Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июня 2019 г. N 13АП-12676/19

г. Санкт-Петербург

26 июня 2019 г.

Дело N А26-11214/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 июня 2019 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Зотеевой Л.В.

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Василькиной Ю.А.

при участии:

от истца (заявителя): Гонков А.В. - доверенность от 22.01.2019, Овчинников М.А. - приказ от 19.04.2018

от ответчика (должника): Караульных Е.В. - доверенность от 29.12.2018

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-12676/2019) ФКУ "Управление автомобильной магистрали Санкт-Петербург - Мурманск Федерального дорожного агентства"

на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 20.03.2019 по делу N А26-11214/2018 (судья Цыба И.С.), принятое

по заявлению) ФКУ "Управление автомобильной магистрали Санкт-Петербург - Мурманск Федерального дорожного агентства"

к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия

о признании недействительным представления

установил:

федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Санкт-Петербург - Мурманск Федерального дорожного агентства" (ОГРН 1021000531199, ИНН 1001117010) (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Карелия (далее - ответчик, Казначейство) о признании недействительным представления от 20.09.2018 N 06-20-20/11-22460.

Решением суда от 26.01.2017 в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе Учреждение просит отменить решение суда первой инстанции и вынести по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя. По мнению подателя жалобы, судом неполно выяснены обстоятельства, имеющее значение для дела, неправильно применены нормы материального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам. Как указывает податель жалобы, им не допущено нарушений бюджетного законодательства, а в оспариваемом представлении отсутствует квалификация нарушений со ссылкой на нормы главы 30 Бюджетного кодекса РФ, содержащей виды бюджетных нарушений.

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал доводы жалобы с учетом поступивших в суд дополнений (вх. от 07.06.2019) и объяснений в порядке статьи 81 АПК РФ (вх. от 14.06.2019).

Представитель Управления Казначейства доводы жалобы отклонил по основаниям, приведенным в письменном отзыве, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу Учреждения - без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Казначейством на основании приказа от 23.05.2018 N 176 проведена выездная проверка на предмет соблюдения Учреждением условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы) государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" за период 2016-2017 годы.

В приложении к приказу Казначейства от 23.05.2018 N 176 определен перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе выездной проверки Учреждения, в том числе вопросы целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, а также иные вопросы, относящиеся к теме выездной проверки, в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В ходе проверки выявлено нарушение требований, предъявляемых к применению правил ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности, утвержденных уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 2 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию Российской Федерации.

Пункт 302 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н (далее - Инструкция N 157н) установлено, что затраты, произведенные учреждением в отчетном периоде, но относящиеся к следующим отчетным периодам, отражаются по дебету счета 40150 "Расходы будущих периодов" (далее - счет 40150) как расходы будущих периодов и подлежат отнесению на финансовый результат текущего финансового года по кредиту счета 40150 в порядке, устанавливаемом учреждением (равномерно, пропорционально объему продукции (работ, услуг) и др.), в течение периода, к которому они относятся.

В ходе проверки установлены факты приобретения Учреждением в 2017 году 16 полисов ОСАГО со сроками действия - 1 год, а также факт приобретения неисключительных лицензионных прав на программное обеспечение "СБИС ЭО-Базовый; Бюджет".

Казначейством установлено, что в нарушение требований, установленных пунктом 2 статьи 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 302 Инструкции N 157н, Учреждением расходы по страхованию транспортных средств (страховых полисов ОСАГО), по приобретению неисключительных лицензионных прав на программное обеспечение "СБИС ЭО-Базовый; Бюджет", предполагающих их использование в течение нескольких отчетных периодов, в том числе в 2018 году, не учтены в составе расходов будущих периодов на счете 40150, а списаны на расходы текущего финансового года на счет 40120 "Расходы текущего финансового года" (далее - счет 40120). К такому выводу Казначейство пришло, исходя из сроков действия ОСАГО и лицензий в 2018 году, в связи с чем посчитало, что следовало отразить по состоянию на 01 января 2018 года в соответствии с пунктом 302 Инструкции N 157н на счете 40150 сумму в размере 56 982,41 руб.

Данное нарушение повлекло, по мнению Казначейства, искажение бюджетной отчетности по состоянию на 01 января 2018 года, а именно: по форме 0503130 по разделу "Финансовый результат" по строке 625 "Расходы будущих периодов (040150000)" в графах 6 "бюджетная деятельность" и 8 "итого" на сумму 56 982,41 руб. и форме 0503121 по строке 280 "Расходы будущих периодов" в графах 4 "бюджетная деятельность" и 6 "итого" на сумму 56 982,41 руб., тогда как в форме 0503130 по строке 625 в графах 6 и 8 и в форме 0503121 по строке 280 в графах 4 и 6 отражены нулевые числовые значения.

При проведении проверки Казначейством установлено также нарушение пунктов 3, 295 Инструкции N 157н, в соответствии с которыми бухгалтерский учет ведется методом начисления, а результаты операций признаются по факту их совершения. Однако в нарушение данных правил, бухгалтерский учет администрирования доходов от применения мер ответственности велся не по методу начисления, а по мере поступления доходов в федеральный бюджет, что привело к нарушениям при администрировании доходов бюджета, а именно несвоевременности отражения доходов в бухгалтерском учете. Нарушений в денежном выражении не установлено.

Казначейством в рамках контрольного мероприятия было проведено строительно-техническое исследование работ по строительству автомобильной дороги А-121 "Сортавала" Санкт-Петербург - Сортавала - автомобильная дорога Р-21 "Кола" на участке км 424-км 445, Республика Карелия" в рамках государственного контракта от 31.10.2016 N 304 (далее - государственный контракт) с привлечением специалистов Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Санкт-Петербурге.

Проектной документацией 070-12.ПОС.ПЗ Раздела 2.2.2 предусмотрено возведение щебеночного основания конструктивного несущего слоя из щебеночной смеси С4 непрерывной гранулометрии при максимальном размере зерен 80 мм по ГОСТ 25607-2009.

В проекте отсутствует указание на марку прочности щебня, которая напрямую связана с его стоимостью.

Обоснованием сметной стоимости ЩПС из габбро-диабаза (марка по прочности при сжатии -1400 кг/см2) было коммерческое предложение ООО Торговый дом "Антеко". Высокая марка прочности заявленного материала не обоснована проектным решением.

Применение в расчете стоимости материала по коммерческому предложению ООО "Торговый дом "Антеко" вместо определения цены по ССЦ 408-0037 для Республики Карелия (в соответствии с п. 7 ТССЦ Республики Карелия) привело, по мнению проверяющих, к завышению стоимости применяемых материалов и, следовательно, к завышению стоимости Государственного контракта в сумме 32 842 345,66 руб., так как при использовании аналогичной расценки в Сборнике ТССЦ для Республики Карелия стоимость щебня с учетом объема выполненных в 2016-2017 годах работ, коэффициента поправочных работ, индексов-дефляторов, должна составить 78346819,67 руб. без учета НДС, стоимость завышения начальной (максимальной) цены контракта таким образом составила 32 842 345.66 руб. с учетом НДС (106179316-78346819.67)* 1.18).

Нарушение в денежном выражении - 32 842 345,66 руб.

По итогам выездной проверки Казначейством составлен акт выездной ревизии от 18.07.2018 и выдано представление от 20.09.2018 N 06-20-20/12-22460.

Полагая, что указанное представление не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, Учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции не усмотрел предусмотренных статьями 198 и 201 АПК РФ оснований для удовлетворения требований Учреждения, в связи с чем отказал в удовлетворении заявления.

Апелляционная коллегия, исследовав материалы дела, оценив доводы жалобы и выслушав мнение сторон, полагает апелляционную жалобу Учреждения подлежащей удовлетворению частично в связи со следующим.

Суд первой инстанции правомерно указал, что в силу пункта 3 статьи 265, пунктов 1,2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) органы Федерального казначейства являются органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, к полномочиям которых относится контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

По пунктам 1-3 представления, как уже установлено выше, Казначейством выявлены нарушения ведения бухгалтерского учета, неправильное отражение хозяйственных операций (расходы будущих периодов), в нарушение пункта 2 статьи 264.1 БК РФ, пунктов 295 и 302 Инструкции N 157н.

Понятия "бухгалтерский учет" и "бюджетный учет" для бюджетных учреждений практически являются синонимами. В определениях бухгалтерского и бюджетного учета схожи объекты учета. В бухгалтерском учете это имущество организаций, их обязательства и хозяйственные операции, осуществляемые в процессе хозяйственной деятельности. Объектами бюджетного учета являются нефинансовые и финансовые активы, обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Стоит отметить, что осуществляя проверку отражения Учреждением хозяйственных операций на счетах бухгалтерского учета, Казначейство, выявив определенные нарушения при формировании и отражении операций на конкретных счетах бухгалтерского учета, не выявило и не указало, к каким нарушениям бюджетного законодательства привели допущенные Учреждением нарушения.

В отношении пунктов 1 и 2 представления Казначейством не приняты во внимание положения абзаца 13 пункта 3 Инструкции N 157н, согласно которому при ведении бухгалтерского учета учреждениям, финансовым органам, органам, осуществляющим кассовое обслуживание, необходимо учитывать, что наличие ошибок и (или) искажений по показателям (аналитическим показателям) бухгалтерской (финансовой) отчетности субъекта учета, не влияющих на экономическое решение учредителей учреждения (пользователей информации), принимаемое на основании данных такой бухгалтерской (финансовой) отчетности, и не формирующих показатели, необходимые для оценки (определения) исполнения субъектом (субъектом отчетности) условий получения субсидий бюджетными (автономными) учреждениями, условий получения бюджетных кредитов, межбюджетных трансфертов, иных бюджетных ограничений, не влияет на достоверность бухгалтерской (финансовой) отчетности.

В отношении пункта 3 представления следует отметить, что несмотря на то, что в соответствии с требованиями статьи 8 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", а также пунктов 3, 295 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной Приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, бухгалтерский учет ведётся методом начисления, Учреждение по операциям в части администрирования доходов от применения мер ответственности начисления производило по мере предоставления первичных документов, в связи с составлением первичных документов иными лицами и их поздним предоставлением в адрес Учреждения, что предусмотрено абзацем 6 пункта 3 Инструкции 157н, согласно которому в случае, если для соблюдения сроков представления бухгалтерской (финансовой) отчетности и (или) в связи с поздним поступлением первичных учетных документов информация о событии после отчетной даты не используется при формировании показателей бухгалтерской (финансовой) отчетности, информация об указанном событии и его оценке в денежном выражении раскрывается в бухгалтерской (финансовой) отчетности (текстовой части пояснительной записки).

Как указывает Учреждение, им отражались данные о поступлении штрафных санкций и иных платежей в тот момент, когда были получены от соответствующих органов исполнительные и иные первичные документы, до момента поступления которых Учреждение не располагало сведениями о взысканиях, данное обстоятельство Казначейством не опровергнуто.

По мнению апелляционной коллегии, выявленные Казначейством нарушения не влияют на достоверность бухгалтерской (финансовой) отчетности, а выводы суда первой инстанции об обратном, основаны на неправильном толковании вышеприведенных нормативных положений.

Вместе с тем, оспариваемые пункты представления (1-3) не нарушают прав заявителя, так как не влекут для него каких-либо неблагоприятных последствий в его хозяйственной деятельности, что является в силу положений статьи 201 АПК РФ обязательным условием для признания представления в данной части недействительным.

В рамках проведения на объекте контроля плановой выездной проверки соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 годы)" Государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" за период 2016 - 2017 годы, Казначейством был изучен вопрос целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, проведена проверка обоснования начальной (максимальной) цены контракта N 304, в результате которой установлено неэффективное использование средств федерального бюджета в сумме 32 842 345,66 рублей (пункт 4 оспариваемого представления).

В результате проверки Казначейством установлен факт нарушения объектом контроля статьи 34 БК РФ, устанавливающей принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Учреждение является получателем бюджетных средств и в силу статьи 162 БК РФ обеспечивает результативность, целевой характер использования.

Суд первой инстанции согласился с выводами Казначейства.

Апелляционная коллегия полагает выводы суда ошибочными, а решение в данной части подлежащим отмене в связи со следующим.

Пунктом 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата, предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии с пунктом 6 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет, в том числе, полномочия по контролю за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, что согласуется также с положениями части 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В силу части 1 статьи 72 БК РФ, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Из приведенных выше нормативных положений, определяющих пределы контрольных полномочий органов внутреннего государственного финансового контроля, следует, что Казначейство наделено общими полномочиями в сфере проверки соблюдения требований бюджетного законодательства РФ (в т.ч. проверки результативности и целевого характера использования бюджетных средств), а также специальными полномочиями в сфере контроля закупок, определенными в части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ и включающими в себя, в том числе контроль в отношении обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно части 1 статьи 34 Закона N 44-ФЗ контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт.

Согласно части 1 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный метод;

3) тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод.

При этом, в силу части 6 статьи 22 Закона N 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 - 11 настоящей статьи.

К общедоступной информации о ценах товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая может быть использована для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), относится, в том числе информация о ценах товаров, работ, услуг, содержащаяся в рекламе, каталогах, описаниях товаров и в других предложениях, обращенных к неопределенному кругу лиц и признаваемых в соответствии с гражданским законодательством публичными офертами (пункт 2 части 18 статьи 22 Закона).

Общество при формировании начальной (максимальной) центы контракта использовала информацию, полученную от коммерческих организаций, в том числе коммерческое предложению ООО "Торговый дом "Антеко".

Конкурсная документация в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, содержала обоснование начальной (максимальной) центы контракта.

Оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов и достоверности сметной стоимости отнесена к компетенции государственной экспертизы в силу положений части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и пункта 4 Постановления Правительства РФ от 18.05.2009 N 427.

В соответствии с частью 6 статьи 49 ГрК РФ не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей.

В соответствии с государственным контрактом N 164/ПИР/12 от 15.06.2012 проектная документация разработана в установленном законом порядке подрядной организацией - ОАО "ГИПРОДОРНИИ".

Проектная документация прошла государственную экспертизу в Федеральном автономном учреждении "Главное управление государственной экспертизы". Получено положительное заключение проектной документации N 127-14/СПЭ -2723/02 от 28.02.2014, а также проведена проверка достоверности определения сметной стоимости, положительное заключение N 128-14/СПЭ-2723/05 от 28.02.2014.

Таким образом, материалами дела подтверждается (стр. 21 решения) и сторонами не оспаривалось, что Учреждением получены и в материалы проверки представлены положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и положительное заключение проверки достоверности определения сметной стоимости.

Как следует из пункта 4 "Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, финансирование которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства...", части 4 статьи 49 ГрСК РФ, проверку достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства осуществляют уполномоченные на проведение государственной экспертизы проектной документации органы государственной экспертизы.

Более того, согласно пункту 21 "Методических рекомендаций по осуществлению контроля за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на текущий и капитальный ремонт, строительство и реконструкцию объектов капитального строительства" (приложение к письму Казначейства России от 27.06.2018 N 07-04-05/21-13279), наличие положительного заключения о достоверности сметной стоимости подтверждает соответствие расчетов, содержащихся в сметной документации, сметным нормативам (в том числе сметным нормативам, определяющим потребность в финансовых ресурсах, необходимых для создания единицы мощности строительной продукции), включенным в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией.

Из приведенных выше положений следует, что Казначейство не обладает контрольными полномочиями в сфере проверки достоверности сметной стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства и/или проверки экспертизы проектной документации, в состав которой в соответствии с пунктами 38, 42 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" в состав разделов проектной документации на линейные объекты (коим является автомобильная дорога) входит, в том числе и "Смета строительства".

Следовательно, при наличии положительного заключения государственной экспертизы достоверности сметной стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства необходимость проверки правильности применения сметных нормативов, в том числе единичных расценок, отсутствует.

Однако, не опровергнув выводы государственной строительной экспертизы, в том числе в части проверки правильности определения сметной стоимости, Казначейство в нарушение вышеприведенных правил, в том числе части 6 статьи 49 ГрК РФ привлекло специалистов Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по течению деятельности Казначейства России" в г. Санкт-Петербурге (далее - ФКУ "ЦОКР") для исследования и оценки определения сметной стоимости работ по спорному государственному контракту, осуществив тем самым ревизию проектно-сметной документации, с превышением своих полномочий.

Специалистами МФ ФКУ "ЦОКР" установлено, что в рамках Контракта Учреждением ввиду отсутствия в проектной документации указания на применение марки прочности щебня в составе щебеночно-песчаной смеси С4 (далее - ЩПС С4) в соответствии с ГОСТ 25607-2009, ГОСТ 8267-93, а также ввиду отсутствия стоимости смеси ЩПС С4 в сборнике ССЦ на основные строительные ресурсы в Республике Карелия (для ТСНБ-2001 соответствующей редакции) стоимость ЩПС С4 определена на основании коммерческого предложения ООО "Торговый дом "Антеко"" на поставку щебня и габбро-диабаза различных фракций производства (далее - КП "ТД "Антеко").

Вместе с тем, в положительном заключении государственной экспертизы N 127-14/СПЭ -2723/02 от 28.02.2014 в п. 4.3 "Технологические и конструктивные решения линейного объекта. Искусственные сооружения" стр.25 Дорожная одежда, указано: "Конструкция дорожной одежды рассчитана на прочность в программном комплексе Robur 7.2" в соответствии с ОДН 218.046-01 "Проектирование нежестких дорожных одежд". В согласованную конструкцию дорожной одежды включен слой основания - щебеночные смеси С4 непрерывной гранулометрии при максимальном размере зерен 80 мм по ГОСТ 25607-2009 - 24 см.

Кроме того, в сметно-нормативной базе ТЕР Республики Карелия редакции 2009 года, внесённой в ФРСН Письмом Минрегиона России от 29.09.2010 N 34143-ИП/08 (порядковый номер в ФРСН N 43), с учётом изменений и дополнений И1, внесённых письмом Минрегиона России от 06.02.2012 N 2191-АП/08 (порядковый номер в ФРСН N Ц2) изменений и дополнений И2, внесённых Приказом Госстроя от 07.11.2013 N 418/ГС (порядковый номер в ФРСН N 168), действовавшей на момент прохождения экспертизы в 2014 году, отсутствуют ресурсы "Щебёночно-песчаные смеси".

В данной ситуации, на основании п. 4.24 и п. 4.25 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004): "...стоимость материальных ресурсов может определяться:... - по фактической стоимости материалов, изделий и конструкций с учетом транспортных и заготовительно-складских расходов, наценок (надбавок), комиссионных вознаграждений, уплаченных снабженческим внешнеэкономическим организациям, оплаты услуг товарных бирж, включая брокерские услуги, таможенных пошлин...на основе исходных данных, получаемых от подрядной организации, а также поставщиков и организаций - производителей продукции.

В целях анализа представляемых исходных данных и выбора оптимальных и обоснованных показателей стоимости участникам строительства рекомендуется осуществлять мониторинг цен на материальные ресурсы...".

В проектно-сметной документации, получившей положительные заключения государственной экспертизы N 127-14/СПЭ-2723/02 от 28.02.2014 года и N 128-14/СПЭ-2723/05 от 28.02.2014 года, стоимость щебёночно-песчаной смеси С4 непрерывной гранулометрии при максимальном размере зёрен 80 мм (ЩПС С4, фракции 0-80 мм) по ГОСТ 25607-2009 определена на основании конъюнктурного анализа коммерческих предложений (представлен в материалы дела) в соответствии с требованиями МДС 81-35.2004.

Более того, частью 1 статьи 22 Закона N 44-ФЗ при обосновании начальной (максимальной) цены контракта также не предусмотрено применение расценок, включенных в Сборник СССЦ.

Вмененное Учреждению нарушение по данному пункту представления основано на позиции проверяющих о необходимости использования иного материала при определении сметной стоимости работ, что противоречит решениям проектно-сметной документации, прошедшей государственную экспертизу.

Таким образом, производя анализ сметной документации, прошедшей проверку достоверности в органах государственной экспертизы, Казначейство вышло за пределы своих полномочий, ограниченных проверкой соответствия выполненных работ условиям государственного контракта и достоверности документального учета выполненных работ, а также проверкой наличия в конкурсной документации обоснования начальной (максимальной) центы контракта. Такое обоснование в проектной документации имелось, и, более того, было подтверждено экспертным заключением государственной строительной экспертизы.

Согласно пункту 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23), при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В рассматриваемом случае Казначейство не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что задачи, поставленные перед участником бюджетного процесса, могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Представленный в материалы дела альтернативный расчет ФКУ "ЦОКР" СТИ-СПб-2018/20, как указано выше, к таковым доказательством не относится.

Более того, предлагаемый ФКУ "ЦОКР" материал мог привести к изменению расчетных прочностных показателей всей конструкции и изменению проектного решения. Данное обстоятельство подтверждается письмом Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" от 31.07.2018 N СПЭ-09/11960-ИБ (приложение к заявлению), согласно которому "замена приведет к необоснованному изменению расчетных прочностных показателей всей конструкции, т. к. предлагается внести изменение только в один конструктивный слой без учета его прочностных и геометрических характеристик, а также без учета толщины выше и нижележащих слоев дорожной одежды".

Таким образом, апелляционная коллегия полагает, что Учреждением не было допущено неэффективного использования средств федерального бюджета в сумме 34 842 345, 66 рублей, а следовательно, и нарушений статьи 34 БК РФ. Относимых, допустимых и бесспорных доказательств, свидетельствующих об обратном, Казначейством не представлено, отчет ФКУ "ЦОКР" СТИ-СПб-2018/20 таким доказательством в силу вышеизложенного признан быть не может.

Данный пункт представления, как не соответствующий закону и нарушающий права Учреждения (устанавливает правила иные, нежели предусмотрено нормами действующего законодательства), подлежит признанию недействительным, а решение суда первой инстанции, как основанное на ненадлежащей оценке представленных в материалы дела доказательств, что привело к неправильному применению и толкованию норма материального права, регулирующих спорные правоотношения, отмене.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 20 марта 2019 года по делу N А26-11214/2018 отменить в части отказа в признании недействительным пункта 4 представления Управления Федерального казначейства по Республике Карелия от 20.09.2018 N 06-20-20/11-22460.

Признать недействительным пункт 4 представления Управления Федерального казначейства по Республике Карелия от 20.09.2018 N 06-20-20/11-22460.

В остальной части Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 20 марта 2019 года по делу N А26-11214/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Санкт-Петербург - Мурманск Федерального дорожного агентства" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова