Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2019 г. N 15АП-17313/19

город Ростов-на-Дону

14 октября 2019 г.

дело N А01-1144/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 октября 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Величко М.Г.

судей Ереминой О.А., Шапкина П.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сурженко Т.М.

при участии:

от истца: представитель не явился, извещен;

от ответчика: представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Республики Адыгея

на решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 20.08.2019

по делу N А01-1144/2019 (судья Нефедов В.Н.)

по иску администрации муниципального образования "Город Майкоп"

(ОГРН 1030100529546, ИНН 0105038964)

к ответчику: Министерству финансов Республики Адыгея (ОГРН 1020100701433, ИНН 0105019880)

о взыскании убытков,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Город Майкоп" (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Республики Адыгея с иском к Министерству финансов Республики Адыгея (далее - министерство, ответчик) о взыскании убытков в размере 1 788 000 рублей.

Решением от 20.08.2019 иск удовлетворен.

Не согласившись с принятым судебным актом, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение от 20.08.2019 отменить. В обоснование жалобы заявитель указывает, что федеральным законодательством к полномочиям субъектов Российской Федерации прямо не отнесены полномочия по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний и вставших на учет после 01 января 2005 года. Поскольку вопрос компенсации расходов, связанных с предоставлением жилых помещений инвалидам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в утвержденном Правительством Российской Федерации Перечне не был урегулирован соответствующими нормативными правовыми актами, то отсутствуют основания полагать, что затраты на предоставление жилья данной категории граждан должны компенсироваться за счет средств субъекта Российской Федерации.

В судебное заседание стороны, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей не обеспечили. В связи с изложенным, апелляционная жалоба рассматривается в их отсутствие, в порядке, предусмотренном статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность принятого судебного акта проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, решением Майкопского городского суда от 04.07.2016 по делу N 2-4079/2016, вступившим в законную силу, на администрацию возложена обязанность по предоставлению Шейко А.А. жилого помещение в пределах социальной нормы.

Из мотивировочной части решения Майкопского городского суда от 04.07.2016 по делу N 2-4079/2016 следует, что недееспособный Шейко А.А. страдает тяжелой формой хронического заболевания, при котором имеет право на дополнительную жилую площадь и на внеочередное получение жилья, как гражданин, страдающий тяжелой формой хронических заболеваний.

Во исполнение решения суда, администрация приобрела и предоставила по договору социального найма жилого помещения Шейко А.А. квартиру стоимостью 1 788 000 рублей, что подтверждается заявкой на кассовый расход, платежным поручением о перечислении денежных средств продавцу, свидетельством о государственной регистрации права собственности на объект недвижимого имущества, муниципальным контрактом на приобретение квартиры в муниципальную собственность.

16.01.2019 администрация муниципального образования "Город Майкоп", ссылаясь на несение расходных обязательств по обеспечению жильем инвалидов, обратилась к Министерству финансов Республики Адыгея с просьбой о выделении денежных средств.

Письмом от 14.02.2019 N 11/362 Министерство финансов Республики Адыгея выразило мнение о том, что обеспечение инвалидов и семьей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, федеральным законодательством не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и, следовательно, не является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Нормативными актами Республики Адыгея не предусмотрены дополнительные меры по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, умеющих детей-инвалидов.

Принимая решение по делу, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию.

Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением случаев, установленных частью 2 настоящей статьи.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ во внеочередном порядке жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний.

Пунктом 4 части 1 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" лица, страдающие заболеваниями из утвержденного перечня, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также положениями ЖК РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с правовой позицией, изложенной Верховным Судом Российской Федерации в определении от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, содержащееся в пункте 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Другими словами, органы местного самоуправления не ограничены в добровольном усмотрении оказывать меры социальной поддержки инвалидов предусмотренными ЖК РФ способами, исходя из имеющихся ресурсов и возможностей.

В то же время Верховный Суд Российской Федерации в указанном определении разъяснил, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации.

Обременение вышестоящего бюджета необходимостью компенсировать расходы муниципального образования, понесенные в связи с предоставлением жилого помещения по договору социального найма лицу, страдающему хроническим заболеванием и отвечающему условиям применения пункта 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ, возможно при делегировании органу местного самоуправления государственных полномочий с выделением соответствующего этим целям финансирования.

Статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

При этом жилищное законодательство не содержит норм, относящих спорное обязательство к расходным обязательствам Российской Федерации или муниципального образования.

Пунктом 1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что осуществление полномочий субъектов, указанных в статье 26.3 названного Закона, может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов.

Такое дополнительное финансирование по общему правилу осуществляется путем предоставления субъектам Российской Федерации из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в форме субсидий.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета согласно части 1 статьи 132 БК РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Таким образом, обязательство по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 53 ЖК РФ граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.

В настоящем случае, право гр. Шейко А.А. на получение жилья во внеочередном порядке подтверждено решением Майкопского городского суда от 04.07.2016 по делу N 2-4079/2016.

Указанный судебный акт вступил в законную силу.

По правилам пункта 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Обязанность субъекта Федерации по возмещению расходов обусловлена фактом обязания Администрации предоставить жилое помещение определенному в законе лицу и несением связанных с этим расходов на приобретение или невозможность распоряжения помещением.

В соответствии со статьями 84, 85 Бюджетного кодекса и подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ответственность по возмещению денежных средств следует возложить на казну субъекта Российской Федерации в лице Министерства финансов Республики Адыгея, так как реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалида является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Данные выводы также согласуются с правовой позицией, сформулированной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12), и сложившейся судебной практикой (определения Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2019 г. N 304-ЭС19-313, от 25 июля 2019 г. N 306-ЭС19-11364, от 24 июля 2019 г. N 306-ЭС19-11016, от 18 июля 2019 г. N 304-ЭС19-10544).

В силу статьи 15 Гражданского кодекса РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

При предъявлении требований о возмещении убытков лицо, требующее их возмещения, должно доказать нарушение своего права, наличие причинной связи между нарушением права и убытками, а также размер убытков.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статьи 1069, 1071 Гражданского кодекса).

Судом установлено, что администрация, предоставив по решению суда общей юрисдикции жилое помещение из муниципального жилищного фонда, исполнила возложенную на нее государственную функцию, в то время как орган государственной власти субъекта свою обязанность не выполнил, расходы истца на исполнение государственных полномочий не компенсировал.

Из представленных письменных доказательств следует, что истец информировал органы власти субъекта о нуждаемости в предоставлении денежных средств в целях компенсации расходов, понесенных в связи с исполнением отдельных государственных полномочий - приобретение жилья инвалидам (по состоявшимся судебным актам) на общую сумму 17 410 679 рублей 13 копеек.

В ответ на данные обращения Минфин РА указал на отсутствие правовых оснований к предоставлению запрашиваемых средств.

Предоставление жилого помещения в бессрочное владение и пользование лишает муниципальное образование права свободного распоряжения указанным объектом и свидетельствует о наличии у него убытков.

В этой связи, поскольку действующими нормативными правовыми актами Республики Адыгея порядок исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации по обеспечению инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, жилыми помещениями, не установлен, и субъектом не предпринято мер по разработке и внедрению внесудебных механизмов реализации прав таких граждан, но имеется вступивший в законную силу судебный акт суда общей юрисдикции, которым права инвалида защищены и реализованы за счет средств органа местного самоуправления, к полномочиям которого указанные вопросы не отнесены, суд пришел к выводу, что Республика Адыгея, проявив бездействие способствовала возникновению у органа местного самоуправления (истца по делу) необоснованных бюджетных расходов (по существу - убытков) в размере 1 788 000 рублей.

Схожая правовая позиция о взыскании таких средств с субъекта в пользу муниципалитета при аналогичных обстоятельствах дела с участием Администрации муниципального образования "Город Майкоп" и Министерства финансов Республики Адыгея изложена кассационным судом в постановлении от 06.04.2018 по делу N А01-1338/2017.

На основании вышеуказанного, судебная коллегия полагает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению. Суд первой инстанции правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела. Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемом судебном акте и которым дана оценка в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Суд правильно применил нормы материального и процессуального права. Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь ст. ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 20.08.2019 по делу N А01-1144/2019 оставить без изменений, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

М.Г. Величко

Судьи

О.А. Еремина П.В. Шапкин