Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 сентября 2019 г. N 19АП-5274/19

город Воронеж

06 сентября 2019 г.

Дело N А64-8867/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 03 сентября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 сентября 2019 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Щербатых Е.Ю.,

судей Кораблевой Г.Н., Поротикова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарями судебного заседания Кузнецовой А.А. и Сидоренко В.В.,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области: Пономаревой И.А., представителя по доверенности от 14.01.2019 (до перерыва);

от Администрации города Тамбова Тамбовской области: Лариной О.Ф., представителя по доверенности от 19.03.2019 (до перерыва);

от общества с ограниченной ответственностью "Олимп Инвест": представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Управления по государственной охране объектов культурного наследия Тамбовской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании при использовании систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 10.06.2019 по делу N А64-8867/2018 (судья Макарова Н.Ю.),

по исковому заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области к Администрации города Тамбова Тамбовской области, обществу с ограниченной ответственностью "Олимп Инвест" о признании недействительными дополнительных соглашений к договору N 01-16-63/14 от 15.10.2014 о развитии части застроенной территории в границах улиц Ленинградской, Советской, Кронштадтской, Карла Маркса

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Управление по государственной охране объектов культурного наследия Тамбовской области,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области (далее - истец, Тамбовское УФАС России) с исковым заявлением к Администрации города Тамбова Тамбовской области и обществу с ограниченной ответственностью "Олимп Инвест" (далее - ООО "Олимп Инвест") о признании недействительными дополнительных соглашений к договору N 1 от 15.10.2014 о развитии части застроенной территории в границах улиц Ленинградской, Советской, Кронштадтской, Карла Маркса.

Определением от 19.02.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, суд привлек Управление по государственной охране объектов культурного наследия Тамбовской области.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 10.06.2019 в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, Тамбовское УФАС России обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции ООО "Олимп Инвест", Управление по государственной охране объектов культурного наследия Тамбовской области, извещенные надлежащим образом, явку полномочных представителей не обеспечили.

В силу статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного лица или его представителя не препятствует рассмотрению дела, в связи с чем дело рассмотрено в отсутствие не явившегося лица.

Представитель Тамбовского УФАС России поддержал доводы апелляционной жалобы, считает обжалуемое решение незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права, просит отменить его полностью, принять по делу новый судебный акт.

Представитель Администрации города Тамбова Тамбовской области с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает обжалуемое решение законным и обоснованным по основаниям, указанным в отзыве на апелляционную жалобу, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании в порядке статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 03.09.2019.

В соответствии с частью 1 статьи 268 АПК РФ при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве, заслушав объяснения представителей истца и Администрации города Тамбова Тамбовской области, судебная коллегия не находит оснований к отмене или изменению решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, 13.08.2014 Администрацией города Тамбова Тамбовской области принято постановление N 6762 "О проведении аукциона на право заключения договора о развитии части застроенной территории в границах улиц Ленинградской, Советской, Кронштадтской, Карла Маркса" о проведении аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории в границах улиц Ленинградской, Советской, Кронштадтской, Карла Маркса, площадью 4,6 га, на условиях, утвержденных постановлением администрации города Тамбова от N 23.07.2014 N 6054 "О развитии части застроенной территории в границах улиц Ленинградской, Советской, Кронштадтской, Карла Маркса" и оформления договора о развитии части застроенной территории в границах улиц Ленинградской, Советской, Кронштадтской, Карла Маркса.

15.10.2014 Администрация города Тамбова Тамбовской области (администрация) и ООО "Олимп Инвест" (застройщик) заключили договор N 1 о развитии части застроенной территории в границах улиц Ленинградской, Советской, Кронштадтской, Карла Маркса в Ленинском районе города Тамбова площадью 4,6 га, согласно которому застройщик своими силами и за свой счет или с привлечением других лиц или средств других лиц выполняет предусмотренные договором обязательства по развитию указанной территории, а администрация создает необходимые условия для их выполнения (пункт 1.1 договора).

В пункте 3.3.2 договора стороны согласовали, что в соответствии с требованиями, определенными в статьях 40, 44, 45 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" застройщик обязан получить задание на сохранение объектов культурного наследия: "Дом Севостьянова" по ул.Кронштадской, 15 (строение лит.А), "Усадьба Нарышкина" по ул.Советской/Кронштадтской, 80/11 (строение лит.А, Г), "Дом жилой" по ул.Ленинградской, 22 (строение лит.А).

Согласно пункту 3.3.4 договора застройщик обязан создать либо приобрести за свой счет и далее передать в муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения в границах муниципального образования городской округ - город Тамбов для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения, расположенных в части застроенной территории в многоквартирных жилых домах N 15, 17-а, 21 по ул. Кронштадтской, N 80/11 по ул. Советской/Кронштадтской, N 84 по ул. Советской, N 27/99 по ул. Кронштадтской/Карла Маркса в срок до 30.06.2016.

В соответствии с пунктом 3.3.6 договора предусмотрена обязанность застройщика приобрести права на жилые помещения, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве собственности в жилых домах, расположенных в границах части застроенной территории до 30.06.2016 в соответствии с гражданским законодательством.

Также застройщик обязан осуществить приспособление объектов культурного наследия для современного использования расположенных в границах части застроенной территории по ул. Кронштадтской, N 15 (строение лит. А), ул. Советской/Кронштадтской, 80/11 (строение лит. А, Г), ул. Ленинградской, 22 (строение лит. А) в соответствии с утвержденным проектом развития планировки в срок до 31.12.2017 (пункт 3.3.11 договора).

Пунктом 3.3.12 договора предусмотрено, что застройщик обязан осуществить строительство на части застроенной территории в соответствии с утвержденным проектом планировки в срок до 31.12.2017.

Договор вступает в силу с момента его подписания и действует до 31.12.2017 (пункт 5.1 договора).

Пунктом 8.2 договора установлено, что договор в период его действия может быть изменен или дополнен сторонами. Любые изменения и дополнения к настоящему договору являются его неотъемлемой частью и имеют юридическую силу только в случае, если они оформлены в письменном виде и подписаны сторонами.

Администрация города Тамбова Тамбовской области заключила с ООО "Олимп Инвест" дополнительное соглашение N 1/1 от 08.04.2016 к договору, согласно которому продлен срок исполнения обязательств, установленных в пунктах 3.3.4, 3.3.6 до 30.06.2017, в пунктах 3.3.11, 3.3.12 - до 30.12.2017, срок действия договора, установленный в пункте 5.1, продлен до 31.12.2018.

Дополнительным соглашением N 4 от 27.09.2017 стороны продлили срок исполнения обязательств, установленных в пунктах 3.3.4, 3.3.6 до 31.12.2019, в пункте 3.3.11- до 30.06.2020, в пункте 3.3.12- до 31.12.2024, срок действия договора продлен до 31.12.2024.

Полагая, что дополнительные соглашения к договору о развитии застроенной территории N 1 от 15.10.2014 противоречат части 26 статьи 46.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее- Закон о защите конкуренции), истец обратился в суд с настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд области обоснованно руководствовался следующим.

Как следует из подпункта "б" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесено обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству.

В силу пункта 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) сделка может быть недействительна по основаниям, установленным настоящим Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признание (ничтожная сделка).

Согласно пункту 1 статьи 168 ГК РФ за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В пункте 2 статьи 168 ГК РФ установлено, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Истец полагает, что увеличение сроков исполнения обязательств по договору о развитии застроенной территории, а также срока договора является нарушением антимонопольного и градостроительного законодательства.

Вместе с тем пунктом 8 статьи 448 ГК РФ в редакции, действовавшей на дату заключения оспариваемых дополнительных соглашений, предусмотрено, что условия договора, заключенного по результатам торгов в случае, когда его заключение допускается только путем проведения торгов, могут быть изменены сторонами, если это изменение не влияет на условия договора, имевшие существенное значение для определения цены на торгах, а также в иных случаях, установленных законом.

В соответствии с частью 7 статьи 46.1 ГрК РФ развитие застроенных территорий осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории в соответствии со статьей 46.2 ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 46.2 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент заключения договора о развитии застроенной территории) по договору о развитии застроенной территории одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить обязательства в соответствии с пунктами 3 - 6 части 3 настоящей статьи, а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения обязательств в соответствии с пунктами 7 - 9 части 3 настоящей статьи. Договором могут быть предусмотрены иные обязательства сторон в соответствии с частью 4 настоящей статьи.

В силу части 2 статьи 46.2 ГрК РФ договор заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом в соответствии с частями 25 и 28 статьи 46.3 ГрК РФ.

Положения статьи 46.2 ГрК РФ устанавливают закрытый перечень существенных условий, которые должны быть включены в договор о развитии застроенной территории, в том числе условия и объем участия органа местного самоуправления в развитии застроенной территории с указанием соответствующих сроков исполнения обязательств сторон и срока действия самого договора.

Частью 26 статьи 46.3 ГрК РФ предусмотрено, что договор о развитии застроенной территории заключается на условиях, указанных в извещении о проведении аукциона, по цене, предложенной победителем аукциона. При заключении договора изменение условий аукциона на основании соглашения сторон такого договора или по требованию одной из его сторон не допускается.

Учитывая положения части 26 статьи 46.3 ГрК РФ запрет на изменение условий аукциона на основании соглашения сторон такого договора или по требованию одной из его сторон установлен только на момент его заключения.

Таким образом, норма устанавливает невозможность изменения сторонами условий заключаемого по итогам аукциона договора по отношению к аукционным условиям в целях исключения возможности нарушения прав других потенциальных участников аукциона, но не исключает возможность применения статей 450, 451 ГК РФ в процессе исполнения ранее заключенного договора.

Данный вывод подтверждается позицией Верховного Суда РФ, изложенной в определении от 11.01.2019 N 305-КГ18-22746, определении от 11.03.2019 N 305-ЭС19-1406 по делу N А40-231567/2017.

В этой связи суд области правомерно отклонил довод истца относительно невозможности продления срока договора о развитии застроенной территории, поскольку срок договора является существенным условием и его изменение недопустимо.

Договор N 1 от 15.10.2014 о развитии части застроенной территории содержит условия, при которых он может быть изменен (пункты, 7.1, 8.2).

Как указывает Администрация города Тамбова Тамбовской области, застройщик в счет исполнения обязательств по договору от 15.10.2014 разработал проект планировки территории, выплатил компенсацию в размере 1 200 000 руб. за нежилое помещение по адресу: г. Тамбов, ул. Советская, д.82 в соответствии с пунктом 3.3.7 договора N 1 от 15.10.2014 о развитии части застроенной территории, снес жилой дом N 86 по ул. Советской в соответствии с пунктом 3.3.10 договора, расселил и снес дом N 84 по ул.Советской, ведет расселение дома N 17а по ул. Кронштадтской.

Заключение договора от 15.10.2014 было обусловлено реализацией утвержденной решением Тамбовской городской Думы N 389 от 30.05.2007 муниципальной адресной программы сноса и реконструкции многоквартирных домов в городском округе - город Тамбов на 2007-2010 годы, срок реализации которой продлен.

Согласно второму разделу программы ее основная цель - снос и реконструкция ветхих жилых домов, а также домов, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, расселение жителей, проживающих в таком жилищном фонде, за счет средств федерального, областного, городского бюджетов, а также средств инвесторов-застройщиков.

Как следует из третьего раздела, программа предусматривает выполнение комплекса мероприятий, которые должны быть проведены в течение 2007-2020 годов. Реализация программы производится поэтапно.

В течение первого этапа, рассчитанного на 2007-2012 годы, должны быть созданы необходимые организационные, нормативно-методические и правовые условия для обеспечения основных задач программы, в том числе: принятие решений о развитии территорий; проведение аукционов и заключение договоров о развитии застроенной территории.

Согласно условиям программы второй этап (2013-2020 годы) будет направлен на реализацию программных задач по переселению граждан и ликвидации ветхого жилищного фонда и созданию основы для дальнейшего повышения потребительских качеств и благоустройства муниципального жилищного фонда: поэтапное планомерное переселение граждан и дальнейший снос или реконструкция ветхого жилищного фонда; привлечение и аккумулирование финансовых ресурсов для реализации программы; подготовка освобожденных земельных участков для новой застройки.

Четвертый раздел программы предусматривает перечень застроенных территорий (кварталов), в границах которых планируется снос или реконструкция многоквартирных домов, пункт 3 раздела 4 программы указывает на часть территории в границах улиц Ленинградской, Советской, Кронштадтской, Карла Маркса.

Суд апелляционной инстанции считает необоснованной ссылку ответчика на ошибочность вывода суда области о невозможности выполнить обязательства в установленный срок, в том числе в связи с изменением правового регулирования реконструкции объектов культурного наследия, что относится к существенным изменениям обстоятельств, при которых стороны исходили на момент заключения договора (статья 451 ГК РФ).

Как следует из материалов дела, на застроенной территории находятся объекты культурного наследия.

Федеральный закон N 73-ФЗ от 25.06.2002 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) дополнен статьей 34.1 (введена Федеральным законом от 05.04.2016 N95-ФЗ), согласно которой устанавливаются защитные зоны объектов культурного наследия - территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади).

Положения данной статьи подлежат применению к спорным правоотношениям, поскольку доказательства выдачи разрешения на строительство до дня вступления в законную силу Федерального закона от 05.04.2016 N 95-ФЗ не представлено.

Согласно части 6 статьи 34.1 Закона об объектах культурного наследия защитная зона объекта культурного наследия прекращает существование со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о зонах охраны такого объекта культурного наследия, установленных в соответствии со статьей 34 Закона об объектах культурного наследия.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Закона об объектах культурного наследия охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Администрацией города Тамбова Тамбовской области, Управлением по государственной охране объектов культурного наследия Тамбовской области разработан проект объединенных охранных зон объектов культурного наследия, расположенных на данной территории, находящийся на согласовании с Министерством культуры Российской Федерации.

Учитывая вступление в законную силу Федерального закона от 05.04.2016 N 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и статью 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", согласно которым строительство и реконструкция объектов капитального строительства в защитной зоне памятников культуры запрещены, повлечет изменения градостроительной документации.

После утверждения проекта объединенных охранных зон, градостроительная документация подлежит корректировке с учетом требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон.

При вышеуказанных обстоятельствах застройщик не имел возможности реализовать проект планировки в установленные контрактом сроки. При этом расторжение договора от 15.10.2014 могло бы повлечь для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных условиях.

Довод жалобы о том, что дополнительное соглашение N 1/1 к договору о развитии части застроенной территории от 08.04.2016 заключено до вступления в силу Федерального закона от 05.04.2016 N 95-ФЗ 03.10.2016, вследствие чего изменения договора не могли быть обусловлены эти законом, несостоятелен, поскольку на дату заключения дополнительного соглашения указанный закон был принят.

Ссылка заявителя жалобы на то обстоятельство, что увеличение сроков исполнения обязательств и срока договора влияет на цену договора, правомерно отклонен судом области на основании нижеследующего.

Постановлением Администрации Тамбовской области N 1076 от 28.08.2008 утверждена методика определения начальной цены права на заключение договора о развитии застроенной территории (далее - методика).

Из пункта 1.2 методики следует, что при определении начальной цены предмета аукциона применяются следующие методы: экспертный метод, расчетный метод.

В постановлении Администрации города Тамбова Тамбовской области от 23.07.2014 N 6054 указано, что расчет начальной цены права на заключение договора о развитии части застроенной территории производится экспертным методом в соответствии с постановлением Администрации Тамбовской области N 1076 от 28.08.2008 "Об установлении Методики определения начальной цены права на заключение договора о развитии застроенной территории".

В материалы дела Администрацией города Тамбова Тамбовской области предоставлен отчет N 060604/4 от 04.08.2014 об определении рыночной стоимости права на заключение договора о развитии застроенных территорий, подготовленный для заключения договора N 1 от 15.10.2014 о развитии части застроенной территории в границах улиц Ленинградская, Советская, Кронштадтская, Карла Маркса, расположенной в Ленинском районе города Тамбова площадью 4,6 га.

При расчете начальной цены предмета аукциона на продажу права на заключение договора о развитии части застроенной территории согласно отчету такая величина как срок договора не используется, следовательно, не может влиять на эту цену.

В пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ от 16.03.2016, разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействий) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением Закона о защите конкуренции, антимонопольным органом должно быть доказано, что действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Суд области пришел к выводу о непредставлении антимонопольным органом доказательств противоречия оспариваемых дополнительных соглашений нормам градостроительного и антимонопольного законодательства, а также наличия у ООО "Олимп Инвест" преимущественного положения перед другими участниками рынка.

Исходя из предмета договора о развитии застроенной территории, а также преследуемого Администрацией города Тамбова Тамбовской области результата его исполнения, именно муниципальное образование - городской округ является заинтересованной в надлежащем исполнении застройщиком условий договора стороной, в том числе в установленные договором сроки.

Ссылка истца на правовую позицию, изложенную в Постановлении Президиума ВАС РФ от 05.04.2011 N 14686/10 по делу N А13-10558/2008, не может быть принята во внимание, поскольку оно вынесено по результатам рассмотрения иска с отличными от настоящего предметом и основанием, основано на иных фактических обстоятельствах дела.

Поскольку спорный договор и дополнительные соглашения не приводят к созданию условий для ограничения либо устранения конкуренции и к нарушению прав неопределенного круга лиц, суд области пришел к правомерному выводу о том, что отсутствуют основания для удовлетворения исковых требований.

Иных убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и опровергающих выводы суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит, в силу чего удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ являются безусловными основаниями к отмене судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель апелляционной жалобы освобожден от уплаты госпошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тамбовской области от 10.06.2019 по делу N А64-8867/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тамбовской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.Ю. Щербатых

Судьи

Г.Н. Кораблева А.И. Поротиков