Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2019 г. N 18АП-9626/19

г. Челябинск

13 августа 2019 г.

Дело N А07-39192/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 06 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 августа 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Киреева П.Н.,

судей Арямова А.А., Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.05.2019 по делу N А07-39192/2018 (судья Искандаров У.С.).

В судебном заседании приняли участие представители:

от заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан - Байназаров А.А. (паспорт, доверенность от 19.06.2019).

Заявитель - Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Башкортостан - о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В судебное заседание представитель заявителя не явился.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителя заявителя.

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Башкортостан (далее - заявитель, Территориальный орган Росздравнадзора по Республике Башкортостан) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, УФК по Республике Башкортостан, Управление) от 07.12.2018 N 0100-11-06/21-10838 в части нарушений, указанных в пунктах 7 - 8 Представления.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.05.2019 (резолютивная часть решения объявлена 13.05.2019) заявленные требования удовлетворены. Представление Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан признано недействительным в части нарушений, указанных в пунктах 7 - 8.

Не согласившись с вынесенным решением суда, Управление (далее также - податель жалобы, апеллянт) обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что вопреки выводам суда первой инстанции, оказанные по соглашениям на юридическое обслуживание предприятий и организаций от 20.012016 N 14-01/2016, от 14.03.2017 N 03-01/2017, от 05.05.2017 N 03-03/2017, по государственному контракту от 18.04.2016 N 18 услуги, входят в обязанности штатных работников Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан, в связи с чем, факт нарушения Территориальным органом Росздравнадзора по Республике Башкортостан статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации подтверждается представленными в материалы дела доказательствами. По мнению апеллянта, учитывая, что осуществление деятельности по делам об административных правонарушениях, входит в состав функций Территориального органа, оплата соответствующих расходов на осуществление данных функций в силу норм, изложенных в статье 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включается в состав расходов на содержание учреждения. В связи с указанным апеллянт полагает, что расходы по названным соглашениям необоснованно отнесены Территориальным органом к расходам, выделенным по подстатье 226 "Прочие работы, услуги", поскольку указанные расходы подлежат отнесению к подстатьям КОСГУ 211 "Оплата труда".

Территориальный орган Росздравнадзора по Республике Башкортостан в своем отзыве от 01.08.2019 возражает по доводам апелляционной жалобы, просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Республике Башкортостан в соответствии с Приказом УФК по Республике Башкортостан от 20.09.2018 N 495 "О назначении плановой выездной проверки", в период с 24.09.2018 по 10.10.2018 в Территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Башкортостан проведена плановая проверка (ревизия) финансово-хозяйственной деятельности.

По результатам проверки составлен акт выездной проверки от 10.10.2018 года. Не согласившись с указанным актом, заявитель, 26.10.2018 года направил в адрес УФК по Республике Башкортостан мотивированное возражение.

Управлением Федерального казначейства по Республике Башкортостан вынесено Представление N 0100-11-06/21-10838 от 07.12.2018, в пунктах 7 и 8 которого указано на нарушение заявителем статьи 34 и 162 Бюджетного кодекса, выразившееся в совершении Территориальным органом Росздравнадзора по Республике Башкортостан следующих действий:

1) Средства федерального бюджета в 2016 году использованы на оплату труда внештатного работника за оказание юридических услуг, входящих в обязанности штатных работников Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан в размере 120000 руб.

2) Средства федерального бюджета в 2017 году использованы на оплату труда внештатного работника за оказание юридических услуг, входящих в обязанности штатных работников Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан в размере 165000 руб.

В соответствии с Представлением заявитель обязан рассмотреть информацию об указанных в Представлении выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок до 25.12.2018 года, обеспечить неукоснительное соблюдение законодательства Российской Федерации, регулирующего установленную сферу деятельности.

Территориальный орган Росздравнадзора по Республике Башкортостан, не согласившись с указанным представлением, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан нарушений, установленных в пунктах 7-8 оспариваемого представления.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу статьей 198, 201 АПК РФ для признания недействительными (незаконными) ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления необходима совокупность двух условий: их несоответствие закону и иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации.

На основании пунктов 1, 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В силу пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по составлению представлений и (или) предписаний установлены статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению: требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила " 1092).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 48 Правил N 1092 проведение выездной проверки (ревизии) состоит в осуществлении соответствующих контрольных действий в отношении объекта контроля по месту нахождения объекта контроля и оформлении акта выездной проверки.

В силу пункта 62 Правил N 1092 по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

В соответствии с пунктами 66, 67 Правил N 1092 акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 30 дней со дня подписания акта.

По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

На основании пункта 68 Правил N 1092 при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта "а" и подпунктом "в" пункта 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет, в том числе представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан..

На основании пункта 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации является принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно разъяснениям, данным в пункте 23 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Из материалов дела следует, что в ходе проверки Управлением зафиксировано нарушение Территориальным органом Росздравнадзора по Республике Башкортостан статей 34 и 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации при заключении договоров на оказание квалифицированной юридической помощи (соглашение N 14-01/2016 от 20.01.2016; соглашение от 14.03.2017 N 03-01/2017; от 05.05.2017 N 03-03/2017, по государственному контракту N 18 от 18.04.2016).

По мнению Управления, указанное нарушение выразилось в использовании средств федерального бюджета на оплату труда внештатного работника за оказание юридических услуг, входящих в обязанности штатных работников Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан.

Судом первой инстанции верно установлено, что согласно штатным расписаниям, утвержденным приказами руководителя Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан N П03-394к/13 от 10.09.2013 и N 585/16 от 01.12.2016, в отделе финансового, правового и кадрового обеспечения Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан в период 2016 - 2017 годов числилась вакантная должность ведущего специалиста-эксперта. Пунктом 6.4 регламента указанной должности предусмотрено исполнение следующих обязанностей: юридическое сопровождение деятельности Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан, участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях, в соответствии с компетенцией Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан, подготовка проектов постановлений по делам об административных правонарушениях, в соответствии с компетенцией Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан, представление интересов Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан в мировых судах Республики Башкортостан, в судах общей юрисдикции, арбитражных судах по делам об административных правонарушениях, возбужденных сотрудниками Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан.

Между тем, ни должностным регламентом начальника финансового отдела, ни должностным регламентом главного и ведущего специалистов экспертов отдела контроля деятельности медицинских организаций не предусмотрено исполнение вышеназванных обязанностей, закрепленных в должностном регламенте ведущего специалиста-эксперта отдела финансового, правового и кадрового обеспечения.

При таких обстоятельствах, учитывая, что должность ведущего специалиста-эксперта отдела финансового, правового и кадрового обеспечения в 2016-2017 годах являлась вакантной, вывод Управления о том, что оказанные по юридическим договорам услуги входили в обязанности штатных сотрудников заявителя, в связи с чем, у последнего отсутствовали основания для заключения спорных договоров, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Наличие в Положении об отделе финансового, правового и кадрового обеспечения указания на осуществление этим отделом полномочий по доказыванию законности действий (бездействия) и решений должностных лиц Управления, при рассмотрении протоколов об административных правонарушениях, составленных должностньпии лицами Управления, и подготовки необходимых процессуальных документов не влечет само по себе обязанность сотрудников указанного отдела по осуществлению указанных полномочий, так как в соответствии с частью 1 статьи 47 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

В связи с изложенным довод апелляционной жалобы о том, что оказанные по соглашениям услуги, входят в обязанности штатных работников Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан подлежит отклонению.

Согласно представленным в материалы дела соглашениям от 20.01.2016 N 14-01/2016, от 14.03.2017 N 03-01/2017, от 05.05.2017 N 03-03/2017 и актам выполненных работ от 29.01.2016, 29.02.2016, 25.03.2016, 31.01.2017, 28.02.2017, 31.03.2017, 28.04.2017, 31.05.2017, 30.06.2017, 31.07.2017, 31.08.2017, 25.09.2017, 31.10.2017, 30.11.2017 адвокатом были оказаны следующие услуги: участие в рассмотрении дел и подготовка постановлений об административном правонарушении в отношении должностных лиц; подготовка справки по вопросу администрирования штрафов по административным правонарушениям, возбужденным органами прокуратуры; подготовка справки по вопросу необходимости внесения платежей за капитальный ремонт казенными учреждениями; подготовка справки по вопросу отнесения платежей за капитальный ремонт казенными учреждениями к закупкам у единственного поставщика; подготовка справки по вопросу вынесения представления об устранении нарушения; получение уведомления об окончании предварительного расследования уголовного дела в СО МВД по РБ; консультирование по вопросу регистрации постановления судебного пристава в книге учета документов строгой отчетности; подготовка справки по составлению протокола по части 1 статьи 20.25 КоАП РФ.

Таким образом, спектр оказанных по соглашениям услуг шире, чем приведенный заинтересованным лицом в акте проверки.

Помимо указанного судом верно отмечено, что расходы заявителя на содержание специалиста-эксперта в рассматриваемый период составили бы 212077 руб. 80 коп. - в 2016 году и 228768 руб. - в 2017 году, тогда как расходы на оплату оказанных по соглашениям услуг составили 165000 руб. - в 2016 году и 120000 руб. - в 2017 году, что свидетельствует об эффективности расходования бюджетных средств.

Пунктом 1 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой.

В силу положений статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к полномочиям получателя бюджетных средств отнесены, в том числе, составление и исполнение бюджетной сметы, исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств, а также обеспечение результативности и целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно пункту 1 статьи 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации этого же кодекса, утвержденные показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения.

Таким образом, заявитель, являясь получателем бюджетных средств, несет обязанность по исполнению бюджетной сметы в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

Согласно разделу 5 Приказа Минфина России от 1 июля 2013 N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (далее - Приказ Минфина России N 65н), действовавшего в проверяемый период, Классификация операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ) является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания.

На 226 подстатью КОСГУ относятся расходы на выполнение работ, оказание услуг, не отнесенных на подстатьи КОСГУ 221-225, в том числе иные работы и услуги, а именно - оплата юридических и адвокатских услуг. Указанный вид расходов прямо поименован в Приказе Минфина России N 65н.

В соответствии с разделом 5.1.1 Приказ Минфина России N 65н, виды расходов детализируют направления финансового обеспечения расходов государственных органов, казенных учреждений, по целевым статьям классификации расходов.

Приложением N 5 к указанному Приказу утверждена Таблица соответствия видов расходов классификации расходов бюджетов и статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов. Согласно указанной таблице вид расходов 244 соответствует КОСГУ N 226.

Таким образом, в соответствии с лимитами бюджетных обязательств по виду расходов 244 получателем бюджетных средств могли быть осуществлены затраты по 226 подстатье, на оплату юридических и адвокатских услуг.

Установив указанные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к верному выводу, об отсутствии со стороны Территориального органа Росздравнадзора по Республике Башкортостан нарушений, установленных в пунктах 7-8 представления от 07.12.2018 N 0100-11-06/21-10838.

Поскольку оспариваемый ненормативный акт в указанной части не соответствует закону и нарушает права заявителя в сфере экономической деятельности, требования заявителя о признании этого акта в оспоренной части недействительным, удовлетворены судом первой инстанции при наличии достаточных оснований.

Апелляционный суд считает, что при рассмотрении заявленного иска по существу суд первой инстанции полно всесторонне определил круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, которым дал обоснованную юридическую оценку, и сделал правильный вывод о применении в данном случае конкретных норм материального и процессуального права, в связи с чем, основания для изменения или отмены судебного акта отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление Федерального казначейства по Республике Башкортостан освобождено от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.05.2019 по делу N А07-39192/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

П.Н. Киреев

Судьи

А.А. Арямов Е.В. Бояршинова