Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2019 г. N 13АП-2914/19

г. Санкт-Петербург

02 апреля 2019 г.

Дело N А42-7355/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 апреля 2019 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Сомовой Е.А.

судей Лопато И.Б., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания: Хариной И.С.

при участии:

от истца (заявителя): не явился, извещен

от ответчика (должника): не явился, извещен

от 3-го лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2914/2019) Администрации МО ЗАТО Александровск Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 24.12.2018 по делу N А42-7355/2018 (судья Беляева Л.Е.), принятое

по заявлению Администрации МО ЗАТО Александровск Мурманской области

к УФАС по Мурманской области

3-е лицо: УМПП "Жилкомхоз"; Прокуратура Мурманской области

о признании незаконными решения и предписания

установил:

Администрация муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области (далее - Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 22.05.2018 по делу N 07-03/17-16 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Унитарное муниципальное производственное предприятие "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск Мурманской области (далее - УМПП "Жилкомхоз", Предприятие), Прокуратура Мурманской области.

Решением суда от 24.12.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств дела, неправильное применение судом норм материального права, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. По мнению апеллянта, действия Администрации по передаче имущества в хозяйственное ведение Предприятию и дача собственником согласия на отчуждение имущества являются соответствующими действующему законодательству как самостоятельные действия и не противоречат антимонопольному законодательству.

Оспаривая доводы апелляционной жалобы, Управление представило отзыв, в котором просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие по правилам статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 23.01.2017 в Управление из Мурманской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах поступили материалы, содержащие сведения о признаках нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), по результатам анализа которых Управлением установлено следующее.

Решением Совета депутатов ЗАТО Александровск от 06.04.2015 N 19 утвержден перечень имущества, принимаемого из государственной собственности Мурманской области в муниципальную собственность ЗАТО Александровск. В указанный перечень вошли передаваемые от ГОКУ по управлению автомобильными дорогами Мурманской области объекты, расположенные в г. Снежногорск Мурманской области: часть административного здания (комплекса ДРП), инвентарный номер 01111417, общей площадью 351,7 кв.м; часть производственного здания (комплекса ДРП), инвентарный номер 01111418, общей площадью 344,4 кв.м; гараж (комплекса ДРП), инвентарный номер 01111419, общей площадью 637,8 кв.м.

Постановлением Администрации от 10.12.2015 N 2642 за УМПП "Жилкомхоз" на праве хозяйственного ведения закреплено 12 объектов муниципального имущества, в том числе: часть административного здания (комплекса ДРП), кадастровый номер 51:21:0030101:488, общей площадью 351,7 кв.м, расположенного в г. Снежногорск Мурманской области (балансовая стоимость 33 844 037,20 руб.) (Объект 1); часть производственного здания (комплекса ДРП), кадастровый номер 51:21:0030101:490, общей площадью 344,4 кв.м, расположенного в г. Снежногорск Мурманской области (балансовая стоимость 34 612 059,10 руб.) (Объект 2); гараж (комплекса ДРП), кадастровый номер 51:21:0030101:380, общей площадью 637,8 кв.м (балансовая стоимость 9 713 088,00 руб.) (Объект 3).

Право хозяйственного ведения на указанные объекты зарегистрировано Предприятием 05.05.2016 в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

15.04.2016 (исх. 228) директор Предприятия обратился в Администрацию о даче согласия на продажу муниципального имущества (вышеуказанных объектов недвижимости), приложив заключение о рыночной стоимости объектов.

Постановлением Администрации от 25.05.2016 N 1078 дано согласие Предприятию на продажу спорных объектов недвижимого муниципального имущества, находящихся в собственности ЗАТО Александровск, закрепленных за УМПП "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск на праве хозяйственного ведения; определена рыночная стоимость продаваемого имущества.

В результате продажи объектов недвижимости Предприятие заключило с одним покупателем - ООО "Гранит-Авто" - договоры купли-продажи N 3 от 26.05.2016 объекта 1 за 837 000 руб., N 4 от 26.05.2016 объекта 2 за 1 029 999 руб., N 5 от 26.05.2016 объекта 3 за 1 794 000 руб.

Постановлениями Администрации от 04.08.2016 N 1548 и от 25.07.2016 N 1480 рассматриваемые объекты исключены из реестра муниципального имущества ЗАТО Александровск.

Придя к выводу о неэффективности мер финансового оздоровления Предприятия в связи с продажей имущества в рассрочку, что реализованные Предприятием объекты изначально предполагалось продать конкретному лицу, минуя конкурентные процедуры, Управление в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ выдало Администрации предупреждение N 07-03/17-05 от 05.05.2017, которым указало также на необходимость принятия мер по возврату в муниципальную собственность спорного недвижимого имущества в срок до 15.06.2017.

По признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ Управлением возбуждено дело N 07-03/17-17 и создана Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (Приказ от 19.06.2017 N 87).

В связи с обжалованием Администрацией указанного предупреждения Управления, рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства приостанавливалось. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Мурманской области от 22.08.2017 по делу N А42-4544/2017 в удовлетворении заявления Администрации о признании недействительным указанного предупреждения антимонопольного органа отказано.

22.05.2018 по делу N 07-03/17-16 Комиссией Управления принято решение о признании в действиях Администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в совершении действий по отчуждению муниципального имущества:

1) часть административного здания (комплекса ДРП), кадастровый номер 51:21:0030101:488, общей площадью 351,7 кв.м, расположенного в г. Снежногорск Мурманской области,

2) часть производственного здания (комплекса ДРП), кадастровый номер 51:21:0030101:490, общей площадью 344,4 кв.м, расположенного в г. Снежногорск Мурманской области (балансовая стоимость 34 612 059,10 руб.),

3) гараж (комплекса ДРП), кадастровый номер 51:21:0030101:380, общей площадью 637,8 кв.м, расположенный в г. Снежногорск Мурманской области (балансовая стоимость 9 713 088,00 руб.), минуя конкретные процедуры.

Предписанием от 22.05.2018 по делу N 07-03/17-16 на Администрацию возложена обязанность прекратить нарушение, путем возврата в муниципальную собственность спорных объектов недвижимого имущества.

Считая вышеуказанные акты Управления незаконными, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 135-ФЗ настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие) должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющими функции указанных органов органам или организациями, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Запрет, установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ, адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Порядок распоряжения имуществом государственного или муниципального предприятия установлен частью 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьей 18 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ). Указанные нормы права запрещают без согласия собственника продавать принадлежащее ему имущество, сдавать в аренду, отдавать под залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом.

В силу пункта 1 статьи 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные названным Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N 178-ФЗ) под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

В статье 2 Закона N 178-ФЗ установлены основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества: приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, одним из принципов приватизации государственного и муниципального имущества является признание равенства покупателей государственного и муниципального имущества (пункт 1 статьи 2 Закона N 178-ФЗ).

Частью 3 статьи 2 Закона N 178-ФЗ предусмотрено, что приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном Законом.

Способы приватизации государственного и муниципального имущества исчерпывающим образом определены положениями статьи 13 Закона N 178-ФЗ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относятся к неналоговым доходам бюджетов. Поэтому с целью привлечения максимально широкого круга участников и получения публичным собственником наибольшей цены за реализуемое имущество в рамках приватизации осуществляется проведение открытых торгов.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, предметом деятельности УМПП "Жилкомхоз" является управление эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе.

В соответствии с положениями вышеуказанных правовых актов гражданского законодательства, передача унитарному предприятию имущества осуществляется в целях использования его в экономическом обороте предприятия.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 20 Закона N 161-ФЗ собственник имущества унитарного предприятия дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок. Собственник имущества унитарного предприятия осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества (подпункт 11 пункта 1 статьи 20 Закона N 161-ФЗ).

Из постановления Администрации 10.12.2015 N 2642 не следует, в материалах дела отсутствуют и суду не представлены доказательства, указывающие на передачу Предприятию спорного объекта недвижимости на праве хозяйственного ведения для использования последним в пределах предмета и целей своей деятельности. Доказательств, однозначно указывающих на необходимость закрепления спорных объектов недвижимости на праве хозяйственного ведения за третьим лицом, в материалах дела отсутствуют.

УМПП "Жилкомхоз" фактическое неиспользование спорных объектов недвижимости (с момента их передачи в хозяйственное ведение) для целей деятельности Предприятия, не отрицало. Доказательств обратного суду не представлено.

Пояснений о причинах, свидетельствующих о необходимости и целях принятия указанных объектов в хозяйственное ведение (независимо от возможности фактического их использования), причине продажи данных объектов, обстоятельствах определения единственного покупателя ни суду первой инстанции, ни апелляционному суду не представлено.

Как обоснованно отметил суд первой инстанции, закрепление за УМПП "Жилкомхоз" спорных муниципальных объектов и дача согласия Администрацией на их продажу через незначительный промежуток времени, а также их фактическая продажа свидетельствуют о том, что Предприятие не было заинтересовано в использовании данного имущества.

Материалами дела не подтверждается, что муниципальные объекты с момента их передачи в хозяйственное ведение УМПП "Жилкомхоз" фактически находилось в пользовании Предприятия и использовалось последним в пределах предмета и целей уставной деятельности муниципального унитарного предприятия.

Вместе с тем совершенные законным способом действия по закреплению имущества за унитарным предприятием с последующей в течение непродолжительного времени продажей этого имущества (в отсутствие какого-либо обоснования) скрывают в себе сделку купли-продажи муниципального имущества без проведения торгов, то есть конкурентной (конкурсной) основы, позволяющей, в том числе, выявить наилучшую цену продажи и соблюсти публичность (открытость) процедур.

Проанализировав совокупность установленных по настоящему делу обстоятельств в их последовательности и взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в данном случае закрепление спорного имущества за Предприятием, которое фактически не использовало его в уставной деятельности (формальное создание правовых последствий возникновения у Предприятия права хозяйственного ведения), и последующее согласие собственника на продажу объектов конкретному юридическому лицу, были направлены на отчуждение муниципального имущества в частную собственность в обход статей 2 и 13 Закона N 178-ФЗ.

В этой связи ссылка заявителя на положения подпункта 9 пункта 2 статьи 3 Закона N 178-ФЗ, правомерно отклонена судом.

Важным условием предоставления муниципального имущества является максимальное обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении муниципального имущества, а также предоставление достаточно полной и достоверной информации. В данной ситуации публикация информационного сообщения требовала обеспечить донесение информации до потенциальных приобретателей (посредством опубликования в официальных печатных изданиях, в том числе на официальных сайтах в сети Интернет).

Доказательств предложения рассматриваемого имущества к продаже иным лицам в рассматриваемый период времени в материалах дела отсутствуют. Доказательств публичного, доступного для неопределенного круга лиц, размещения информации о продаже указанных объектов недвижимости в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, а равно суду ни заявителем, ни Предприятием не представлены.

Между тем, проведение торгов способствует развитию конкуренции за обладание муниципальным ресурсом путем создания условий выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к муниципальному имуществу для всех заинтересованных лиц, а также обеспечивает соблюдение интересов собственников имущества, имеющих намерение передать имущество на наиболее выгодных условиях.

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В данном случае, рассматриваемое муниципальное недвижимое имущество было реализовано с согласия Администрации, путем заключения договора купли-продажи, минуя конкурентные процедуры, подразумевающие состязательность хозяйствующих субъектов, что не может не влиять на конкуренцию.

В порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы Администрацией не опровергнуты.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Судом первой инстанции полно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 24.12.2018 по делу N А42-7355/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Сомова

Судьи

И.Б. Лопато Н.И. Протас