Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2019 г. N 15АП-15125/19

город Ростов-на-Дону

14 октября 2019 г.

дело N А32-8944/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 октября 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Филимоновой С.С.,

судей Ильиной М.В., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.,

при участии представителя заявителя Ачмизова А.А. по доверенности от 01.04.2019, заинтересованного лица прокурора Гаринина Э.П., третьего лица Шараповой Т.Г. по доверенности от 24.12.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

администрации города Сочи на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 по делу N А32-8944/2019 (судья Чесноков А.А.) по заявлению администрации города Сочи к заинтересованному лицу Прокуратуре Центрального района г. Сочи, при участии третьего лица Департамента по надзору в строительной сфере Краснодарского края, о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

администрация города Сочи (далее - заявитель, администрация) обратилась в суд с заявлением о признании недействительным представления Прокуратуры Центрального района города Сочи (далее - заинтересованное лицо, прокуратура) от 09.01.2019 N 07-02-19/1 об устранении нарушений законодательства о муниципальном земельном контроле.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечён Департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), просил решение отменить.

Доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней сводятся к следующему:

- прокуратура Центрального района города Сочи в представлении в качестве обоснования полномочий органа местного самоуправления по пресечению самовольного строительства ссылается на распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 11.11.2014 г. N 391-р "О мерах по предотвращению и пресечению самовольного строительства на территории Краснодарского края", которое отменено с принятием распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21.12.2018 г. N 352-р;

- законодателем отнесено к полномочиям органов местного самоуправления проведение проверок, направленных только на выявление 2 признаков самовольной постройки: создание зданий, сооружений или других строений на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта;

- органы местного самоуправления обладают меньшим объемом полномочий и в отличие от органов государственного земельного надзора, не имеют права выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания;

- у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия, установленные частью 6.2 статьи 54 ГрК РФ.

Заинтересованное лицо с доводами жалобы не согласилось по основаниям, изложенным в отзыве, просило решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо с доводами жалобы не согласилось по основаниям, изложенным в отзыве, просило решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон и третьего лица поддержали правовые позиции по делу.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзывов, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Центрального района г. Сочи проведена проверка по вопросу исполнения п. 5 протокола заседания межведомственной рабочей группы по вопросам соблюдения прав граждан - участников долевого строительства от 29.11.2018.

По итогам проверки прокуратурой 09.01.2019 в адрес заместителя главы администрации города Сочи Михалькова К.А. было вынесено представление N 07-02-19/1 об устранении нарушений законодательства о муниципальном земельном контроле.

Прокуратурой в предписании был сделан вывод о том, что деятельность органа местного самоуправления в части исполнения возложенных обязанностей по профилактике, предупреждению и пресечению самовольного строительства и самовольного занятия земельных участков сведена к перенаправлению поступившей информации о возможных фактах нарушениях земельного и градостроительного законодательства в орган, в чьи обязанности не входит решение данных проблем.

Не согласившись с представлением прокуратуры, заявитель обратился в суд с заявлением о признании его недействительным.

Требования мотивированы тем, что к предмету муниципального земельного контроля относится исключительно выявление двух признаков самовольной постройки: создание здания, сооружения на земельного участке, не предоставленном в установленном порядке или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта. Другие признаки самовольной постройки: возведение объекта недвижимости без разрешения на строительство; строительство с нарушением градостроительных и строительных норм и правил относятся к исключительной компетенции государственного строительного надзора, который осуществляет Департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края. В связи с чем администрация города Сочи при осуществлении муниципального земельного контроля и выявлении нарушений (превышения этажности, строительства без разрешения и др.) направляет соответствующие обращения в Департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края. При этом, в силу отсутствия надлежащих полномочий, самостоятельно иных мер органом местного самоуправления не применяется.

Право прокурора на вынесение такой меры прокурорского реагирования как представление предусмотрено Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

В силу положений пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Как следует из ответа на вопрос 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты.

Согласно пунктам "в", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, а также административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Нормы статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации регламентируют, что органами местного самоуправления осуществляется муниципальный земельный контроль, а положения статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливают полномочия указанных органов в области градостроительной деятельности.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относится проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Цели и задачи муниципального земельного контроля, полномочия органов местного самоуправления в сфере осуществления муниципального земельного контроля, порядок его осуществления на территории Краснодарского края закреплены Законом Краснодарского края от 04.03.2015 N 3126-КЗ "О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края" (далее - Краевой закон N 3126-КЗ).

В соответствии со статьей 1 Краевого закона N 3126-КЗ основными целями и задачами муниципального земельного контроля являются в том числе: предупреждение и пресечение фактов самовольного строительства (пункт 2 части 1 статьи 1); принятие мер по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований земельного законодательства (пункт 1 части 2 статьи 1); принятие мер по устранению последствий нарушений, выявленных в ходе проведения проверочных мероприятий муниципального земельного контроля (пункт 2 части 2 статьи 1).

В соответствии с п. п. 1, 2, 4, 7 ч. 1 ст. 4 Краевого закона N 3126-КЗ должностные лица органов муниципального земельного контроля имеют право: осуществлять плановые и внеплановые проверки; запрашивать и безвозмездно получать информацию и документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан; выдавать в пределах полномочий предписания об устранения выявленных нарушений земельного законодательства; возбуждать дела об административных правонарушениях, выявленных при осуществлении муниципального земельного контроля.

Из частей 4, 6 статьи 10 Закона N 3126-КЗ следует, что при выявлении фактов нарушений земельного законодательства должностным лицом органа муниципального земельного контроля выдается предписание об устранении земельного правонарушения.

В случае обнаружения в процессе проведения проверок признаков административного правонарушения, предусмотренных Законом Краснодарского края от 23.07.2003 N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" (далее - Краевой закон N 608-КЗ), должностное лицо составляет протокол об административном правонарушении и направляет на рассмотрение в административную комиссию.

Статьей 8.1 Краевого закона N 608-КЗ предусмотрена административная ответственность за нарушение утвержденных органами местного самоуправления требований, установленных правилами землепользования и застройки, в том числе к строительству объектов недвижимости.

При выявлении фактов строительства объектов недвижимости с нарушением правил землепользования и застройки (в части отсутствия разрешения на строительство, превышения этажности, отступа от границ смежного участка и др.) должностные лица органа местного самоуправления составляют протокол об административном правонарушении и выдают застройщику предписание об устранении выявленных нарушений.

При этом согласно части 2 статьи 52.32 Градостроительного кодекса РФ уведомления о выявлении самовольной постройки и документы, подтверждающие наличие признаков самовольной постройки, предусмотренных пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, направляются в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения самовольной постройки органом, выявившим такую постройку, в том числе уполномоченным органом местного самоуправления, осуществляющим муниципальный земельный контроль.

Правовой механизм взаимодействия органов исполнительной власти Краснодарского края, органов местного самоуправления определен распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21.12.2018 N 352-р "О мерах по предотвращению и пресечению самовольного строительства на территории Краснодарского края".

Указанным распоряжением установлен порядок действий органа местного самоуправления, который предполагает рассмотрение органом уведомлений о выявлении самовольной постройки, поступивших, в том числе от уполномоченного органа муниципального земельного контроля, и принятие решения о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями.

В соответствии с п. 1.4. Административного регламента осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования город-курорт Сочи, утверждённого Постановлением администрации города Сочи от 14.01.2019 N 17 "О внесении изменений в постановление администрации города Сочи от 30 декабря 2013 года N 2940 "Об утверждении административного регламента исполнения управлением муниципального земельного контроля администрации города Сочи муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля на территории муниципального образования город-курорт Сочи" к числу полномочий уполномоченного органа - Управления по реализации полномочий по пресечению нарушений земельного и градостроительного законодательства администрации города Сочи, в том числе относятся: предупреждение и пресечение самовольного занятия земельных участков, самовольного строительства или использования земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю; предупреждение и пресечение незаконного изменения правового режима земельных участков.

Суд пришел к выводу о том, что орган местного самоуправления наделен полномочиями в рамках муниципального земельного контроля по выявлению и пресечению нарушений требований земельного законодательства, в том числе требований, установленных правилами землепользования и застройки при строительстве объектов недвижимости (в частности наличие разрешения, соблюдения этажности, отступов от границ смежного земельного участка и др.), требований документации по планировке территории.

В этой связи довод заявителя о том, что вышеуказанные полномочия отнесены к компетенции органов государственного строительного надзора, судом отклонен.

В соответствии с пунктом 8 Положения "Об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации извещения о начале работ.

Департаментом по надзору в строительной сфере Краснодарского края в установленном порядке проводятся проверки, принимаются меры по предупреждению, выявлению и пресечению допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе требований проектной документации.

При этом, департамент по надзору в строительной сфере Краснодарского края не наделен действующим законодательством полномочиями по профилактике, предупреждению или пресечению самовольного строительства.

Доводы заявителя о том, что поправками в Градостроительный кодекс Российской Федерации выявление и пресечение нарушений требований земельного законодательства исключены из полномочий органов местного самоуправления, судом признаны несостоятельными.

Федеральным законом от 03.08.2018 N 340-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Градостроительный кодекс Российской Федерации внесены изменения, в том числе, в статью 54, регламентирующую порядок осуществления государственного строительного надзора.

Частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен перечень объектов, в отношении которых предусмотрен государственный строительный надзор (объекты капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В указанную статью Градостроительного кодекса Российской Федерации добавлена часть 1.1, согласно которой органы государственного надзора могут проводить проверки объектов, не указанных в части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При этом, согласно части 8 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, порядок организации и осуществления таких проверок утверждается Правительством Российской Федерации.

К настоящему времени порядок организации и осуществления таких проверок не утвержден, также не утверждена форма уведомления органов местного самоуправления о результатах проведенных проверок. В связи с чем, проведение в настоящее время проверок подобных объектов департаментом по надзору в строительной сфере Краснодарского края не представляется возможным.

Осуществление органом государственного строительного надзора выездной проверки объекта, не подлежащего в соответствии с частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственному строительному надзору, возможно только в определенных частью 1.1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации случаях, а именно - поступление информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда, поступление информации о конкретных фактах нарушения установленных правил землепользования и застройки и т.д.

Суд исходил из того, что изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, внесенные Федеральным законом от 03.08.2018 N 340-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации", расширили полномочия в сфере государственного строительного надзора, но не прекратили и не ограничили полномочия органа местного самоуправления по выявлению и пресечению самовольного строительства.

Введенное дополнительное полномочие органа государственного строительного надзора не подменяет собой обязанности органа местного самоуправления в области профилактики, предупреждения и пресечения самовольного строительства, которые прямо предусмотрены региональным законодательством.

В подтверждение довода об отсутствии у органов местного самоуправления обязанности по выявлению нарушений в сфере строительства заявитель ссылается на пояснительные записки к законопроектам на основании распоряжений Правительства РФ N 2406-р и 2407-р от 30.10.2017.

Суд исходил из того, что указанная ссылка правового значения для рассмотрения данного спора не имеет, поскольку пояснительные записки официальным источником толкования норм материального права не являются, в связи с чем, не могут служить основанием при определении правовой позиции по делу. Деятельность, предшествующая принятию закона и связанная с подготовкой законопроекта (пояснительные записки, согласования, обсуждения, заключения структурных подразделений законодательного органа), не является процедурой принятия нормативного правового акта и не относится к предмету судебной проверки в порядке абстрактного нормоконтроля.

Представленные заявителем в материалы дела юридические заключения Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Всероссийского государственного университета юстиции, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, не являются заключением судебной экспертизы (статья 86 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) или заключением специалиста (статья 55.1 указанного Кодекса), а являются иным доказательством (статья 89 названного Кодекса), не имеющим для суда в силу части 5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заранее установленной силы.

При этом суд исходил из того, что полномочия органов местного самоуправления по предупреждению и пресечению фактов самовольного строительства и самовольного занятия земельных участков на территории Краснодарского края установлены Законом Краснодарского края от 04.03.2015 N 3126-КЗ "О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края". Указанные положения краевого закона не признаны противоречащими федеральным законам и Конституции Российской Федерации в установленном порядке. В связи с чем они подлежат обязательному применению и исполнению на территории Краснодарского края.

На основании вышеизложенного, суд пришел к выводу о том, что, обладая необходимыми полномочиями в области муниципального земельного контроля, орган местного самоуправления обязан реализовывать их на практике в полном объёме и в точном соответствии с действующим федеральным, региональным законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В связи с чем, суд пришел к выводу о том, что представление Прокуратуры Центрального района города Сочи от 09.01.2019 N 07-02-19/1 об устранении нарушений законодательства о муниципальном земельном контроле является законным и обоснованным.

Судебная коллегия не усматривает оснований для переоценки указанных выводов суда первой инстанции.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Фактов, которые могли бы повлиять на законность и обоснованность принятого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит. В связи с этим доводы апеллянта признаются судебной коллегией несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку сводятся только к несогласию с оценкой обстоятельств судом первой инстанции.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.07.2019 по делу N А32-8944/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Краснодарского края в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

М.В. Ильина М.В. Соловьева