Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 апреля 2019 г. N 20АП-8047/18

г. Тула

24 апреля 2019 г.

Дело N А09-5998/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 17.04.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 24.04.2019.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Стахановой В.Н. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Соловьевой К.С., в отсутствие заявителя - департамента сельского хозяйства Брянской области (г. Брянск, ОГРН 1023242735262, ИНН 3234014082), ответчика - управления Федерального казначейства по Брянской области (г. Брянск, ОГРН 1023202746181, ИНН 3234013018), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления Федерального казначейства по Брянской области на решение Арбитражного суда Брянской области от 15.10.2018 по делу N А09-5998/2018 (судья Петрунин С.М.)

УСТАНОВИЛ:

департамент сельского хозяйства Брянской области (далее - департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к управлению Федерального казначейства по Брянской области (далее - УФК по Брянской области, управление) о признании представления от 07.03.2018 N 27-24-04/688 в части пункта 2 недействительным, действий по предъявлению к департаменту требований принять меры по устранению нарушений, возвратив неправомерно использованные средства в соответствующий бюджет, либо иным способом в части пункта 2, незаконными.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 15.10.2018 требования департамента удовлетворены, представление от 07.03.2018 N 27-24-04/688 признано недействительным в части пункта 2, действия УФК по Брянской области по предъявлению к департаменту требований принять меры по устранению нарушений, возвратив неправомерно использованные средства в соответствующий бюджет, либо иным способом в части пункта 2, признаны незаконными.

В апелляционной жалобе УФК по Брянской области просит отменить решение суда как принятое с нарушением норм материального права.

Представитель департамента возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в суд представителей не направили. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, УФК по Брянской области на основании приказа от 28.12.2017 N 444-П в период с 10.01.2018 по 06.02.2018 в отношении департамента проведена выездная проверка использования средств из федерального бюджета, предоставленных на улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов в рамках Федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года" за 2017 год, в ходе которой выявлены нарушения бюджетного законодательства, в частности положений статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктов 13, 15 Типового положения о предоставлении социальных выплат на строительство (приобретение) жилья гражданам Российской Федерации, проживающим в сельской местности, в том числе молодым семьям и молодым специалистам, являющегося Приложением N 4 к Федеральной целевой программе "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 598 (далее - Типовое положение).

По результатам проверки составлен акт от 06.02.2018 и в адрес департамента внесено представление от 07.03.2018 N 27-24-04/688.

В пункте 2 представления указано, что департаментом не произведен перерасчет размера социальной выплаты исходя из фактической площади жилья, а именно Гусейновой К.Ю., Прудниковой О.В., Анищенко А.С., Рачиной О.В., в результате чего произведена переплата социальной выплаты в размере 235 825 руб., в том числе за счет средств из федерального бюджета - 165 078 руб., за счет областного бюджета - 70 747 руб.

Управление потребовало от департамента в срок 01.09.2018 рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях, а также принять меры по их устранению, возвратив неправомерно использованные средства в соответствующий бюджет, либо иным способом.

Не согласившись с пунктом 2 представления и действиями управления по предъявлению требований принять меры по устранению нарушений путем возврата в соответствующий бюджет неправомерно использованных средства, либо иным способом, департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Статьей 270.2 БК РФ предусмотрено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Представление управления обязательно для исполнения и его неисполнение влечет привлечение к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Соответственно, внесенное управлением в адрес заявителя представление по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, поскольку содержит в себе адресованные департаменту властные предписания органа исполнительной власти федерального уровня о совершении ряда действий, отказ от которых влечет привлечение к административной ответственности.

С учетом изложенного, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, представление должно соответствовать требованиям законности, конкретности и исполнимости, то есть содержать четкие и законные указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность по доказыванию законности представления лежит на управлении как на принявшем его органе.

Исследовав и оценив содержание оспариваемого представления на предмет соответствия приведенным выше требованиям к ненормативному правовому акту, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что управление не доказало соответствие представления данным требованиям.

Из пункта 2 оспариваемого представления следует, что департаменту вменяется нарушение статьи 34 БК РФ, пунктов 13, 15 Типового положения, выразившееся в непроизведении перерасчета размера социальной выплаты, предоставленной Гусейновой К.Ю., Прудниковой О.В., Анищенко А.С., Рачиной О.В., исходя из фактической площади жилья.

По мнению управления, перерасчет размера социальной выплаты должен быть произведен по фактической площади жилья, определяемой в соответствии с положениями норм жилищного законодательства и законодательства в сфере государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства.

В статье 34 БК РФ закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств. Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В абзаце третьем пункта 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (абзац четвертый пункта 23 названного Постановления).

При этом глава 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривает в качестве санкции за неэффективное использование бюджетных средств возвращение таких неэффективно использованных средств в бюджет.

Пунктом 13 Типового положения определено, что для расчета размера социальной выплаты используется расчетная стоимость строительства (приобретения) жилья, которая определяется исходя из размера общей площади жилого помещения, установленного для семей разной численности, которая для одиноко проживающих граждан составляет 33 кв.м, на семью из 2 человек - 42 кв.м, при численности семьи 3 и более человек - по 18 кв.м на каждого члена семьи; стоимости 1 кв.м общей площади жилья в сельской местности на территории субъекта Российской Федерации, утвержденной органом исполнительной власти на очередной финансовый год (в соответствии с постановлением правительства Брянской области от 13.03.2017 N 76-п на строительство индивидуальных жилых домов, участие в долевом строительстве многоквартирного жилого дома - в размере 27 191 руб.).

Согласно пункту 15 Типового положения размер социальной выплаты подлежит пересчету: исходя из фактической стоимости 1 кв.м общей площади жилья, в случае если фактическая стоимость 1 кв.м общей площади построенного (приобретенного) жилья меньше 27 191 руб.; исходя из фактической площади жилья, в случае если площадь строящегося (приобретаемого) жилья меньше размера, установленного для семей разной численности, но больше учетной нормы площади жилого помещения, установленной органом местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 8 Типового положения социальная выплата, предоставленная гражданину, может быть использована: на приобретение жилого помещения в сельской местности; на строительство жилого дома (создание объекта индивидуального жилищного строительства или пристроенного жилого помещения к имеющемуся жилому дому, в том числе на завершение ранее начатого строительства жилого дома); на участие в долевом строительстве жилых домов (квартир).

Для всех направлений использования социальной выплаты установлен единый порядок расчета размера социальной выплаты (пункты 13, 15 Типового положения), в котором все виды приобретаемого (строящегося) жилья объединены общим термином "жилье".

Следовательно, при приобретении жилья по договору долевого участия (как в случаях приобретения жилья гражданами Гусейновой К.Ю., Прудниковой О.В., Анищенко А.С., Рачиной О.В.) для определения размера социальной выплаты, также как и при приобретении жилья по иным основаниям, в соответствии с абзацем первым пункта 15 Типового положения осуществляется сопоставление фактической стоимости 1 кв.м общей площади построенного (приобретенного) жилья, установленной договором долевого участия в строительстве, со стоимостью 1 кв.м общей площади жилья, установленной вышеназванным постановлением Брянской области.

Кроме того, осуществляется сопоставление площади строящегося (приобретаемого) жилья (еще не законченного строительством объекта - будущей квартиры) в соответствии с абзацем вторым пункта 15 Типового положения с площадью жилого помещения, рассчитанной по норме на каждого по норме на каждого члена семьи, и с площадью, рассчитанной по учетной норме, установленной органом местного самоуправления.

При приобретении жилья по договору долевого участия в строительстве многоквартирных домов описание объекта долевого участия (квартиры) приводится в договоре, основываясь на данных проектной документации на дом. Проектирование и строительство строящихся многоквартирных жилых зданий осуществляются на основании норм СНиП 31-01-2003, в которых расчет площадей производится согласно Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 04.08.1998 N 37 (далее - Инструкция).

Согласно указанной Инструкции общая проектная площадь квартиры - это сумма площадей всех помещений, составляющих квартиру, в том числе балконы, лоджии и террасы, площадь которых рассчитывается с понижающим коэффициентом.

Проектная площадь объекта долевого участия используется для определения стоимости жилья, отражаемой в договоре.

По указанной Инструкции производится и обмер квартиры для ее постановки на кадастровый учет, то есть площадь квартиры с понижающим коэффициентом.

При государственной регистрации права собственности на построенный объект (готовую квартиру) в Государственном реестре недвижимости указывается фактическая площадь квартиры, без учета площади балконов, лоджий и террас, которая отличается от проектной площади как в меньшую, так и в большую сторону.

Пересчет размера социальных выплат предусмотрен исключительно в случаях, которые определены пунктом 15 Типового положения.

Пересчет размера социальных выплат по фактической площади жилого помещения (то есть по фактической площади готовой квартиры без площади балкона, лоджии) не предусмотрены нормами правового акта, регулирующего отношения в сфере предоставления социальных выплат за счет бюджетных средств.

Согласно разъяснениям Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, изложенным в письме от 22.12.2017 N 10/711, площадь зданий и сооружений определяется в соответствии с Инструкцией о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 04.08.1998 N 37.

В соответствии с Инструкцией существует несколько категорий площадей жилых помещений: общая, жилая и площадь жилья, которые отличаются способами подсчета и использованием их в различных целях.

Министерством отмечено, что в пунктах 13-15 Типового положения действительно используется термин "общая площадь жилого помещения".

При этом данный показатель с предельными параметрами (33 кв.м - для одиноко проживающих граждан, 42 кв.м - на семью из 2 человек, по 18 кв.м на каждого члена семьи при численности семьи, составляющей 3 и более человек) используется при расчете размера социальной выплаты на строительство (приобретение) жилья.

Согласно Инструкции общая площадь квартиры определяется как сумма площадей ее помещений, встроенных шкафов, а также площадей лоджий, балконов, веранд, террас и холодных кладовых, подсчитываемых с понижающими коэффициентами.

Таким образом, к бюджетным правоотношениям по предоставлению социальных выплат на строительство (приобретение) жилья за счет бюджетных средств гражданам, проживающим и работающим в сельской местности, не подлежат применению общие правила части 5 статьи 15 ЖК РФ, на которую ссылается управление в обоснование позиции по спору и согласно которой общая площадь жилого помещения состоит из суммы площади всех частей такого помещения, включая площадь помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилом помещении, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас.

Кроме того, как верно отметил суд первой инстанции со ссылкой на письмо прокуратуры Брянской области от 07.03.2018 N 27-24-04/687, участники подпрограммы, указанные в материалах проверки территориального органа федерального казначейства, приобретали жилые помещения по договорам участия в долевом строительстве.

Отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, урегулированы Федеральным законом от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

Частью 1 статьи 5 названного Закона предусмотрено, что в договоре участия в долевом строительстве указывается цена договора, то есть размер денежных средств, подлежащих уплате участником долевого строительства для строительства (создания) объекта долевого строительства. Цена договора может быть определена как произведение цены единицы общей площади жилого помещения или площади нежилого помещения, являющихся объектом долевого строительства, и соответствующей общей площади или площади объекта долевого строительства. В случае, если частью жилого помещения, являющегося объектом долевого строительства, являются лоджия, веранда, балкон, терраса, цена договора может быть определена как произведение цены единицы общей приведенной площади такого жилого помещения и общей приведенной площади такого жилого помещения. Общая приведенная площадь жилого помещения состоит из суммы общей площади жилого помещения и площади лоджии, веранды, балкона, террасы с понижающими коэффициентами, установленными федеральным органом исполнительной власти, указанным в части 1 статьи 23 данного Закона.

Из содержания раздела III Федеральной целевой программы "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 598, в рамках которой департаменту были выделены из бюджета средства на улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов, следует, что целями мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов, являются удовлетворение потребностей сельского населения в благоустроенном жилье, привлечение и закрепление в сельской местности молодых специалистов.

Повышение доступности улучшения жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов, предусматривается осуществлять, в том числе, путем: предоставления социальных выплат за счет средств федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на строительство и приобретение жилья в сельской местности; софинансирования строительства (приобретения) жилья, предоставляемого молодым семьям и молодым специалистам по договорам найма с правом последующего выкупа; использования при строительстве (приобретении) жилья механизмов ипотечного жилищного кредитования и материнского (семейного) капитала.

Таким образом, с учетом целей и задач указанной Федеральной целевой программы, социальная выплата на строительство (приобретение) жилья предоставляется гражданам Российской Федерации, проживающим в сельской местности, в том числе молодым семьям и молодым специалистам, в целях частичной компенсации их затрат на приобретение жилья, в том числе, по договору участия в долевом строительстве, цена которого в соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ определяется исходя из общей площади жилого помещения и площади лоджии, веранды, балкона, террасы.

В этой связи суд по праву признал ошибочной основанную на положениях части 5 статьи 15 ЖК РФ позицию УФК по Брянской области о необходимости пересчета размера социальной выплаты, предоставленной гражданам на приобретение жилья по договорам участия в долевом строительстве, исходя из фактической площади жилья, состоящей из суммы площади всех частей такого помещения, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас.

При таких обстоятельствах спора суд пришел к обоснованному выводу о недоказанности управлением неэффективного расходования департаментом бюджетных средств и незаконности пункта 2 оспариваемого представления от 07.03.2018 N 27-24-04/688.

Все доводы и аргументы заявителя апелляционной жалобы проверены судом апелляционной инстанции, признаются несостоятельными, поскольку не опровергают законности принятого по делу судебного акта и основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, обстоятельств дела.

Обжалуемый судебный акт принят при правильном применении норм материального права, содержащиеся в нем, выводы не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 15.10.2018 по делу N А09-5998/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Д.В. Большаков

Судьи

В.Н. Стаханова Е.Н. Тимашкова