Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 мая 2019 г. N 13АП-6608/19

г. Санкт-Петербург

06 мая 2019 г.

Дело N А42-7161/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 мая 2019 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Протас Н.И.

судей Зотеевой Л.В., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Гаджиевым М.С.

при участии:

от заявителя: Хохлов К.С. по доверенности от 23.01.2019

от заинтересованного лица: Тимошенкова И.В. по доверенности от 25.12.2018

от 3-их лиц: 1) Новиков П.С. по доверенности от 28.12.2018;

2) Лебедев Д.И. по доверенности от 27.12.2018, Егоров В.А. по доверенности от 09.01.2019

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-6608/2019) Управления Федерального казначейства по Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 16.01.2019 по делу N А42-7161/2018 (судья Зыкина Е.А.), принятое

по заявлению Государственного областного казенного учреждения по управлению автомобильными дорогами Мурманской области

к Управлению Федерального казначейства по Мурманской области

3-и лица: 1) общество с ограниченной ответственностью "Кольское дорожное управление"

2) Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в лице Межрегионального филиала

о признании недействительным представления

установил:

государственное областное казенное учреждение по управлению автомобильными дорогами Мурманской области (далее - заявитель, Мурманскавтодор, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Мурманской области (далее - ответчик, УФК, Управление) от 20.07.2018 N 17.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены общество с ограниченной ответственностью "Кольское дорожное управление" и Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в лице Межрегионального филиала.

Решением суда от 16.01.2019 заявленное требование удовлетворено.

В апелляционной жалобе Управление просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявления Мурманскавтодора. По мнению подателя жалобы, решение суда принять при неправильном применении норм права, содержащиеся в нем выводы противоречат фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, представитель Мурманскавтодора просил оставить жалобу без удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве на жалобу, представитель ООО "Кольское дорожное управление" просил оставить жалобу без удовлетворения, ссылаясь на правомерность решения суда, представитель ФКУ "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в лице Межрегионального филиала просил удовлетворить апелляционную жалобу и отменить решение суда.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, в соответствии с приказом УФК от 07.05.2018 N 211 в отношении Учреждения в период с 08.05.2018 по 08.06.2018 проведена плановая выездная проверка в соответствии с пунктом 4 Плана контрольных мероприятий Управления в финансово-бюджетной сфере на 2018 год, пунктом 26 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2018 год с поручением проведения проверки также начальнику отдела экспертиз Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России".

С 14.05.2018 по 16.05.2018 участниками выездного контрольного мероприятия составлен акт освидетельствования (обмера) N 013-18, согласно которому, в том числе установлено что на автомобильной дороге Пушной-Тайбола, км. 0-км.9-+251 (выброчно) на участке N 2 отсутствует укрепление обочины с левой стороны (168-м+172-м+120-м), составлены фототаблицы.

31.05.2018 Межрегиональным филиалом Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" составлен отчет СТИ-СПб-2018/13 о выполненном строительно-техническом исследовании выполнения работ по "Ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Мурманской области "ЦЕНТР".

По результатам проверки УФК составлен акт выездной проверки от 08.06.2018, из которого следует, что в нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) приложения N 27.3 части 27 "Автомобильные дороги" Государственных сметных норм на строительные работы (ГЭСН-2001) утвержденных постановлением Госстроя России от 23.07.2001 N 82, Мурманскавтодором допущено неэффективное расходование бюджетных средств в сумме 12 909 116 руб. 60 коп. в рамках государственного контракта от 26.05.2017 N 1777745, выразившееся в отплате завышенной стоимости работ в результате необоснованного применения коэффициента, учитывающего условия производства работ на одной половине проезжей части при систематическом движении транспорта на другой (проектная документация разработана не была), в том числе за счет средств федерального бюджета в размере 6 740 587 руб. 96 коп. Также в нарушение пункта 1 статьи 162 БК РФ Мурманскавтодором допущено неправомерное расходование средств межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 101 503 руб. 72 коп., выразившееся в оплате невыполненных объемов работ по укреплению обочин, отраженных в ведомости подсчета обочин, акте о приемке выполненных работ N 19 от 06.09.2017.

21.06.2018 письмом "04-07/1571 в адрес УФК направлены возражения по акту выездной проверки от 08.06.2018 с приложением на 26 листах (том 1 л.д. 14-27).

20.07.2018 УФК в адрес Мурманскавтодора вынесено предписание N 17, в котором отражены вышеуказанные нарушения, заявителю предписано рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения (усилить контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации, за соответствием принятых и выполненных работ актам о приемке выполненных работ), Осуществить возврат неправомерно израсходованных средств межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 101 503 руб. 72 коп. в срок до 20.08.2018, о результатах проинформировать Управление (том 1 л.д. 12-13).

Не согласившись с указанным предписанием Управления, Мурманскавтодор оспорил его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленное требование, правомерно исходил из следующего.

Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (пункт 23 постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что между Мурманскавтодором и ООО "КДУ" заключен государственный контракт N 1777745 от 26.05.2017 на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Мурманской области "ЦЕНТР" на сумму 312 390 177 руб. 85 коп., срок действия контракта с 26.05.2017 по 25.12.2017.

Согласно условиям контракта местом исполнения работ определены следующие объекты: автоподъезд к населенному пункту Шонгуй, км. 0-км 2+800; автомобильная дорога Пушной -Тайбола, км. 0-км.9+251 (выборочно); автомобильная дорога "Лесная", км. 32-км.39 (выборочно); автомобильная дорога Оленегорск-Ловозеро, км 11-км 79 (выборочно); автоподъезд к поселку городского типа Ревда, км 1+000-км 7+000 (выборочно); автомобильная дорога Апатиты-аэропорт "Хибины",км 5-км 13 (выборочно).

Работы оплачены на сумму 315 137 207 руб. 01 коп., в том числе за счет средств федерального бюджета в размере 168 269 000 руб.

В ходе проведения проверки было установлено, что сметные расчеты составлены на основе МДС 81035.2004 "Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации", утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 ресурсным методом на основе сборников ГЭСН. Стоимость устройства нижнего слоя покрытия дороги с использованием технологии холодного ресайклинга, определена на основании индивидуально разработанной Мурманскавтодором единичной расценки, не внесенной в федеральный реестр сметных нормативов. При расчете применен коэффициент на условия производства работ: 1,2 к нормам затрат труда и 1,2 к нормам времени эксплуатации строительных машин при производстве работ на одной половине проезжей части при систематическом движении транспорта на другой.

Довод УФК о завышении сметной стоимости в результате применения указанного коэффициента, поскольку необходимость применения данного коэффициента не обоснована проектом (проектная документация не разрабатывалась, особые условия производства работ не были определены) обоснованно отклонен судом первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно пункту 2.2 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановление Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 (далее - МДС 81-35.2004) сметными нормами и расценками предусмотрено производство работ в нормальных (стандартных) условиях, не осложненных внешними факторами. При производстве работ в особых условиях: стесненности, загазованности, вблизи действующего оборудования, в районах со специфическими факторами (высокогорность и др.) - к сметным нормам и расценкам применяются коэффициенты, приводимые в общих положениях к соответствующим сборникам нормативов и расценок.

Пунктом 3.1 приложения 27.3 ГЭСН 81-02-27-2017 предусмотрен коэффициент 1,2 к нормам труда затрат рабочих и нормам эксплуатации машин при производстве работ на одной половине проезжей части при систематическом движении транспорта на другой.

Согласно примечанию к данному приложению применение коэффициентов должно быть обосновано проектом, однако что именно подразумевается в данном случае под проектом, соответствующий документ не содержит.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ремонт автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог в соответствии с правилами, установленными настоящей статьей.

Порядок ремонта автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Классификация работ по ремонту автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства.

Согласно пункту 3 Правил организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог федерального значения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.11.2009 N 928 организация и проведение работ по ремонту автомобильных дорог и работ по содержанию автомобильных дорог (далее - работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог) включают в себя следующие мероприятия:

а) оценка технического состояния автомобильных дорог;

б) разработка проектов работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог (далее - проекты) или сметных расчетов стоимости работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог (далее - сметные расчеты);

в) проведение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог;

г) приемка работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Аналогичная норма содержится в правилах организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Мурманской области, утвержденных постановлением Правительства Мурманской области от 24.06.2016 N 312-ПП.

Согласно пункту 2.2 указанных правил в соответствии с утвержденным планом ремонта автомобильных дорог Мурманскавтодор привлекает подрядные организации в установленном законодательством Российской Федерации порядке для разработки проектной документации. В случае разработки сметных расчетов (по дефектным ведомостям) Мурманскавтодор самостоятельно или с привлечением подрядной организации обеспечивает подготовку сметной документации.

При таких обстоятельствах следует согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что обоснование расчета стоимости ремонта работ, в том числе обоснованность применения различных коэффициентов может быть произведено либо путем разработки проектной документации сторонней организацией, либо путем разработки сметных расчетов.

Факт привлечения сторонних организаций для разработки проектной документации проверяющим органом не был установлен.

Судом первой инстанции отмечено, что в данном случае Мурманскавтодор самостоятельно определил стоимость выполнения ремонтных работ посредством производства сметного расчета, то есть заявитель воспользовался своим правом и применил иной метод определения стоимости ремонта - сметный расчет, что соответствует требованиям действующего законодательства.

В нарушение статей 65, 200 АПК РФ Управлением в материалы дела не представлены доказательства необоснованного применения коэффициента 1,2.

Доводы Межрегионального филиала ФКУ "ФКУ "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" о том, что систематическое движение транспорта в зонах производимых работ отсутствовало, поскольку объекты ремонта согласно техническим паспортам автомобильных дорог по интенсивности движения не превышали показателя низкой интенсивности (100-600 автомобилей в сутки), о необоснованном применении вышеуказанного коэффициента, в том числе на единичную расценку, установленную Мурманскавтодором, обоснованно отклонены судом первой инстанции. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции апелляционный суд не усматривает.

Таким образом является правомерным вывод суда первой инстанции о том, что необоснованность применения коэффициента 1,2 не доказана, в связи с чем такая операция не может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств. Ответчик не представил надлежащих и допустимых доказательств, подтверждающих, что ремонтные работы могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

При таких обстоятельствах следует признать, что оспариваемое предписание УФК в указанной части является необоснованным, не соответствует вышеуказанным требованиям законодательства.

Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) (статья 306.8 БК РФ).

В рассматриваемом случае УФК в ходе проверки было выявлено неправомерное расходование денежных средств, выразившееся в оплате невыполненных объемов работ по укреплению обочин, отраженных в ведомости подсчета обочин, акте о приемке выполненных работ N 19 от 06.09.2017.

Судом первой инстанции установлено, что из представленных дефектной ведомости, государственного контракта, технического задания к государственному контракту, приложения N 3 к контракту следует, что местом осуществления работ является автомобильная дорога Пушной -Тайбола, км. 0-км.9+251 (выборочно).

Согласно представленной документации, предусмотрено проведение работ по укреплению обочин ПГС, толщиной 10 см, площадью 16800 м кв., участки укрепления обозначены пикетами: 1) км 0+013- км3+673; 2) км 7+266-км 9+161.

К проверке была представлена ведомость подсчета площади обочин, из которой следует, что произведены работы по укреплению общей площадью 16 800 м кв. на участках: 1) км 0+013- км3+673; 2) км 7+266-км 9+161 (том 1 л.д. 151-155).

Между тем, в ходе проведения выборочного контрольного мероприятия, установлено, что на участке N 2 автомобильной дороги Пушной-Тайбола, км. 0-км.9-+251 (выборочно) отсутствует укрепление обочины с левой стороны (168-м+172-м+120-м) (акт освидетельствования (обмера) N 013-18. При этом конкретные участки, так как они указаны в ведомости подсчета обочин, на которых отсутствуют, по мнению ответчика, работы, не указаны. Конкретные замеры выявленных участков на фотоматериалах также не отражены, что не позволяет суду проверить достоверность проведенных замеров.

В суде первой инстанции представитель заявителя не оспаривая факта отсутствия работ по укреплению обочины на участке N 2, пояснил, что на отдельном участке объекта в месте нахождения тротуара протяженностью 460 п. м и площадью 690 кв. м подрядной организацией не произведено укрепление обочины. Данные работы произведены в том же объеме на иных участках дороги с км 0+013 по км. 3+673 (с ПК 0+00 по ПК 6+50) справа и слева.

Судом первой инстанции обоснованно установлено, что в материалы дела в подтверждение доводов, заявителем представлен акт обследования N 214 от 09.06.2018, составленный представителями подрядной организации ООО "КДУ" и Мурманскавтодором, акт проверки площади обочин, ведомость подсчета площади подсчета обочин, подписанные представителями сторон государственного контракта, фотоматериалы, из которых следует, что работы по укреплению обочин проведены исходя их запланированной площади 16 800 кв. м, при этом отражены площади перераспределения работ с участка N 2 на участок N 1 с ПК 0+00 по ПК 6+50) справа и слева.

Между тем, при вынесении оспариваемого предписания от 20.07.2018 надлежащая оценка представленным доказательствам дана не была, перепроверка объемов работ не проводилась. Доводы ответчика и третьего лица о том, что контрольные мероприятия были на тот момент завершены, правомерно отклонены судом, поскольку в данном случае ответчик был обязан проверить доводы, изложенные в возражениях и дать им надлежащую оценку, поскольку в предписании содержится не только вывод о неправомерности использованных денежных средств, но и их фактическом возврате их в бюджет, поэтому в данном случае проверяющий орган не может ограничиться формальным подходом при вынесении предписания проверяемому лицу, при том, что проверяющий орган обладал достаточным временем с момента поступления ему возражений до вынесения оспариваемого предписания для того, чтобы надлежащим образом проверить и оценить доводы Мурманскавтодора.

Доводы ответчика о неправомерности перераспределения объемов работ со ссылкой на статью 743 Гражданского кодекса Российской Федерации обоснованно отклонены судом, поскольку укрепление обочины произведено в границах участков, предусмотренных сводной ведомостью объемов работ в составе сметной документации, техническим заданием, заданием к контракту. Изменения в техническую документацию не вносились, при этом характер работ и общая площадь не изменились, при этом на стадии планирования работ предусмотрены следующие параметры, необходимые для осуществления ремонта: объем (кв. м), общая длина (протяженность) участков (п. м), месторасположение работ (выборочно). Контрактом, технической документацией не предусмотрено проведение работ непосредственно на протяжении всей дороги, также не указаны конкретные объемы работ на каждом из участков. Таким образом, перераспределение работ само по себе не противоречит требованиям контрактной документации.

Уточненная ведомость подсчета площади обочин составлена и подписана представителями обеих сторон государственного контракта и основания не принимать ее в качестве доказательства и подвергать сомнению внесенные в нее данные в порядке исправления ошибок в отсутствии каких-либо иных доказательств, у суда отсутствуют.

С учетом вышеизложенного являются правомерными выводы суда первой инстанции о том, что в отсутствие каких-либо противоречий между технической и исполнительской документацией к государственному контракту, актами выполненных работ основания для признания работ не выполненными отсутствуют, в связи с чем ответчиком однозначно не доказан факт неправомерного расходования средств федерального бюджета в спорной сумме.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции законно и обоснованно удовлетворил заявленное Учреждением требование.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции.

Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 16 января 2019 года по делу N А42-7161/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Мурманской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.И. Протас

Судьи

Л.В. Зотеева Е.А. Сомова