство пароизоляции: прокладочной в один слой", утвержденной приказом Минстроя России от 30.01.2014 N 31/пр, в которую включен материал "Рубероид кровельный с пылевидной посыпкой марки РКП-350б".

Также проверяющими установлено, что в рамках ГК N 402-К выполнены работы по утеплению чердачного перекрытия в объеме 860,79 кв. м, в начальную (максимальную) цену ГК N 306 включены работы по огрунтовке оснований из бетона или раствора под водоизоляционный кровельный ковёр: битумной грунтовкой с её приготовлением, в объёме на полную площадь чердачного покрытия 1 079 кв. м (предусмотренную проектно-сметной документацией), а не оставшиеся неутеплёнными 218,21 кв. м, что, по мнению ответчика, привело к неэффективному расходованию средств в размере 27 510 руб. 70 коп.

К указанным результатам проверяющие пришли путем сопоставления и анализа актов о приемке выполненных работ формы КС-2 от 21.09.2016 N 16-10-14 и от 27.06.2016 N 14-10-12 по ГК N 402-К и актов о приемке выполненных работ формы КС-2 от 25.05.2017 N 03-10-03, от 30.10.2017 N 24-10-24 по ГК N 306, а также пояснений инспектора ОООЗ УОТО УМВД России по Архангельской области Щинкина Д.А., согласно которым работы по устройству огрунтовки основания в рамках ГК N 402-К не выполнялись и, соответственно, не оплачивались, в связи с этим были перенесены в контракт ГК N 306.

Для определения стоимости работ по устройству оклеечной гидроизоляции применены расценки ФЕР 11-01-004-04 "Устройство гидроизоляции оклеечной рулонными материалами: на резино-битумной мастике, последующий слой", утвержденные приказом Минстроя России от 30.01.2014 N 31/пр, в состав которых входят работы по огрунтовке основания материалом "Битумы нефтяные строительные изоляционные БНИ-IV-3, БНИ-IV, БНИ-V". Кроме того, сделан вывод о том, что при расценке работ по устройству оклеечной гидроизоляции пола типа Б-1 техподполья не требуется дополнительно расценивать работы по огрунтовке основания битумом.

Также выявлена оплата стоимости выполненных работ с превышением на сумму 4 306 руб. 51 коп. по устройству пола типа К1 на 1-м этаже здания (раздел: общестроительные работы выше отм. 0.000). К такому выводу проверяющие пришли исходя из следующего. Согласно проектным решениям в конструкцию пола входит два слоя гидроизола, при этом для определения стоимости работы применяются расценки ФЕР 11-01-004-03 "Устройство гидроизоляции оклеечной рулонными материалами: на резино-битумной мастике, первый слой" и ФЕР 11-01-004-04 "Устройство гидроизоляции оклеечной рулонными материалами: на резино-битумной мастике, последующий слой", утвержденные приказом Минстроя России от 30.01.2014 N 31/пр. В указанных расценках предусмотрено использование гидростеклоизола, который исключается и применяется гидроизол. В актах приемки выполненных работ формы КС-2 по ГК N 306, по мнению проверяющих, ошибочно изменен только один слой изоляции на гидроизол. Таким образом, стоимость устройства гидроизоляции с использованием гидростеклоизола превышает выполнение указанных работ с использованием гидроизола на 4 306 руб. 51 коп.

В ходе проверки установлено, что в соответствии с проектно-сметной документацией N 62.2012 предусмотрено устройство покрытий пола типа К1 из плит керамогранитных размером: 40х40 см. В расценке ФЕР 11-01-047-01 "Устройство покрытий из плит керамогранитных размером: 40х40 см", утвержденной приказом Минстроя России от 30.01.2014 N 31/пр, на объём 50,2 кв. м включён материал "Гранит керамический многоцветный неполированный, размером 400х400х9 мм" объёмом 51,2 кв. м. В рамках исполнения ГК N 306 в актах о приемке выполненных работ формы КС-2 исключён материал объёмом 35,9 кв. м, вместо предусмотренного 51,2 (в акте формы КС-2 от 21.08.2017 N 11-10-11 допущена ошибка: объём плитки, учтённый расценкой на устройство покрытия, не исключён, а добавлен). При этом плитки керамогранитные размером 400х400х9 мм светло-серые принимаются в полном объёме - 51,2 кв. м. Стоимость материала "Гранит керамический многоцветный неполированный, размером 400х400х9 мм" в объёме 7,65 кв. м составила 22 416 руб. 57 коп.

В ходе проверки также выявлены иные нарушения, которые указаны в акте выездной проверки от 11.05.2018, но они не вошли в нарушения, отраженные в оспариваемых заявителем представлении и предписании.

Заявитель считает, что зафиксированные в оспариваемых предписании и представлении нарушения в суммах 71 613 руб. 72 коп. и 69 653 руб. 92 коп. соответственно выявлены в рамках действия ГК N 306 с ООО "Адамант", в связи с этим при наличии договорных отношений надлежащим способом восстановления бюджетных средств является разрешение гражданско-правового спора по иску управления к исполнителю - ООО "Адамант". Такой спор передан на разрешение в судебном порядке (в Арбитражном суде Архангельской области находится на рассмотрении дело N А05-10683/2018), который на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции не разрешен. По мнению заявителя, правом самостоятельной квалификации тех или иных фактов как нарушений обязательств при отсутствии соответствующего решения суда Казначейство не наделено.

Ответчиком в ходе проверки установлен факт оплаты заявителем фактически невыполненных работ, материалов в завышенном объеме, неиспользованных материалов, при этом, по мнению казначейства, управление при проявлении должной степени заботливости и осмотрительности перед подписанием актов и справок форм КС-2 и КС-3 должно было как получатель бюджетных средств, обеспечивающий в соответствии со статьёй 162 БК РФ результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, как государственный заказчик, обеспечивающий приемку выполненных работ в соответствии с государственным контрактом, осуществить проверку выполненных подрядчиком работ (проверить факт выполнения работ, объем использованных материалов, факт использования при производстве работ представленных для оплаты материалов).

В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности.

При проверке доводов по данным нарушениям суд первой инстанции установил, что между управлением (Заказчик) и ООО "Адамант" (Головной исполнитель) заключен ГК N 306, по условиям которого ООО "Адамант" приняло на себя обязательство выполнить работы в соответствии с заданием на выполнение работ (приложение 1), ведомостью товаров (материалов, приборов, оборудования) (приложение 2), графиком выполнения строительно-монтажных работ и оплаты выполненных работ (приложение 3), сметной документацией (приложение 4) к контракту и сдать результат работ Заказчику, а Заказчик - принять данный результат работ и оплатить его.

Согласно пункту 1.2 контракта результатом выполненной работы по контракту является построенный объект капитального строительства, в отношении которого получено заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, и заключение федерального государственного экологического надзора в случаях, предусмотренных частью 7 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Стоимость работ и порядок оплаты определены в разделе 3 контракта.

В силу пункта 3.1 контракта его цена составляет 98 000 000 руб. с учетом налога на добавленную стоимость в сумме 14 949 152 руб. 54 коп.

Пунктом 3.2 контракта предусмотрено, что цена является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта.

Согласно пункту 3.4 контракта Головной исполнитель не вправе требовать увеличения твердой цены, а Заказчик ее уменьшения, в том числе в случае, если в момент заключения государственного контракта отсутствовала возможность предусмотреть полный объем подлежащих выполнению работ и необходимых для этого расходов. В цену работы, указанную в контракте, включаются компенсация издержек Головного исполнителя и причитающееся ему вознаграждение (пункт 3.5 контракта).

В пунктах 3.7, 3.8 контракта установлено, что оплата за фактически выполненные работы осуществляется Заказчиком помесячно в течение 30 календарных дней после приемки выполненных работ на основании счета, счета-фактуры, акта о приемке выполненных работ (форма КС-2), справки о стоимости выполненных работ и затрат (форма КС-3). Окончательный расчет осуществляется не позднее 30 календарных дней после подписания акта приемки законченного строительством объекта (типовая межотраслевая форма КС N 14, утвержденная постановлением Госкомстата России от 30.10.1997 N 71а).

На основании пункта 1 дополнительного соглашения от 01.09.2017 к контракту стороны уменьшили стоимость работ на 5 422 138 руб. 42 коп. в связи с уменьшением объема работ, указанных в приложениях N 1.1, 2.1, 3.1, 4.1, 5.1, 6.1 к настоящему дополнительному соглашению. При этом согласно пункту 2 указанного дополнительного соглашения от 01.09.2017 стороны увеличили объем работ, указанных в приложениях N 1.2, 2.2, 3.2, 4.2, 5.2, 6.2 к настоящему дополнительному соглашению, и увеличили в связи с этим цену контракта на сумму 5 422 138 руб. 42 коп. Таким образом, после уменьшения и увеличения цены по дополнительному соглашению от 01.09.2017 цена контракта фактически не изменилась и составила 98 000 000 руб. В дополнительном соглашении от 30.10.2017 к контракту стороны согласовали выполнение Головным исполнителем отдельных работ без изменения стоимости работ и материалов.

Сроки выполнения работ отражены в разделе 4 договора и приложении 4 к контракту. В силу пункта 4.1 контракта Головной исполнитель обязан приступить к выполнению работ в течение 10 календарных дней с момента заключения контракта и завершить производство работ в срок до 30.10.2017.

Также установлено, что сторонами контракта за период с 29.12.2016 по 30.10.2017 подписаны акты о приемке выполненных работ формы КС-2 и справки о стоимости выполненных работ формы КС-3 на общую сумму 93 219 314 руб. 67 коп. Работы на указанную выше сумму управлением оплачены. Сторонами 22.12.2017 подписан акт приемки законченного строительством объекта N 1.

В отношении построенного обществом объекта Инспекцией Государственного строительного надзора Архангельской области выдано заключение от 22.12.2017 N 34/17 о его соответствии требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов. Администрацией муниципального образования "Коношское" выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N 29-513101-44-2017.

Указанные обстоятельства установлены в рамках рассмотренного Арбитражным судом Архангельской области дела N А05-4464/2018 по иску ООО "Адамант" к управлению о взыскании 4 780 615 руб. 33 коп. задолженности по ГК N 306 и 205 929 руб. 78 коп. пеней за период с 23.12.2017 по 18.06.2018, а также 2 970 288 руб. убытков в размере залога по банковской гарантии, а также о признании незаконным требования управления об уплате неустойки, а также подтверждены материалами рассматриваемого дела. Решением Арбитражного суда Архангельской области дела от 27 июля 2018 года по делу N А05-4464/2018, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 октября 2018 года, в удовлетворении иска ООО "Адамант" отказано.

В силу части 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Суд первой инстанции посчитал, что, поскольку проверяемым периодом обозначенным соответствующим приказом Казначейства от 16.03.2018 N 130, являлся 2017 год, в рамках выездной проверки мог быть проверен период 2017 года. В связи с этим суд пришел к выводу о том, что в рассматриваемой ситуации у ответчика не имелось законных оснований подвергать анализу объемы работ и их стоимость по государственному контракту с ООО "Стройресурс" от 17.12.2013 N 402-К, работы по которому выполнены в 2016 году и который прекратил действие также в 2016 году, что нашло отражение в акте проверки от 11.05.2018.

Апеллянт сослался на то, что правомерно получил документы 2016 года и рассмотрел их, что соответствует пункту 56 Правил N 1092, согласно которому контрольные действия по документальному изучению проводятся в отношении финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, документов о планировании и осуществлении закупок и иных документов объекта контроля, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и осуществления других действий по контролю. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю. Проведение и результаты контрольных действий по фактическому изучению деятельности объекта контроля оформляются соответствующими актами.

При этом нарушения, вошедшие в предписание и представление, по мнению УФК, допущены объектом контроля в 2017 году: работы, материалы, принятые и оплаченные с нарушение требований законодательства, приняты и оплачены в рамках ГК N 306 в 2017 году, расчет денежного выражения нарушений произведен управлением на основании документов 2017 года.

По мнению апеллянта, исследование документов 2016 года в целях установления нарушения, совершенного в проверяемом периоде, не противоречит порядку осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, установленному Правилами N 1092.

Вместе с тем коллегия судей отмечает, что УФК не выявлено нарушений по отражению объемов работ и применяемых материалов по ГК N 306 техническому заданию и сметной документации к данному контракту.

При этом в силу пункта 1 статьи 743 ГК РФ подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

При отсутствии иных указаний в договоре строительного подряда предполагается, что подрядчик обязан выполнить все работы, указанные в технической документации и в смете.

При сопоставлении документов по контрактам УФК не учены причины, повлекшие необходимость заключения нового контракта для окончания работ по возведению Объекта, и фактическое состояние Объекта, завершение строительства которого выполнено по ГК N 306.

В связи с этим выводы проверяющих о необоснованно завышении работ по установке на системе вентиляции В1 шумоглушителей в количестве 6 штук, по установке панели ВРУ1-17-70 в количестве 2 комплектов с учетом неоспариваемого факта их установки на Объекте, являются бездоказательными.

Также невозможно с достоверностью установить отсутствие необходимости замены материала (рубероида) на иной в объеме на полную площадь чердачного перекрытия.

Кроме того, проверяющими не обоснованно, что указанные ими нарушения имели место именно при выполнении работ в 2017 году, а не по ранее заключенному контракту, поскольку вменяемое невыполнение работ могло иметь место ранее 2017 года, а при замене материала не обосновано, что именно в 2017 году произошло излишнее его увеличение, а не в период, когда был применен первоначальный материал.

Тем самым невозможно установить, что нарушения допущены в 2017 году, а не ранее проверяемого периода.

Судом первой инстанции установлено, что проверка произведена без выхода представителей казначейства на Объект, исключительно по документам. Как следует из акта проверки, Объект строительства проверяющими не осматривался, исследование объекта не производилось, замеров Объекта также не произведено. Как посчитал суд первой инстанции, представленные на проверку, а затем и в материалы дела документы не могут рассматриваться в качестве достоверных источников определения объема произведенных излишне либо не произведенных на Объекте работ со стороны подрядчика - ООО "Адамант".

Как указано ранее, на основании пункта 56 Положения N 1092 контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю.

Поскольку такие действия управлениям не производились, невозможно установить факт невыполнения работ, отраженных в актах, в объемах, соответствующих проектно-сметной документации.

УФК в апелляционной жалобе с выводом суда первой инстанции о необходимости осмотра Объекта не согласилось, полагает, что допущенные нарушения связаны с неправильным применением расценок, заменой материала при составлении актов приемки выполненных работ, неверным включением работ в ГК N 306 на 2017 год на основании данных об исполнении контракта 2016 года. Указанные ошибки, по мнению управления, являются техническими, осуществлять обмер для установления таких нарушений не требуется.

Вместе с тем анализ документов, выполненный УФК, отраженный в акте проверки, не содержит сведений о проверке актов о приемке скрытых работ, в связи с этим невозможно определить верность сопоставления объемов работ, которые нельзя проверить визуально, в том числе работ по устройству огрунтовки, площадь которой (1 079 кв. м) соответствует проектной документации.

Следовательно, проведение проверки на основании документов, оформленных до 2016 года, без проведения осмотра, замеров, экспертиз и проверки факта выполнения либо неполного выполнения работ по ГК N 306 привело к невозможности установления и недостоверности выявленных оспариваемых нарушений.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно учел следующее.

На основании статьи 309 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Статьей 310 упомянутого Кодекса установлен запрет на односторонний отказ от исполнения обязательства.

На основании статьи 763 ГК РФ подрядные строительные работы (статья 740), проектные и изыскательские работы (статья 758), предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.

Согласно пункту 1 статьи 740 указанного Кодекса по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.

Из разъяснений, данных в пункте 8 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.01.2000 N 51 "Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда", следует, что основанием для возникновения обязательства заказчика по оплате выполненных работ является сдача результата работ заказчику.

Пункт 1 статьи 746 ГК РФ устанавливает, что оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда. При отсутствии соответствующих указаний в законе или договоре оплата работ производится в соответствии со статьей 711 указанного Кодекса.

В силу статьи 711 ГК РФ, если договором подряда не предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или отдельных ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок, либо с согласия заказчика досрочно.

Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 94 Закона N 44-ФЗ исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с настоящим Федеральным законом экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.

Как отражено в пункте 3 указанной статьи для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. Экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с настоящим Законом.

Поскольку работы, выполненные ООО "Адамант", приняты управлением, а их объем подтвержден актами о приемке выполненных работ, заказчик обязан был их оплатить в размере, определенном контрактом.

Форма акта приемки законченного строительством объекта утверждена постановлением Госкомстата Российской Федерации от 11.11.1998 N 100. Акт приемки является основанием для окончательной оплаты всех выполненных исполнителем работ в соответствии с договором (контрактом). Составляется в необходимом количестве экземпляров и подписывается представителями исполнителя работ (генерального подрядчика) и заказчика или другим лицом, на это уполномоченным инвестором, соответственно для исполнителя работ (генерального подрядчика) и заказчика.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, оформление приемки производится заказчиком на основе результатов проведенных им обследований, проверок, контрольных испытаний и измерений, документов исполнителя работ, подтверждающих соответствие принимаемого объекта утвержденному проекту, нормам, правилам и стандартам, а также заключений органов надзора.

Доводы апеллянта о том, что вошедшие в предписание, представление нарушения выражены не только в оплате работ, не соответствующих законодательству, но и в приемке указанных работ, коллегией судей не принимаются, поскольку из акта не следует, каким образом допущено нарушение при приемке работ, проверенных контролирующими органами.

Ссылка подателя жалобы на судебную практику, в том числе на определение Верховного Суда Российской Федерации от 13.02.2017 N 304-КГ16-20833, апелляционным судом не принимается, поскольку она не имеет преюдициального значения для рассматриваемого дела, обстоятельства рассматриваемого и приведенных апеллянтом дел различны.

В ходе проведенной проверки казначейством выявлено, что в нарушение статьи 162, пункта 3 статьи 219, пункта 5 статьи 161 БК РФ управлением в 2017 году приняты бюджетные обязательства сверх доведённых лимитов бюджетных обязательств на общую сумму 16 856 330 руб. 55 коп., данное нарушение вошло в обжалуемое представление (пункт 1).

Казначейство не согласилось с доводами заявителя, изложенными в заявлении о том, что бюджетные обязательства на сумму 16 856 330 руб. 55 коп. приняты в пределах доведенных на 2018 год лимитов бюджетных обязательств в соответствии с указанием главного распорядителя бюджетных средств и положениями Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н (далее - Инструкция N 157н).

При этом ответчик отмечает, что Инструкция N 157н регламентирует требования к учету (отражению) органами государственной власти финансовых активов, обязательств, операций, их изменяющих, и полученных по указанным операциям финансовых результатов (доходов и расходов) на соответствующих счетах Единого плана счетов. Требования к принятию к учету бюджетных обязательств регламентированы положениями БК РФ.

В силу статьи 6 БК РФ бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году; лимит бюджетных обязательств - объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

Пунктами 1, 2, 5 статьи 161 БК РФ предусмотрено, что казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Согласно пункту 1 статьи 162 упомянутого Кодекса получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

1) составляет и исполняет бюджетную смету;

2) принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

3) обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

4) вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

5) ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета);

6) формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

7) осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

На основании пункта 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Суд первой инстанции отразил, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в соответствующем году в пределах доведенных до него на соответствующий год лимитов бюджетных обязательств (например, бюджетное обязательство, возникающее на основании государственного контракта, подлежащего исполнению как в 2016 году, так и в 2017 году, принимается получателем бюджетных средств, в случае доведения до него лимитов как на 2016 год, так и на 2017 год, в пределах лимитов бюджетных обязательств соответствующего года). Принятие бюджетных обязательств текущего года за счет лимитов очередного финансового года сверх доведенных на текущий год лимитов бюджетных обязательств противоречит требованиям бюджетного законодательства.

Кроме того ответчик считает, что доводы управления о том, что расходными расписаниями от 23.12.2016 N 188/28861/001, от 28.12.2016 N 188/28861/002 до заявителя доведены лимиты бюджетных обязательств на 2017-2019 годы, не соответствуют действительности, поскольку лимиты бюджетных обязательств вышеуказанными расходными расписаниями на 2018-2019 годы не доводились.

Суд первой инстанции, оценив заявленные участниками процесса доводы и представленные документы, установил, что, несмотря на принимаемые управлением в течение всего 2017 года меры, неоднократно поданные заявки на выделение лимитов бюджетных обязательств в целях обеспечения расходов заявителя, отсутствие необходимых денежных средств явилось следствием недоведения в полном объёме лимитов бюджетных средств распорядителем - МВД России.

В подтверждение указанного управлением представлены в материалы дела письма от февраля 2017 года (1 письмо), от марта 2017 года (5 писем), от 17.03.2017 N 31/5-2426, от 10.04.2017 N 317/286, от 17.04.2017 N 17/310 и N 17/314, от 23.05.2017 N 17/456,17/457, от 31.05.2017 N 17/476, от 02.06.2017 N 17/482, от 20.06.2017 N 17/525 и N 17/526, от 26.06.2017 N 17/532, от 30.06.2017 N 17/545, от 03.07.2017 N 17/549, от 25.07.2017 N 17/616, от 19.07.2017 N 17/591, 17/592, от 28.07.2017 N 17/628, от 08.08.2017 N 17/647, от 16.08.2017 N 17/664, от 22.08.2017 N 17/673, от 29.08.2017 N 17/688, от 04.09.2017 N 17/694, от 18.09.2017 N 17/724, от 20.09.2017 N 17/730, от 28.09.2017 N 17/757 и N 17/758, от 02.10.2017 N 17/765 и N 17/766, от 10.10.2017 N 17/798, от 16.10.2017 N 17/812, от 26.10.2017 N 17/828 и N 17/829, от 30.10.2017 N 17/838, от 09.11.2017 N 17/874, от 17.11.2017 N 17/911, от 17.11.2017 N 17/1698, от 20.11.2017 N 17/915, от 30.11.2017 N 17/963 и N 17/966, от 04.12.2017 N 17/970, от 13.12.2017 N 17/1018, от 15.12.2017 317/1044, от 19.12.2017 N 17/1054, от 25.12.2017 N 17/1079, от 27.12.2017 N 17/1107, от 29.12.2017 N 17/3104 о необходимости выделения учреждению дополнительных лимитов бюджетных обязательств, которые подтверждают принятие учреждением мер по получению необходимых лимитов бюджетных обязательств распорядителем - МВД России, однако ввиду отсутствия таковых в требуемом объеме, расчёты осуществлялись в пределах лимитов бюджетных обязательств, что соответствует положениям БК РФ.

С учетом целей создания управления, основных задач и функций, направленных на обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, охрану общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности на территории Архангельской области, доводов заявителя о причинах допущенного нарушения, выраженных в недостаточности лимитов бюджетных обязательств, выделенных ему в 2017 году, а также с учетом представленных документов в подтверждение принятия мер по недопущению выявленного нарушения суд первой инстанции посчитал, что требование представления по принятию мер по устранению причин и условий совершения нарушения по пункту 1 представления неисполнимо.

Представление в указанной части признано судом недействительным.

Управление в апелляционной жалобе отметило, что в решении суда не установлено отсутствие нарушения требований статьи 162, пункта 3 статьи 219, пункта 5 статьи 161 БК РФ. При этом управление отмечает, что бюджетное законодательство, соблюдение которого являлось предметом проверки в УМВД, не предусматривает установление наличия либо отсутствия вины объекта контроля при совершении бюджетного нарушения, совершения бюджетного нарушения в состоянии крайней необходимости.

Вместе с тем суд первой инстанции выводов об отсутствии либо о наличии вины в судебном акте не отражал. Коллегия судей соглашается с позицией суда первой инстанции о том, что в течение 2017 года управление принимало меры по получению лимитов для исполнения бюджетных обязательств, тем самым исполняло нормы БК РФ.

По мнению казначейства, включение подобных нарушений в представления, учитывая неудовлетворительное доведение лимитов главными распорядителями, в частности МВД России, подведомственным им получателям бюджетных средств направлено на их предупреждение в будущем. Как отразил апеллянт, ненаправление представлений при выявлении подобных нарушений может повлечь за собой снижение активности получателей бюджетных средств во взаимодействии по предоставлению дополнительных лимитов с главными распорядителями, увеличение объемов принимаемых в нарушение бюджетного законодательства бюджетных обязательств.

В указанных доводах подателя жалобы усматривается выявление фактов неудовлетворительного доведения лимитов главными распорядителями, а выводы УФК о возможности недостаточной активности надуманны, носят предположительный характер и опровергаются количеством направленных заявителем писем.

УФК ссылалось на то, что отсутствие вины им учтено, поскольку должностным лицом управления принято решение о непривлечении должностных лиц УМВД к административной ответственности по статье 15.15.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершением административного правонарушения в состоянии крайней необходимости (в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), что следует из представленной в суд апелляционной инстанции служебной записки от 08.06.2018 N 24-47-07/95.

Указанное обстоятельство не является основанием для признания обоснованным указанного в пункте 1 представления нарушения.

В ходе проведенной проверки казначейством выявлено, что в нарушение статей 34, 162 БК РФ управлением в 2017 году допущено неэффективное (нерезультативное) использование средств федерального бюджета, выразившееся в возникновении и уплате неустойки за неисполнение обязательств по государственным контрактам в результате несвоевременной оплаты оказанных услуг, а также судебных расходов, связанных с рассмотрением дел о взыскании неустойки судом (государственной пошлины), на общую сумму 235 647 руб. 51 коп., данное нарушение вошло в обжалуемое заявителем представление (пункт 2).

Заявитель считает, что в связи тем, что расходы на исполнение судебных актов Российской Федерации, мировых соглашений по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, а также деятельности государственных (муниципальных) учреждений, в том числе на уплату пеней и штрафов по государственным (муниципальным) контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд предусмотрены указанием МВД России от 25.10.2016 N 1/11034 по виду расходов 831, неэффективное расходование бюджетных средств при осуществлении получателем бюджетных средств таких расходов отсутствует.

Казначейство, в свою очередь, считает, что установленный статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Ответчик также отмечает, что при правильном планировании учреждением бюджетных расходов и при своевременном направлении в адрес главного распорядителя бюджетных средств запросов-требований о необходимости выделения дополнительных лимитов бюджетных обязательств на оплату коммунальных услуг в течение финансового года в случае выявления их недостаточности, у заявителя имелась бы возможность избежать дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета, связанных с уплатой неустойки (пени) поставщикам за несвоевременную оплату предоставленных услуг.

По основаниям, указанным выше по пункту 1 представления, суд первой инстанции посчитал, что требование представления по принятию мер по устранению причин и условий совершения нарушения по пункту 2 также является неисполнимым. Представление в указанной части признано судом первой инстанции недействительным по тем же основаниям.

Принимая во внимание причины установленных в ходе проверки нарушений, выраженных в недостаточном финансировании из средств федерального бюджета, а также предпринятые управлением меры по получению лимитов бюджетных обязательств, суд первой инстанции пришёл к выводу о безосновательности и неисполнимости для заявителя пунктов 1, 2 представления по принятию мер по устранению причин и условий совершения нарушения.

Как отражено ранее и отмечено апеллянтом, письма направлялись УМВД главному распорядителю в 2017 году и содержали просьбы о предоставлении дополнительных лимитов на 2017 год.

При этом неустойка, а также судебные расходы на общую сумму 235 647 руб. 51 коп., уплата которых в соответствии с пунктом 2 представления признана УФК неэффективным (нерезультативным) использованием средств федерального бюджета, образовались в связи с неисполнением обязательств по государственным контрактам в результате несвоевременной оплаты оказанных услуг, выполненных работ не в 2017 году, а в периоды, предшествующие 2017 году.

Апеллянт указал, что УМВД при рассмотрении настоящего дела документы, подтверждающие отсутствие лимитов в соответствующем периоде, а также письма в адрес главного распорядителя с просьбой предоставить дополнительные лимиты в целях исключения образования задолженностей, послуживших в последующем (в 2017 году) причиной взыскания неустойки, судебных расходов на сумму 235 647 руб. 51 коп., направленные в соответствующий период, не предоставлялись.

Таким образом, податель жалобы посчитал, что судом первой инстанции не установлено, что причиной несвоевременной оплаты оказанных услуг, выполненных работ является недостаточное финансирование, что УМВД предприняло достаточные меры по получению лимитов бюджетных обязательств в соответствующем периоде, а также отметил, что по делам N А05-1040/2017, N А05-12181/2016 судами в решениях установлено непредставление УМВД каких-либо доказательств того, что им приняты все меры для надлежащего исполнения обязательств с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась по характеру обязательства и условиям оборота.

Вместе с тем УФК не учло представленные заявителем документы, подтверждающие то обстоятельство, что денежные средства на оплату заключенных контрактов выделялись по мере предъявления исполнительных листов, что подтверждается письмом от 21.09.2018 N 31/7-10213 (том 5, лист 117). Кроме того, как обоснованно указал заявитель, спорные расходы предусмотрены по виду расходов 831. При этом казначейством не обосновано, что примененный размер неустойки превысил плату за пользование денежными средствами в период просрочки, то есть неэффективность такого пользования.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылки ответчика на судебную практику арбитражных судов, так как перечисленные судебные акты какого-либо преюдициального значения для настоящего дела не имеют, приняты судами по конкретным делам, фактические обстоятельства которых отличны от фактических обстоятельств настоящего дела.

Также в ходе проведенной проверки казначейством выявлено, что в нарушение статей 34, 162 БК РФ в 2017 году управлением при приобретении продуктов питания по государственным контрактам от 26.12.2016 N 14, от 20.09.2017 N 200, от 14.11.2017 N 247 для организации питания несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП управления, допущено неэффективное использование средств федерального бюджета, выразившееся в оплате продуктов питания (картофеля, капусты, лука, моркови, свеклы, яблок, апельсинов, бананов) в рамках указанных контрактов по завышенным ценам по сравнению с ценами, предлагаемыми другими поставщиками, а также со средними потребительскими ценами, размещенными на официальном сайте федеральной службы государственной статистики, на общую сумму 42 882 руб. 88 коп., данное нарушение вошло в обжалуемое заявителем представление (пункт 3).

В соответствии с доводами, изложенными в заявлении УМВД, казначейством не представлено надлежащих доказательств возможности осуществления закупок с меньшим объемом средств.

Согласно расчетам и обоснованиям начальной максимальной цены контракта (далее - НМЦК) на поставку продуктов питания (прочие) для организации питания несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП УМВД России по Архангельской области, к контрактам от 26.12.2016 N 14, от 20.09.2017 N 200, от 14.11.2017 N 247 управление при определении цены контрактов проработало информацию с сайта http://zakupki.gov.ru, изучило данные с официального сайта Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Архангельской области.

В ходе проверки проверяющими проведен аналогичный мониторинг рынка цен на продукты питания (проработана информация с сайта http://zakupki.gov.ru, изучены данные с официального сайта Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Архангельской области).

Расчет суммы неэффективного использования средств федерального бюджета осуществлен казначейством с применением максимальных значений цен, установленных по результатам мониторинга (по большей части с применением средних потребительских цен на продукты питания, размещенных на официальном сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Архангельской области, которые включают в себя все издержки розничных торговых сетей по доставке, размещению и предпродажной подготовке товаров), при этом цены, определенные управлением в контрактах, превышают максимальные значения цен, установленные по результатам мониторинга проверяющими, почти в два - три раза. Попытки по определению поставщика продуктов питания конкурентным способом, по мнению казначейства, управлением не предпринимались.

Казначейство указывает, что для получения коммерческих предложений от поставщиков с целью проведения анализа рынка управлением направлялись запросы в ООО "Архангельский лесной торговый дом", ООО "Лесное", ИП Деарт Е.В. Учредителем и руководителем ООО "Архангельский лесной торговый дом" и ООО "Лесное" является Антонов Ю.С., ИП Деарт Е.В. является наряду с Антоновым Ю.С. учредителем ООО "Лесное".

Казначейство полагает, что основания считать проведенный управлением анализ рынка качественным отсутствуют, что, по мнению ответчика, привело к приобретению продуктов питания по завышенным ценам (с использованием не наименьшего объема средств). При этом сумма неэффективного расходования бюджетных средств определена проверяющими по результатам мониторинга рынка цен на продукты питания, аналогичного проведенному управлением в соответствии с расчетами и обоснованиями НМЦК к контрактам от 26.12.2016 N 14, от 20.09.2017 N 200, от 14.11.2017 N 247, расчет суммы осуществлен с применением максимальных значений цен, установленных по результатам мониторинга.

Как обоснованно отметил суд первой инстанции, установленный статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

По данному выявленному проверяющими нарушению суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что казначейство при анализе рынка продуктов питания с применением максимальных значений цен, установленных по результатам мониторинга (по большей части с применением средних потребительских цен на продукты питания, размещенных на официальном сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Архангельской области, которые включают в себя все издержки розничных торговых сетей по доставке, размещению и предпродажной подготовке товаров), не приняло во внимание несопоставимость условий поставки продуктов питания заявителю, с учетом специфики его деятельности, существенной разницей объемов закупок (незначительные объёмы поставки), их высокую частоту и стоимость, включающую в себя стоимость доставки.

Как обоснованно отразил суд первой инстанции, в данном случае казначейством не представлено надлежащих доказательств возможности осуществления закупок в сопоставимых условиях с меньшим объёмом средств. Условия организации питания несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП УМВД, и условия организации питания для нужд ГБУЗ АО "Детский туберкулезный санаторий им. М.Н.Фаворской", ГБОУ АО кадетская школа-интернат "Архангельский морской кадетский корпус имени Адмирала Флота Советского Союза Н.Г.Кузнецова", ГБУЗ АО "Няндомская центральная районная больница", ФГБУЗ "Северный медицинский клинический центр им.Н.А.Семашко Федерального медико-биологического агентства", ГБУЗ АО "Архангельская городская клиническая больница N 7", МБОУ МО "Город Архангельск" "Средняя школа N 54" не являются сопоставимыми, доказательств иного ответчиком не представлено. Не предъявлено и доказательств взаимозависимости или аффилированности поставщиков управления по заключенным контрактам.

Апеллянт сослался на то, что решение суда первой инстанции не содержит информации о том, в чем именно выражается несопоставимость условий данных закупок с условиями организации питания несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП УМВД, доводы управления, на которых оно основало свою позицию при установлении данного нарушения, в судебном решении не опровергнуты. Податель жалобы повторно обращает внимание на то, что цены, определенные УМВД в контрактах, превышают максимальные значения цен, установленные по результатам мониторинга управлением, почти в два - три раза.

Как пояснил представитель заявителя в суде апелляционной инстанции, отличие условий поставки заключается как в удаленности объекта, в котором содержатся несовершеннолетние, так и в изменении их количества, в связи с этим невозможностью планирования поставки.

Коллегия судей соглашается с позицией суда первой инстанции и заявителя, учитывая, что доказанность таких условий поставки, как затраты, включенные в цену, в частности затраты на доставку, без анализа и сопоставления деталей поставки, ее периодичности, неопределенности, не свидетельствует ни о нарушении порядка формирования НМЦК управлением, ни о завышении стоимости. При этом планирование поставки с учетом максимального количества содержащихся несовершеннолетних могло привести к завышению расходов и неэффективности расходования бюджетных средств, планирование закупки с учетом иного количества - невозможности надлежащего содержания.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемые представление и предписание незаконными.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции установил, что доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 10 декабря 2018 года по делу N А05-9542/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина