Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2019 г. N 04АП-2269/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 августа 2019 г. N Ф02-3868/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Чита

28 мая 2019 г.

Дело N А58-11400/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 мая 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Желтоухова Е.В., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинцевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 4 марта 2019 года по делу N А58-11400/2018 (суд первой инстанции - Клишина Ю.Ю.),

установил:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1111435009850, ИНН 1435245343, далее - Министерство транспорта, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1031402052153, ИНН 1435137122, далее - заинтересованное лицо, УФАС по РС (Я), управление) о признании недействительными решения и предписания от 29.10.2018 по делу N 02-11/18А о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Казенное предприятие Республики Саха (Якутия) "Дороги Арктики" (ОГРН 1141448000561, ИНН 1401000761, далее - КП "Дороги Арктики").

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 4 марта 2019 года по делу N А58-11400/2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

Апеллянт считает, что оспариваемые решение и предписание нарушают нормы пункта 11 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", части 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Судом не принято во внимание, что осуществление дорожной деятельности в части содержания и ремонта автомобильных дорог является полномочием владельца автомобильной дороги, а именно - КП "Дороги Арктики".

Апеллянт полагает, что в его действиях отсутствует нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 27.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

КП "Дороги Арктики" в отзыве поддержало доводы апелляционной жалобы.

УФАС в отзыве с доводами апелляционной жалобы не согласилось.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 18.04.2019. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 2 статьи 200, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзывов на жалобу, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 10.01.2018 N 1 УФАС по Республике Саха (Якутия) проведена внеплановая документарная проверка в отношении Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия), с целью проверки информации, изложенной в требовании прокуратуры Республики Саха (Якутия) от 20.12.2017 N71-27-2017/2820.

По результатам проведенной проверки составлен акт от 16.04.2018 N 02-01/18ВП, антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях Министерства транспорта признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), в этой связи управлением на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции министерству выдано предупреждение от 08.06.2018 N02-1880 о необходимости прекращения действий, имеющих признаки нарушения антимонопольного законодательства путем отмены Приказа Министерства транспорта об утверждении порядка предоставления из Дорожного фонда Республики Саха (Якутия) субсидии на финансовое обеспечение юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) и индивидуальным предпринимателям затрат на ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в связи с осуществлением ими дорожной деятельности в отдельных муниципальных образованиях Арктической зоны Республики Саха (Якутия) N13-110 от 23.05.2016, без обратной силы (без возврата денежных средств), отмены Приказа Министерства транспорта об утверждении правил предоставления из Дорожного фонда Республики Саха (Якутия) субсидии на финансовое обеспечение юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) и индивидуальным предпринимателям затрат, связанных с осуществлением ими дорожной деятельности в отдельных муниципальных образованиях Арктической зоны и Восточной экономической зоны Республики Саха (Якутия), а также с приобретением специализированной техники N13-289 от 29.11.2016).

Предупреждение подлежало обязательному рассмотрению лицом, которому оно было выдано, в течение 15 календарных дней с момента его получения.

Неисполнение министерством предупреждения в установленный срок послужило основанием для принятия УФАС приказа от 29.05.2018 N 17 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, а также определения от 31.05.2018 о назначении дела N02-11/18А о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению.

В ходе рассмотрения дела Комиссией антимонопольного органа установлено, что в соответствии с Распоряжением Главы Республики Саха (Якутия) N 757-РГ от 12.08.2014 "О создании казенного предприятия Республики Саха (Якутия) Дороги Арктики", в целях государственной поддержки, развития дорожной отрасли и обеспечения надлежащего транспортно-эксплуатационного состояния дорог в северных и арктических улусах (районах) Республики Саха (Якутия), образовано казенное предприятие Республики Саха (Якутия) "Дороги Арктики".

Согласно пункту 1 Распоряжения, КП "Дороги Арктики" создано путем учреждения в целях строительства ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и объектов дорожной инфраструктуры, расположенных в северных и арктических улусах (районах) Республики Саха (Якутия), с 1 января 2015 года.

В силу пункта 2 Распоряжения, КП "Дороги Арктики" отнесено в ведение Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия).

Учредителем Предприятия и собственником его имущества является Республика Саха (Якутия). Предприятие находится в ведомственном подчинении Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия) (п. 1.3-1.4). Предметом деятельности являются строительство, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и объектов дорожной инфраструктуры, расположенных в северных и арктических улусах (районах) Республики Саха (Якутия) (п. 2.1).

Приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия) утвержден Порядок предоставления из Дорожного фонда Республики Саха (Якутия) субсидии на финансовое обеспечение юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) и индивидуальным предпринимателям затрат на ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в связи с осуществлением ими дорожной деятельности в отдельных муниципальных образованиях Арктической зоны Республики Саха (Якутия) (далее - Порядок) N 13-110 от23.05.2016.

В соответствии с Приказом Министерства N 13-110 от 23.05.2016, определены цель, условия и порядок по предоставлению субсидии.

В силу п. 1.1. Приказа, целью предоставления субсидии является финансовое обеспечение затрат на ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в связи с осуществлением ими дорожной деятельности в отдельных муниципальных образованиях Арктической зоны Республики Саха (Якутия). Предоставление субсидии осуществляется главным распорядителем бюджетных средств - Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия), (п. 1.2.).

Получателем субсидии из Дорожного фонда Республики Саха (Якутия) является юридическое лицо (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальный предприниматель, осуществляющий дорожную деятельность, (п. 1.3.).

В соответствии с п. 2.2 Порядка, для получения субсидии Организация представляет в министерство заявку на участие в конкурсном отборе. К заявке на участие в конкурсном отборе прилагаются:

а) справка о непроведении ликвидации юридического лица и об отсутствии решения Арбитражного суда о признании юридического лица несостоятельным (банкротом) и об открытии конкурсного производства;

б) справка о неприостановлении деятельности Организации в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на дату подачи заявки;

в) наличие согласия получателя субсидии на осуществление главным распорядителем бюджетных средств и органом государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия) обязательной проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями и соблюдение запрета приобретения за счет средств субсидии на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг иностранной валюты, за исключением операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации при закупке (поставке) высокотехнологичного импортного оборудования, сырья и комплектующих изделий, а также связанных с достижением целей предоставления этих средств иных операций, определенных нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидий указанным юридическим лицам;

г) план мероприятий по урегулированию кредиторской задолженности Организации, утвержденный руководителем Организации (при наличии задолженности);

д) список дорожной техники, находящейся в собственности или на ином вещном праве Организации;

е) справка о наличии в штате Организации сотрудников, имеющих высшее профессиональное инженерно-техническое образование в сфере дорожного хозяйства;

ж) дефектная ведомость на ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в отдельных северных и арктических улусах Республики Саха (Якутия) в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством;

з) документы, подтверждающие соответствие Организации требованиям, установленным п. 2.1 настоящих Правил.

В силу п. 2.3. Порядка, субсидии предоставляются Организации, которая станет победителем по итогам конкурсного отбора.

Согласно п. 2.8. Порядка, в случае, если в министерство поступила только одна заявка, признанная соответствующей требованиям, установленным п. 2.1, 2.2 настоящих Правил, то Организация, подавшая такую заявку, автоматически становится победителем конкурсного отбора.

На основании данного Порядка N 13-110 от 23.05.2016 Министерством транспорта 24.06.2016 было опубликовано извещение о начале конкурсного отбора на предоставление субсидии из Дорожного фонда Республики Саха (Якутия) на финансовое обеспечение юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям затрат на ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в связи с осуществлением ими дорожной деятельности в отдельных северных и арктических улусах (районах) Республики Саха (Якутия).

Согласно Протоколу заседания конкурсной комиссии N пр-03/1-89 от 26.07.2016 по рассмотрению заявок на предоставление из Дорожного фонда субсидии, комиссия признала КП "Дороги Арктики" победителем конкурсного отбора, в связи с поступлением одной заявки КП "Дороги Арктики".

Приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства РС(Я) N 13-325 от 27.12.2016, соглашением N 1 от 13.01.2017, дополнительными соглашениями N 63, 64, 94, 98 к соглашению N 1, Министерством транспорта и дорожного хозяйства РС(Я) была выделена субсидия КП "Дороги Арктики" на осуществление дорожной деятельности в размере 700 126 807 (семьсот миллионов сто двадцать шесть тысяч восемьсот семь) рублей.

Приказом Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия) утверждены Правила предоставления из Дорожного фонда Республики Саха (Якутия) субсидии на финансовое обеспечение юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) и индивидуальным предпринимателям затрат, связанных с осуществлением ими дорожной деятельности в отдельных муниципальных образованиях Арктической зоны и Восточной экономической зоны Республики Саха (Якутия), а также с приобретением специализированной техники (далее - Правила) N 13-289 от 29.11.2016.

В соответствии с данными правилами, осуществлялся конкурсный отбор на предоставлении субсидии на финансовое обеспечение юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) и индивидуальным предпринимателям затрат, связанных с осуществлением ими дорожной деятельности в отдельных муниципальных образованиях Арктической зоны и Восточной экономической зоны Республики Саха (Якутия), а также с приобретением специализированной техники.

Извещение по данному отбору не публиковалось.

Проанализировав указанные приказы министерства, Комиссия УФАС по Республике Саха (Якутия) пришла к выводу, что в приказе N 13-110 от 23.05.2016 отсутствует информация об автомобильных дорогах, которые необходимо отремонтировать и составить по ним дефектную ведомость, что является ограничением конкуренции, поскольку любой потенциальный участник отбора не обладает информацией по автомобильным дорогам подлежащих ремонту.

В приказе N 13-110 от 23.05.2016 установлены ограничения по кругу участников, а именно, субсидия выдается в связи с осуществлением дорожной деятельности в отдельных муниципальных образованиях Арктической зоны РС (Я), следовательно, для участия в отборе хозяйствующему субъекту необходимо осуществлять деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог именно на территории Арктической зоны PC (Я).

Для участия в конкурсном отборе на получение субсидии по Приказу N 13-289 необходимо предоставление проекта производства работ, подпункт ж пункта 2.2. Приказа N 13-289 от 29.11.2016.

Для составления проекта производства работ хозяйствующему субъекту, необходимо обладать сведениями об автомобильной дороге, которую необходимо отремонтировать либо осуществлять содержание автомобильных дорог на территории Арктической зоны PC (Я).

В приказе N 13-289 от 29.11.2016 отсутствует информация об автомобильных дорогах, по которым необходимо осуществлять дорожную деятельность и составить по ним проект производства работ, что является ограничением конкуренции, поскольку любой потенциальный участник отбора не обладает информацией по автомобильным дорогам, по которым необходимо составить дорожные работы.

В приказе N 13-289 от 29.11.2016 установлены ограничения по кругу участников, а именно, субсидия выдается в связи с осуществлением дорожной деятельности в отдельных муниципальных образованиях Арктической зоны и Восточно-экономической зоны PC (Я), следовательно, для участия в отборе хозяйствующему субъекту необходимо осуществлять деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог именно на территории Арктической зоны и Восточно-экономической зоны PC (Я).

Антимонопольным органом сделан вывод, что неопубликование извещения о проведении конкурсного отбора по приказу N 13-289 от 29.11.2016 свидетельствует о том, что потенциальные участники данного рынка, осуществляющие дорожную деятельность, не могут располагать сведениями о конкурсном отборе и войти на рассматриваемый рынок.

Так, согласно представленным сведениям Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Саха (Якутия) (далее - Росстат) (N 04-02-028/638 от 10.04.2018), в период за 2016-2017 гг. осуществляли дорожную деятельность на территории Республики Саха (Якутия) хозяйствующие субъекты за 2016 год - 70 хоз. субъектов, за 2017 год - 81 хозяйствующий субъект.

Следовательно, вышеуказанные хозяйствующие субъекты являются потенциальными участниками для осуществления ремонта автомобильных дорог на территории Арктической зоны и Восточной экономической зоны Республики Саха (Якутия).

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в Якутское УФАС 12.09.2018 поступил приказ N ОД-155 от 17.08.2018 "О внесении изменений и признании утратившим силу отдельных правовых актов Министерства транспорта и дорожного хозяйства PC (Я)", которым признан утратившим силу Приказ N 13-110 от 23.05.2016.

Комиссия по рассмотрению дела N 02-11/18А пришла к выводу что, в приказе N 13-289 от 29.11.2016 установлены ограничения по кругу участников, а именно, участвовать могут только хозяйствующие субъекты, которые уже осуществляют деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог на территории Арктической зоны и Восточной экономической зоны Республики Саха (Якутия) и должны составить проект производства работ, а также дефектную ведомость, что является ограничением конкуренции, поскольку иные потенциальные хозяйствующие субъекты не могут войти на рассматриваемый рынок.

В силу пункта 2 Положения о министерстве, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия), осуществляет функции государственного заказчика по планированию и закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.

Поскольку дорожная деятельность (деятельность по осуществлению капитального ремонта, ремонта, эксплуатации, проектированию, строительству, реконструкции и содержанию автомобильных дорог) является государственной нуждой, следовательно, министерство обязано было объявить торги в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Учитывая изложенное, Комиссия пришла к выводу, что принятие органами государственной власти (органами местного самоуправления) решений о выделении бюджетных средств на выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения государственных (муниципальных) нужд без осуществления закупки товаров, работ, услуг без проведения конкурсных процедур, регламентированных Законом о контрактной системе, является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения управлением дела N 02-11/18А по указанным фактам принято решение от 29.10.2018, согласно которому министерство признано нарушившим требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выдано предписание об отмене Приказа N 13-289 от 29.11.2016 в целях прекращения нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, министерство обратилось в суд с заявлением.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения сторон, а также доказательства, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, на основе правильного установления фактических обстоятельств по делу, верного применения норм материального и процессуального права сделал обоснованный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

На основании статьи 22, части 1 статьи 23, части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции, пунктов 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331,оспариваемые решение и предписание приняты антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий.

Частью 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции определено, что организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно статье 15 Закона о защите конкуренции запрет на принятие федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных выше органов власти и местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации ограничивающих конкуренцию актов и совершение ограничивающих конкуренцию действий (бездействие).

В обеспечение надлежащей конкурентной среды, единства экономического пространства законодатель устанавливает требования, направленные на недопущение со стороны указанных органов (организаций) действий (бездействия), которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции.

В силу части 1 названной статьи введен прямой запрет указанным органам (организациям) принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой - либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом данный перечень не является исчерпывающим. Антимонопольный орган вправе квалифицировать нарушение антимонопольного законодательства и в иных действиях, не поименованных в указанном перечне.

В силу правовой позиции, выраженной в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 30), при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, антимонопольным органам при признании нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2011 года N 8799/11.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, разъяснено, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган в соответствии с частями 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

При квалификации нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).

К таким признакам относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем следует учитывать, что перечень признаков ограничения конкуренции, указанный в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим.

Из оспариваемого решения управления следует, что нарушение антимонопольного законодательства связано с изданием Приказа о выделении бюджетных средств на выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, без осуществления закупки товаров, работ, услуг без проведения конкурсных процедур, регламентированных Законом о контрактной системе.

В соответствии с пунктами 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесены организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм); дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за их сохранностью, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 54 Закона N 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В силу пункта 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

На основании пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Исходя из пункта 6 статьи 12, пункта 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дорожная деятельность, в том числе ремонт и содержание автомобильных дорог, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

В свою очередь, Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (пункт 2 части 1 статьи 1).

В силу статьи 3 Закона о контрактной системе определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - это совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта (пункт 2); закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд представляет собой совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта (пункт 3); муниципальным заказчиком является муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки (пункт 6).

На основании пункта 3 статьи 13 Закона о контрактной системе в соответствии с настоящим Федеральным законом заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

Следовательно, законом установлена обязанность государственных органов, в том числе органов местного самоуправления, осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с Законом о контрактной системе. Наличие у органа местного самоуправления самостоятельных полномочий по созданию муниципальных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг не исключает необходимости соблюдения при этом законодательства о контрактной системе.

Дорожная деятельность (деятельность по осуществлению капитального ремонта, ремонта, эксплуатации, проектированию, строительству, реконструкции и содержанию автомобильных дорог) является государственной нуждой, следовательно, Министерство обязано было объявить торги в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Как обоснованно указывает антимонопольный орган и не опровергнуто заявителем, рынок по осуществлению дорожной деятельности является конкурентным, на территории Республики Саха (Якутия) существуют хозяйствующие субъекты, которые осуществляют дорожную деятельность.

Антимонопольным органом проведен анализ товарного рынка в соответствии с Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 22, согласно которому определены: временный интервал исследования; продуктовые границы товарного рынка; географические границы товарного рынка; границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние соответствующие акты, действия (бездействие); границы территорий, на которые поставляется товар и с которых поставляется товар; оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).

Суд апелляционной инстанции соглашается с судом первой инстанции, что определять исполнителя работ по осуществлению дорожной деятельности Министерство транспорта было обязано в соответствии с нормами Закона о контрактной системе.

Действия заявителя могли повлечь ограничения в отношении других хозяйствующих субъектов, действующих на том же товарном рынке.

Довод заявителя, о поступлении единственной заявки от КП "Дороги Арктики" обоснованно отклонен судом, поскольку иные хозяйствующие субъекты могли и не знать о возможности проводимых работ по содержанию дорожной деятельности в силу того что извещение о данных работах не публикуются в порядке Закона о контрактной системе, а также не могли знать и о проведении отбора получателей денежных средств из бюджета на возмещение затрат, возникающих в связи с выполнением данных работ.

Статьей 6 Закона о контрактной системе предусмотрено, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В соответствии со статьей 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

Согласно части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе установлен явно выраженный законодательный запрет совершения заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Учитывая изложенное, принятие Министерством решения о выделении бюджетных средств на выполнение работ (оказание услуг) для обеспечения государственных (муниципальных) нужд без осуществления закупки товаров, работ, услуг без проведения конкурсных процедур, регламентированных Законом о контрактной системе, является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Следовательно, решение антимонопольного органа и выданное на его основании предписание соответствуют Закону о контрактной системе и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере осуществления экономической деятельности.

Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу об отказ в удовлетворении заявленных требований.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 4 марта 2019 года по делу N А58-11400/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

Е.В. Желтоухов В.А. Сидоренко