Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 2 июля 2019 г. N 07АП-4590/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25 сентября 2019 г. N Ф04-4150/19 настоящее постановление оставлено без изменения

город Томск

2 июля 2019 г.

Дело N А45-38274/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 июля 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Логачева К.Д.,

судей Бородулиной И.И.,

Хайкиной С.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Винник А.С., с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области (N 07АП-4590/2019) на решение от 09.04.2019 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-38274/2018 (судья Рубекина И.А.), по заявлению муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Управление дорожного строительства", г. Новосибирск к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области, г. Новосибирск, о признании незаконным представления от 21.09.2018 N 51-18-17/10-11818.

Третьи лица: Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в лице Межрегионального филиала федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в г. Новосибирске; Департамент транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска.

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: Хан С.А., доверенность от 21.12.2018.

УСТАНОВИЛ:

муниципальное казенное учреждение города Новосибирска "Управление дорожного строительства" (далее - заявитель, МКУ г. Новосибирска "Управление дорожного строительства", МКУ УДС, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением о признании незаконным представления от 21.09.2018 N 51-18-17/10-11818, вынесенного Управлением Федерального казначейства по Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, Управление, УФК по НСО) в отношении МКУ г. Новосибирска "Управление дорожного строительства".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в лице Межрегионального филиала федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в г. Новосибирске, Департамент транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 09.04.2019 заявленные требования удовлетворены, признано незаконным представление Управления от 21.09.2018 N 51-18-17/10-11818, вынесенное в отношении МКУ г. Новосибирска "Управление дорожного строительства".

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в суд с апелляционной жалобой. В которой просило решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что объем и виды работ, указанные в проектно-сметной документации при участии в аукционе являются составной частью предмета контрактов, следовательно, являются существенным условием контрактов, таким образом, при заключении дополнительных соглашений к контрактам, изменены их существенные условия. Превышение допустимого изменения (уменьшение, увеличение) объемов работ не соответствуют требованиям закона, поскольку создало (могло создать) преимущественные условия для подрядчиков по спорным государственным контрактам и ограничило (могло ограничить) конкуренцию между действительными и потенциальными участниками размещения заказа, что могло повлиять на цену контракта. Поскольку в отношении изменений, внесенных в проектную документацию, заключение органа исполнительной власти или организации, которая уполномочена на проведение экспертизы проектной документации, не получено, суд первой инстанции не мог сделать вывод, что данные изменения не затронули конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства не привели к увеличению сметы на их строительство или реконструкцию в сопоставимых ценах. Применение повышающего коэффициента в размере 1,2 в локальном сметном расчете N 2-1-1-К является необоснованным. В настоящем деле приоритетное значение имеют нормы Закона N44-ФЗ.

В отзыве на апелляционную жалобу Федеральное казенное учреждение "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в лице Межрегионального филиала федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности казначейства России" в г. Новосибирске доводы апелляционной жалобы Управления поддержало, просило решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации учреждение против доводов апелляционной жалобы возражало, указывая на их несостоятельность, просило решение суда первой инстанции оставить без изменения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель заявителя доводы отзыва на апелляционную жалобу поддержал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного заседания, не явились в судебное заседание суда апелляционной инстанции.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзывов, проверив в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в период с 17.05.2018 по 27.08.2018 в отношении МКУ УДС Управлением проведена плановая выездная проверка использования средств федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках государственной программы РФ "Развитие транспортной системы", по итогам которой Управлением составлен акт от 27.08.2018, вынесено представление от 21.09.2018 N 51-18-17/10-11818.

В п.1,2,3,6 представления указано на нарушение МКУ "УДС" требований бюджетного и гражданского законодательства при исполнении контрактов от 20.03. 2017 N N 14/17, 16/17, 17/17, которые выражаются в неправомерном изменении дополнительными соглашениями к контрактам существенных условий контрактов, произведении расходов по оплате работ по ремонту, выполнение которых не предусмотрено изначально условиями 3 муниципальных контрактов (п.1) ; неисполнении обязательств, принятых в соответствии с документацией о соответствующих аукционах путем заключения 3 муниципальных контрактов, что повлекло расходы по оплате работ по ремонту, в объеме превышающем допустимое увеличение объемов работ более, чем на 10 процентов от объемов работ, предусмотренных муниципальными контрактами и документацией об электронных аукционах на выполнение работ по ремонту автодороги общего пользования (п.2 ); неисполнении обязательств, принятых в соответствии с документацией о соответствующих аукционах путем заключения 3 муниципальных контрактов, что повлекло расходы по оплате работ по ремонту, в объеме превышающем допустимое уменьшение объемов работ более чем на 10 процентов от объемов работ, предусмотренных муниципальными контрактами и документацией об электронных аукционах на выполнение работ по ремонту автодороги общего пользования (п.3); неисполнении обязательств, принятых в соответствии с документацией о соответствующих аукционах путем заключения 2 муниципальных контрактов, а именно фактически не выполнены (исключены) работы,предусмотренные муниципальными контрактами от 20.03.2017 N16/17,17/17 и документацией об аукционах (п.6).

Согласно п.4 представления, учреждение не обеспечено исполнение обязательств, принятых в соответствии с документацией об аукционах путем заключения муниципального контракта от 20.03.2017 N 14/17, а именно: произведены расходы за счет средств субсидии из бюджета Новосибирской области, источником которой являлись иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджету Новосибирской области по оплате на объекте "Ремонт автомобильных дорог общего пользования по ул. Станционной в Ленинском районе г. Новосибирска (участок от пл. Энергетиков до ул. Дукача, включая кольцевую развязку)" за примененные строительные материалы, не соответствующие требованиям Раздела "Требования к качеству работ, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия выполняемых работ потребностям Заказчика" Приложения N 1 к муниципальному контракту от 20.03.2017 N 14/17 "Техническое задание. Характеристика и объемы выполняемых работ", включенные в акты о приемке выполненных работ (формы N КС-2) от 19.06.2017 N 1/8, от 20.07.2017 N 1/9, от 21.08.2017 N 1/10, от 21.09.2017 N 1/11, от 02.10.2017 N 1/24.

В п.5 представления указано на нарушение, выразившееся в том, что при осуществлении бюджетных полномочий в части исполнения бюджетных обязательства, принятых путем заключения муниципального контракта от 20.03.2017 N 14/17 произведены расходы оплате работ по ремонту дороги на основании актов выполненных работ по завышенной стоимости отдельных видов работ в результате необоснованного применения повышающего коэффициентам размере 1.2 к расценкам, установленным сметной документацией.

Полагая, что указанное представление является незаконным и нарушающие его права и законные интересы, учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из незаконности вынесенного в отношении учреждения представления.

Апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции обоснованными и соответствующими действующему законодательству исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, статьи 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно статьям 763, 766 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) подрядные строительные работы, проектные и изыскательские работы, предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.

Государственный или муниципальный контракт должен содержать условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон.

В случае, если государственный или муниципальный контракт заключается по результатам торгов или запроса котировок цен на работы, проводимых в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд, условия государственного или муниципального контракта определяются в соответствии с объявленными условиями торгов или запроса котировок цен на работы и предложением подрядчика, признанного победителем торгов или победителем в проведении запроса котировок цен на работы (пункт 2 статьи 766 ГК РФ).

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс, БК РФ) казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств установлен статьей 38 БК РФ.

Статьей 70 БК РФ определено, что обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

В силу статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ).

В соответствии со статьей 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в размере средств, использованных не по целевому назначению.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 17.06.2004 N 12-П, отношения по образованию и расходованию бюджетных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, носят публично правовую природу. Публичный характер бюджетно-правового регулирования предполагает, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе, к финансовым отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное прямо не предусмотрено законодательством.

Публичное предназначение средств бюджета обусловливает требование к их целевому и эффективному использованию, что может быть осуществлено путем установления специальных требований и условий их использования для получателя бюджетных средств, имеющих обязательный характер и должных быть соблюденными (реализованными) в имущественных отношениях, возникающих между получателем бюджетных средств и третьими лицами. Наличие таких условий призвано гарантировать наиболее благоприятные условия эффективного осуществления субъектом Российской Федерации своих государственных функций, в том числе с точки зрения открытости, прозрачности и эффективности расходования бюджетных средств и исключения дискриминации потенциальных участников закупки.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона N 44-ФЗ при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, а в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, указываются ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта, установленные заказчиком в документации о закупке. При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и ст. 95 данного Федерального закона.

Согласно статье 95 Федерального закона N 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон, в том числе, если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) - контрактом, при снижении цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта.

Правовой режим расходования бюджетных средств получателями бюджетных средств основывается на принципе эффективности использования бюджетных средств (статья 34 БК РФ).

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов (пункт 3 статьи 219 БК РФ), которые в силу статьи 72 указанного кодекса должны заключаться с учетом положений бюджетного законодательства.

Заключение получателями бюджетных средств государственных (муниципальных) контрактов не влечет за собой изменение правового режима расходования бюджетных средств, установленного бюджетным законодательством, а использование получателями бюджетных средств при выполнении обязательств по контракту не является основанием для прекращения существующих бюджетных правоотношений.

В соответствии со статьей 432 ГК РФ существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные.

Исследовав в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в их материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к правомерным выводам об отсутствие со стороны учреждения нарушений норм бюджетного законодательства при исполнении контрактов.

Доводы Управления об изменении существенных условий контракта являлись предметом оценки суда первой инстанции и обоснованно им отклонены, поскольку корректировка технической, проектно-сметной документации не свидетельствует о нарушении учреждением статьи 72 Бюджетного кодекса и статьи 95 Закона N 44-ФЗ, ни об изменении существенных условий заключенного Контракта.

Так согласно части 2 статьи 48 Гр РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой и графической формах и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Следовательно, проектная документация является техническим документом, определяющим инженерно-технические решения, посредством которых осуществляется приведение дорог в нормативное состояние, внеся изменения на в техническую документацию учреждение реализовало свое право, предусмотренное Гражданским и Градостроительным кодексами. На основании новых технических решений сторонами составлены и подписаны соответствующие локальные сметные расчеты.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, выполненные работы не изменили характера предусмотренных в Контракте работ и не повлекли за собой увеличение их стоимости по Контрактам, а также уменьшение объема работ более чем на 10 процентов.

Апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции об отсутствие необходимости направления откорректированной сметной документации на повторную экспертизу, поскольку в результате внесенных изменений в рабочую проектно-сметную документацию общий объем ремонта не изменился, то есть в нормативное состояние были приведены дороги с установленными адресными ориентирами и в объемах, предусмотренных Техническим заданием, а менялись исключительно объемы конкретных работ, выполняемые в процессе ремонта, общая стоимость контракта осталась неизменной.

Согласно пункту 30 Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости строительства утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427, если после получения положительного заключения в проектную документацию были внесены изменения, проверка сметной стоимости производится повторно в случае если после получения положительного заключения сметные нормативы и (или) сметные цены строительных ресурсов, с учетом которых были осуществлены расчеты сметной стоимости строительства, изменились.

Между тем, поскольку после получения положительного заключения о достоверности сметной стоимости сметные цены, с учетом которых определялась стоимость измененных объемов работ, не менялись, оснований для повторной экспертизы достоверности откорректированной сметной документации не имелось.

Доводы о том, что применение повышающего коэффициента в размере 1,2 в локальном сметном расчете N 2-1-1-К является необоснованным, подлежат отклонению, поскольку, сметный расчет был проверен на достоверность ГБУ ГВЭ по НСО, по результатам было выдано положительное заключение, в том числе и в части повышающего коэффициента 1,2. На основании данной проектной документации был заключен муниципальный контракт.

При этом суд первой инстанции обоснованно учел, что применение технологического процесса производства работ, предусматривал подъем колодцев в один уровень с вновь выполненным дорожным покрытием, без перекрытия автомобильного дорожного движения, применение указанного коэффициента предусмотрено нормативными требованиями п. 3.1 Приложения N 27.3 ч. 27 "Автомобильные дороги. Сборник 27".

Доводы апеллянта о том, что превышение допустимого изменения (уменьшение, увеличение) объемов работ не соответствуют требованиям закона, поскольку создало (могло создать) преимущественные условия для подрядчиков по спорным государственным контрактам и ограничило (могло ограничить) конкуренцию между действительными и потенциальными участниками размещения заказа, что могло повлиять на цену контракта, признаются апелляционным судом несостоятельными, поскольку основаны на предположениях и не подтверждаются материалами дела.

Ссылка апеллянта на приоритетное применение в настоящем случае Закона N 44-ФЗ, является несостоятельной, поскольку основана на неверном толковании норм действующего законодательства.

В целом доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, но не опровергают их, в связи с чем отклоняются апелляционным судом.

Доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельства и его выводы, в апелляционной жалобе не приведено.

Оценивая изложенные в апелляционной жалобе доводы, суд апелляционной инстанции установил, что в них отсутствуют ссылки на факты, которые не были предметом рассмотрения суда первой инстанции, имели бы юридическое значение и могли бы повлиять в той или иной степени на принятие законного и обоснованного судебного акта при рассмотрении заявленного требования по существу.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции нарушений норм материального и норм процессуального права не допущено.

В связи с изложенным, оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены решения у суда апелляционной инстанции не имеется. Апелляционная жалоба не подлежат удовлетворению.

С учетом того, что заинтересованное лицо освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, судебные расходы по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не распределяются.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 09.04.2019 Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-38274/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

К.Д. Логачев

Судьи

И.И. Бородулина С.Н. Хайкина