Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2019 г. N 12АП-3332/19

г. Саратов

23 мая 2019 г.

Дело N А57-18464/2018

Резолютивная часть постановления объявлена "21" мая 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен "23" мая 2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Землянниковой В.В., Степуры С.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Горбаневой В.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Ульяновский" (ИНН 6446116290, ОГРН 1076446000124)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 04 марта 2019 года по делу N А57-18464/2018 (судья Мамяшева Д.Р.)

по заявлению акционерного общества "Ульяновский" (ИНН 6446116290, ОГРН 1076446000124) об оспаривании постановления о назначении административного наказания,

заинтересованные лица: главный государственный инспектор межмуниципального отдела по Ртищевскому, Аткарскому и Екатериновскому районам Саратовской области по использованию и охране земель Никифоров П.Е., Прокуратура Саратовской области, Ртищевская межрайонная прокуратура, Администрация Ртищевского муниципального района Саратовской области, глава крестьянского (фермерского) хозяйства Прокофьев Н.В., Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области,

при участии в судебном заседании: - генерального директора акционерного общества "Ульяновский" - Кондрашкина А.М. - лично, паспорт обозревался,

- представителей акционерного общества "Ульяновский" - Афанасьевой С.В., действующей на основании доверенности от 10.01.2019 N 3, Сочнева Е.А., действующего на основании доверенности от 01.11.2018, - представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области - Романычевой Н.В., действующей на основании доверенности от 07.05.2019 N 49, - главного государственного инспектора межмуниципального отдела по Ртищевскому, Аткарскому и Екатериновскому районам Саратовской области по использованию и охране земель Никифорова П.Е., действующего на основании удостоверения N 009598,

- представителя главы крестьянского (фермерского) хозяйства Прокофьева Н.В. - Ведышевой Н.Н., действующей на основании доверенности от 17.01.2018,

без участия в судебном заседании представителей иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Ульяновский" (далее - АО "Ульяновский", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления главного государственного инспектора межмуниципального отдела по Ртищевскому, Аткарскому и Екатериновскому районам Саратовской области по использованию и охране земель Никифорова П.Е. от 08.08.2018 N 11 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и назначении административного наказания в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 04.03.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

АО "Ульяновский", не согласившись с выводами суда первой инстанции, обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просило отменить решение Арбитражного суда Саратовской области от 04.03.2019 по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области, главой крестьянского (фермерского) хозяйства Прокофьевым Н.В., в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) представлены письменные отзывы на апелляционную жалобу.

Представители АО "Ульяновский" в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Главный государственный инспектор межмуниципального отдела по Ртищевскому, Аткарскому и Екатериновскому районам Саратовской области по использованию и охране земель Никифоров П.Е., представители Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области, главы крестьянского (фермерского) хозяйства Прокофьева Н.В. в судебном заседании возражали против удовлетворения требований апелляционной жалобы.

Представители иных лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились. Надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства путем направления определения, выполненного в форме электронного документа, в соответствии со статьей 186 АПК РФ посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

Рассмотрев представленные материалы и оценив доводы апелляционной жалобы в совокупности с исследованными доказательствами по делу, арбитражный апелляционный суд считает решение Арбитражного суда Саратовской области от 04.03.2019 подлежащим отмене по следующим основаниям.

Предметом оспаривания является постановление главного государственного инспектора межмуниципального отдела по Ртищевскому, Аткарскому и Екатериновскому районам Саратовской области по использованию и охране земель Никифорова П.Е. от 08.08.2018 N 11 о привлечении АО "Ульяновский" к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

Основанием для вынесения оспариваемого постановления послужило выявленное административным органом в ходе внеплановой проверки, проведенной в период с 24.07.2018 по 01.08.2018 на основании распоряжения от 16.07.2018 N 21-ГЗН, решения о согласовании проведения проверки от 17.07.2018 N 119, вынесенного Прокуратурой Саратовской области, нарушение АО "Ульяновский" требований земельного законодательства, выразившееся в самовольном занятии части земельного участка, расположенного по адресу: Саратовская область, Ртищевский район, Октябрьское МО, Правдинский округ, поле IV, участок 1, кадастровый номер: 64:30:100112:5, из земель сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием: для сельскохозяйственного производства, и находящегося в собственности Прокофьева Николая Владимировича.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки соблюдения земельного законодательства от 01.08.2018 N 69.

По факту выявленных нарушений в отношении заявителя составлен протокол от 01.08.2018 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 КоАП РФ.

Постановлением главного государственного инспектора межмуниципального отдела по Ртищевскому, Аткарскому и Екатериновскому районам Саратовской области по использованию и охране земель Никифорова П.Е. от 08.08.2018 N 11 АО "Ульяновский" признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ, с назначением административного штрафа в размере 100 000 руб.

Статьей 7.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что факт административного правонарушения и вина общества в его совершении установлены и подтверждены материалами дела, процессуальных нарушений при привлечении к административной ответственности не выявлено.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции неправомерными в силу следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4 статьи 210 АПК РФ).

Административным законодательством установлен процессуальный порядок производства по делу об административном правонарушении.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6 КоАП РФ).

Установленный законом порядок реализации административной ответственности является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и назначающих административные наказания. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что административное наказание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к административной ответственности, административное правонарушение.

Право на защиту лица, привлекаемого к административной ответственности, как основной принцип института административной ответственности, направлено на обеспечение справедливого и правильного установления всех обстоятельств предполагаемого административного правонарушения в состязательной форме в целях реализации задач производства по делам об административных правонарушениях.

По делам об административном правонарушении основанием для привлечения к административной ответственности является протокол об административном правонарушении, который должен быть составлен с соблюдением требований статьи 28.2 КоАП РФ.

Статьей 26.2 КоАП предусмотрено, что протокол об административном правонарушении, оформленный с нарушением требований статьи 28.2 настоящего Кодекса, не может быть использован в качестве доказательства наличия либо отсутствия состава административного правонарушения.

Исходя из положений статьи 28.2 КоАП РФ, при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные вышеуказанным Кодексом, о чем делается запись в протоколе. Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к нему прилагаются. Протокол об административном правонарушении подписывается законным представителем юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Исходя из положений части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если указанное лицо извещено в установленном порядке.

Таким образом, протокол об административном правонарушении составляется при непосредственном участии в его составлении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Цель извещения состоит в том, что лицо, в отношении которого составляется протокол, должно иметь точное представление о времени и месте его составления. Надлежащее извещение лица, привлекаемого к ответственности, о времени и месте составления протокола входит в задачу органов, уполномоченных составлять протоколы.

Согласно пункту 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Данные требования закона в рассматриваемом случае не были соблюдены, что подтверждается следующими обстоятельствами.

Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, административным органом в адрес проверяемого лица направлено уведомление от 18.07.2018 N 28-40/185 о необходимости обеспечения явки 24.07.2018 в 10 час. 00 мин. представителя АО "Ульяновский" для проведения мероприятий по осуществлению государственного земельного надзора, с приложением распоряжения от 16.07.2018 N 21-ГЗН о проведении внеплановой выездной проверки, которые получены обществом 20.07.2018.

При проведении проверки присутствовал представитель АО "Ульяновский" Афанасьева С.В., действующая на основании общей доверенности от 23.07.2018 N 65.

По результатам проверки 01.08.2018 в 12 час. 00 мин. в присутствии указанного представителя был составлен акт проверки N 69, которым было выявлено административное правонарушение по признакам статьи 7.1 КоАП РФ.

Также 01.08.2018 в 12 час. 10 мин. в присутствии представителя общества Афанасьевой С.В. был составлен протокол об административном правонарушении, а также вынесено определение, которым назначено рассмотрение дела об административном правонарушении на 08.08.2018 на 14 час. 00 мин.

Исследовав представленное в материалы дела уведомление от 18.07.2018 N 28-40/185, суд апелляционной инстанции установил, что оно содержит лишь информацию о проведении внеплановой выездной проверки в отношении общества.

Апелляционный суд считает, что указанное уведомление не является доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, которым возбуждается производство по делу об административном правонарушении.

Других доказательств, подтверждающих факт направления в адрес АО "Ульяновский" соответствующего извещения и его получения им, административным органом в материалы дела не представлено.

При составлении протокола об административном правонарушении от 01.08.2018 в отношении АО "Ульяновский" присутствовала Афанасьева С.В., действующая на основании доверенности от 23.07.2018 N 65, согласно которой указанное лицо было уполномочено представлять интересы общества в Росреестре при проведении мероприятий по осуществлению государственного земельного надзора.

Вместе с тем, в данной доверенности не указано право представителя на участие в производстве по конкретному делу об административном правонарушении.

На момент выдачи указанной доверенности (23.07.2018) у общества отсутствовала информация о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, выявленном административным органом в ходе проверки и зафиксированном в акте от 01.08.2018 г.

Доверенность от 12.01.2016 N 4, на которую указал суд первой инстанции, является общей и выдана Афанасьевой С.В. на представление интересов общества в судебных и административных органах, а также в органах государственной власти и местного самоуправления. Полномочиями на представление интересов общества при составлении протокола об административном правонарушении и при рассмотрении конкретного дела об административном правонарушении указанная доверенность Афанасьеву С.В. также не наделяет.

Кроме того, данная доверенность выдана 12.01.2016, то есть задолго до получения обществом уведомления о проведении мероприятий по осуществлению государственного земельного надзора, с приложением распоряжения от 16.07.2018 N 21-ГЗН о проведении внеплановой выездной проверки, которые получены обществом 20.07.2018.

Следовательно, Афанасьева С.В., принимавшая участие в составлении протокола об административном правонарушении, не являлась полномочным представителем АО "Ульяновский" в рамках рассматриваемого административного дела.

Кроме того, апелляционная коллегия учитывает следующие обстоятельства.

Как было указано выше, вменяемое правонарушение выявлено административным органом по результатам проведенной проверки, что отражено в акте проверки от 01.08.2018 N 69.

Учитывая то обстоятельство, что акт по результатам проверки и протокол об административном правонарушении составлены в один день 01.08.2018 с разницей в 10 минут, административным органом допущено существенное нарушение процедуры привлечения к административной ответственности, поскольку до момента составления протокола об административном правонарушении законный представитель АО "Ульяновский" не был ознакомлен с выводами контролирующего органа и установленными в ходе проверки обстоятельствами, положенными в основу возбуждения дела об административном правонарушении.

По смыслу и содержанию статьи 28.2 КоАП РФ административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты.

В силу требований статьи 28.4 КоАП РФ законному представителю не только должны быть разъяснены его процессуальные права, но и должна быть обеспечена возможность лично присутствовать при рассмотрении вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. Такая возможность административным органом в рассматриваемом случае не была обеспечена.

Суд апелляционной инстанции, давая оценку представленным в материалы дела доказательствам, считает, что указанные обстоятельства не могут служить подтверждением надлежащего уведомления о составлении протокола об административном правонарушении законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, каковым является руководитель общества. При этом законный представитель указанного юридического лица не принимал участие и не был надлежащим образом уведомлен о времени и месте составления протокола.

Названное нарушение является существенным, так как в данном случае лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено предоставленных ему частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ гарантий защиты прав и не могло воспользоваться своими процессуальными правами.

Возможность устранения допущенных недостатков отсутствует.

Таким образом, нарушение порядка составления протокола об административном правонарушении следует рассматривать как нарушение порядка привлечения к административной ответственности. В связи с чем такой протокол, оформленный с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, в силу статьи 26.2 КоАП РФ не может быть признан доказательством по делу, следовательно, не может подтверждать наличие события и состава вменяемого обществу административного правонарушения и служить основанием для привлечения к административной ответственности.

Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При указанных обстоятельствах, выводы арбитражного суда первой инстанции о соблюдении административным органом порядка привлечения заявителя к административной ответственности не соответствуют обстоятельствам дела, что в соответствии с частью 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

На основании изложенного, арбитражный апелляционный суд считает необходимым решение Арбитражного суда Саратовской области от 04.03.2018 отменить, признав незаконным и отменив постановление главного государственного инспектора межмуниципального отдела по Ртищевскому, Аткарскому и Екатериновскому районам Саратовской области по использованию и охране земель Никифорова П.Е. от 08.08.2018 N 11 о привлечении АО "Ульяновский" к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 КоАП РФ.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Отменить решение Арбитражного суда Саратовской области от 04 марта 2019 года по делу N А57-18464/2018. Принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановление главного государственного инспектора межмуниципального отдела по Ртищевскому, Аткарскому и Екатериновскому районам Саратовской области по использованию и охране земель от 08.08.2018 N 11 о привлечении акционерного общества "Ульяновский" (ИНН 6446116290, ОГРН 1076446000124) к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

В.В. Землянникова С.М. Степура