Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2019 г. N 14АП-4984/19

г. Вологда

14 октября 2019 г.

Дело N А13-21140/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 07 октября 2019 года.

В полном объеме постановление изготовлено 14 октября 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А., Мурахиной Н.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Василисиной А.С.,

при участии от прокуратуры Вологодской области Иволга О.В. по доверенности от 13.11.2018, от закрытого акционерного общества "Горстройзаказчик" Васильевой Г.Б. по доверенности от 19.08.2019 N 04-10/703, Денисовой Е.А. по доверенности от 05.06.2019, от администрации города Вологды Завьяловой А.А. по доверенности от 05.12.2017 N 62,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 18 апреля 2019 года по делу N А13-21140/2018,

установил:

закрытое акционерное общество "Горстройзаказчик" (ОГРН 1023500880370, ИНН 3525016782; адрес: 160035, Вологодская область, город Вологда, улица Лермонтова, дом 19а; далее - ЗАО "Горстройзаказчик", общество, застройщик) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Вологды (ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930; адрес: 160035, Вологодская область, город Вологда, улица Каменный мост, дом 4; далее -администрация) от 29.11.2018 N 1482 о прекращении действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура Вологодской области (ОГРН 1033500042696, ИНН 3525044123; адрес: 160035, Вологодская область, город Вологда, улица Пушкинская, дом 17; далее - прокуратура).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 18 апреля 2019 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано недействительным, на администрацию возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ЗАО "Горстройзаказчик". Кроме того, названным решением с администрации в пользу общества взыскано 3 000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Прокуратура с решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит суд его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела и на неправильное применение судом норм материального права. Указывает на то, что суд первой инстанции при принятии решения не учел, что на момент принятия администрацией оспариваемого постановления вступивших в законную силу судебных актов по спору о признании недействительными результатов кадастровых работ по межеванию земельных участков не имелось, решение Вологодского городского суда от 23 ноября 2018 года по делу N 2-9204/2018 вступило в силу 06.02.2019. Также ссылается на то, что у администрации отсутствовали правовые основания для продления срока действия разрешения на строительство, полученного обществом, поскольку какие-либо документы, подтверждающие факт выезда специалиста Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации на место строительства объекта, в строительном деле отсутствуют, из осмотра земельного участка, проведенного прокурором совместно со специалистом Управления Росреестра по Вологодской области, строительство многоэтажного дома заявителем не начато. Таким образом, как настаивает податель жалобы, на протяжении длительного времени, более 10 лет, ЗАО "Горстройзаказчик" строительство 10-этажного дома не ведет. Полагает, что поскольку в данном случае оспариваемое постановлении администрации вынесено во исполнение представления прокуратуры города Вологды от 19.10.2018 N 07-01-2018 об устранении нарушений закона, в котором за фиксирован ряд выявленных прокурором нарушений, допущенных администрацией при продлении срока действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305, то именно данное представление и отраженные в нем нарушения явились основанием для прекращения ответчиком действия разрешения на строительство, полученного заявителем.

Представитель прокуратуры в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Общество в отзыве и дополнениях к нему доводы жалобы не признало, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрации в отзыве поддержала доводы и требования апелляционной жалобы прокуратуры, просила решение суда отменить.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу и доводы жалобы, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, ЗАО "Горстройзаказчик" на основании заключенного с Департаментом земельных отношений Вологодской области договора аренды от 20.11.2007 N 01-99, в редакции дополнительного соглашения от 07.10.2008 N 2, предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139 площадью 21 551 кв. м, расположенный по адресу: город Вологда, в центральной части кадастрового квартала, разрешенное использование - для жилищного строительства. Срок действия договора с 20.11.2007 по 23.10.2012. По окончании срока действия договор возобновлен на неопределенный срок.

Обществом получено разрешение администрации на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305 взамен ранее полученного разрешения от 18.12.2008 N 003209-291 на строительство 10-этажного 571-квартирного жилого дома на земельном участке площадью 21 551 кв. м, расположенного по адресу: город Вологда, N 45 по ГП в микрорайоне "Можайский".

Действие данного разрешения неоднократно продлевалось главой города Вологды (том 1, листы 32-33).

Вместе с тем 09.08.2013 в результате перераспределения администрацией земельных участков с кадастровыми номерами 35:24:0501009:139, 35:24:0501009:125, 35:24:0501009:86 и земель, находящихся в государственной собственности, образованы земельные участки с кадастровыми номерами 35:24:0501009:4964, 35:24:0501009:4965, 35:24:0501009:4966, 35:24:0501009:4967. Земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139 площадью 21 551 кв. м снят с кадастрового учета.

Общество обратилось в Вологодский городской суд с исковым заявлением к Департаменту имущественных отношений администрации, к обществу с ограниченной ответственностью "Институт Вологдаинжпроект", к кадастровому инженеру Ивановой С.В., к товариществу собственников жилья "Ярославская, 31б", к товариществу собственников жилья "Ярославская 31а" о признании недействительными вышеназванных результатов кадастровых работ и о взыскании денежных средств.

В свою очередь, по итогам рассмотрения коллективного обращения граждан - участников долевого строительства многоквартирного дома N 6/8 по улице Сосновой в поселке Кувшиново Вологодского района прокуратура города Вологды выдала администрации представление от 19.10.2018 N 07-01-2018 об устранении нарушений закона, в котором установлено, что в связи с выполнением кадастровых работ в результате перераспределения администрацией земельных участков с кадастровыми номерами 35:24:0501009:139, 35:24:0501009:125, 35:24:0501009:86 и земель, находящихся в государственной собственности, образованы земельные участки с кадастровыми номерами 35:24:0501009:4964, 35:24:0501009:4965, 35:24:0501009:4966, 35:24:0501009:4967, земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139 площадью 21 551 кв. м снят с кадастрового учета в связи образованием земельного участка 35:24:0501009:4965. Однако в нарушение требований части 21.14 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) соответствующие поправки в части изменения параметров земельного участка, на котором должно осуществляться строительство многоквартирного дома, при рассмотрении заявлений застройщика о продлении разрешения на строительство не внесены.

Кроме того, как указано в представлении прокуратуры города Вологды, установлено, что застройщиком неоднократно в адрес Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации направлялись заявления о продлении срока действия разрешения на строительство. Так, 31.03.2015 действие разрешения на строительство продлено до 01.04.2016, 02.03.2016 действие разрешения на строительство продлено до 01.04.2017, 25.03.2016 действие разрешения на строительство продлено до 01.04.2020. При этом в нарушение требований пункта 3.5.2.3 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по выдаче разрешений на строительство при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденного постановлением администрации от 10.01.2014 N 68 (далее - Административный регламент), какие-либо документы, подтверждающие факт выезда специалиста Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации на строящийся объект в строительном деле отсутствуют.

Помимо этого, как указано в представлении прокуратуры города Вологды, установлено, что по заявлению ЗАО "Горстройзаказчик" от 22.03.2016 действие разрешения на строительство продлено до 01.04.2020, то есть на 48 месяцев и 7 дней, тогда как срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства, составляет 39 месяцев, чем, по мнению прокуратуры города Вологды, администрацией нарушены положения части 19 статьи 51 ГрК РФ, при том что какие-либо документы, обосновывающие продление срока за пределами проекта организации строительства объекта капитального строительства отсутствуют.

Изложенные обстоятельства, как посчитала прокуратура города Вологды, не позволяют сделать вывод об обоснованном и законном продлении срока разрешения на строительство.

В связи с этим названным выше представлением мэру города Вологды предписано в том числе безотлагательно рассмотреть настоящее представление, приняв в течение месяца со дня его внесения конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих (пункт 1); рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности (пункт 2).

Данное представление получено администрацией 22.10.2018.

В дальнейшем администрацией принято постановление от 29.11.2018 N 1482 о прекращении действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305, выданного обществу на строительство 10-этажного с подвальным этажом 571-квартирного жилого дома на земельном участке площадью 21 551 кв. м, расположенного по адресу: город Вологда, N 45 по ГП в микрорайоне "Можайский", по причине того, что прекращено право аренды на земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139.

Общество не согласилось с представлением прокуратуры города Вологды и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя, признав недействительным оспариваемое представление.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Как следует из анализа положений частей 1, 2, 19 статьи 51 ГрК РФ, разрешение на строительство является индивидуальным правовым актом, содержащим одностороннее волевое властное действие государственного органа исполнительной власти или его должностного лица, обеспечивающее реализацию правовых норм в связи с конкретным делом, вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений, прав и обязанностей точно определенных субъектов права, который адресован конкретному субъекту, применяемое однократно и не сохраняющее своё действие после того, как прекратились конкретные отношения, предусмотренные данным актом.

Выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления (пункт 5 части 1 статьи 8 ГрК РФ).

В определенных статьей 51 названного Кодекса случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.2, 21.4).

Так, согласно части 21.1 статьи 51 упомянутого Кодекса (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого постановления) действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" или Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" в случае:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

1.1) поступления предписания уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти о прекращении действия разрешения на строительство на основании несоответствия разрешения на строительство ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

На основании части 21.2 статьи 51 ГрК РФ уполномоченными на выдачу разрешений на строительство федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" или Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос" принимается решение о прекращении действия разрешения на строительство в срок не более чем тридцать рабочих дней со дня прекращения прав на земельный участок или права пользования недрами по основаниям, указанным в части 21.1 настоящей статьи.

Частью 21.4 статьи 51 этого же Кодекса установлено, что уполномоченными на выдачу разрешений на строительство федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" или Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос" принимается также решение о прекращении действия разрешения на строительство в срок, указанный в части 21.2 настоящей статьи, при получении одного из следующих документов:

1) уведомление исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего решение о прекращении прав на земельный участок;

2) уведомление исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего решение о прекращении права пользования недрами.

Иные основания, при которых действие разрешения на строительство может быть именно прекращено, нормами ГрК РФ не установлены.

В оспариваемом постановлении администрации отражено, что, принимая такое решение, ответчик руководствовался частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ, статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Административным регламентом.

Кроме того, как следует из содержания названного постановления, оно принято администрацией во исполнение представления прокуратуры города Вологды от 19.10.2018 N 07-01-2018, однако в самом тексте постановления не отражены все нарушения, которые установлены прокуратурой города Вологды в данном представлении, а указано лишь на прекращение у общества права аренды на земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139.

В связи с этим в рассматриваемой ситуации суд первой инстанции установил, что основанием для прекращения администрацией действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305 явилось именно прекращение, по её мнению, права аренды на земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139.

Удовлетворяя заявленные требования, суд сослался на то, что решением Вологодского городского суда от 23 ноября 2018 года по делу N 2-9204/2018, вступившим в законную силу, признаны недействительными результаты кадастровых работ в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 35:24:0501009:4964, 35:24:0501009:4965, 35:24:0501009:4966, 35:24:0501009:4967.

В связи с этим суд пришел к выводу о том, что на основании данного решения суда общей юрисдикции указанные выше земельные участки сняты с кадастрового учета, а сведения о земельном участке 35:24:0501009:139 Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области восстановлены в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество.

Таким образом, поскольку судебным актом установлено, что снятие с кадастрового учета земельного участка 35:24:0501009:139 явилось следствием незаконных действий по проведению кадастровых работ в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 35:24:0501009:4964, 35:24:0501009:4965, 35:24:0501009:4966, 35:24:0501009:4967, то, по мнению суда, правовые последствия, связанные с данными кадастровыми работами, также не имеют юридической силы, поэтому выводы администрации о прекращении прав аренды на земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139 не обоснованны.

Вследствие этого суд пришел к выводу о том, что прекращение действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305 не основано на нормах права и не соответствует требованиям статьи 51 ГрК РФ.

На основании изложенного суд посчитал, что права ЗАО "Горстройзаказчик" на земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139 восстановлены, а оспариваемое постановление администрации от 29.11.2018 N 1482 о прекращении действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305 не может быть признано законным и обоснованным.

Полагая, что оспариваемое постановление принято администрацией на законных основаниях, податель жалобы ссылается на то, что на момент принятия администрацией данного постановления не имелось вступивших в законную силу судебных актов по спору о признании недействительными результатов кадастровых работ по межеванию земельных участков.

Между тем, как следует из содержания решения Вологодского городского суда от 23 ноября 2018 года по делу N 2-9204/2018, администрация в лице Департамента имущественных отношений являлась ответчиком по названному делу (том 1, листы 60-61).

Следовательно, на момент принятия оспариваемого постановления от 29.11.2018 N 1482, мотивированного именно тем, что у общества прекратилось право аренды на земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139, администрации было известно о наличии принятого судом общей юрисдикции судебного акта, признавшего недействительными результаты кадастровых работ в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 35:24:0501009:4964, 35:24:0501009:4965, 35:24:0501009:4966, 35:24:0501009:4967, которые образованы в том числе из земельного участка с кадастровым номером 35:24:0501009:139, однако имеющего непосредственные правовые последствия для решения вопроса об утрате заявителем права аренды на этот участок, от которого, в свою очередь, зависит действие разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305, полученного обществом.

Таким образом, в сложившейся ситуации принятие администрацией решения именно о прекращении действия разрешения на строительство, оформленного постановлением от 29.11.2018 N 1482, на основании части 21.1 статьи 51 ГрК РФ являлось преждевременным и ответчиком не доказано формальное и фактическое прекращение с обществом арендных отношений в отношении земельного участка с кадастровым номером 35:24:0501009:139, а также наступление условий прекращения действия разрешения на строительство, установленных пунктам 1, 2, 3 части 21.1 статьи 51 упомянутого Кодекса.

При изложенных обстоятельствах удовлетворение требований заявителя по вышеизложенному основанию является правомерным.

Вместе с тем апелляционная коллегия находит заслуживающими внимания доводы апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции неправомерно не исследовано наличие в деянии администрации иных нарушений, послуживших, по мнению прокуратуры и ответчика, основанием для принятия оспариваемого постановления.

Как указано ранее в настоящем постановлении, в данном случае суд первой инстанции пришел к выводу о том, что основанием для прекращения действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305 послужил лишь вывод администрации о прекращении у общества права аренды на земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139.

При этом, как отразил суд в обжалуемом решении, названное обстоятельство не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Между тем в отзыве на заявление прокуратура ссылалась на то, что помимо данного основания в ходе проведенного прокурором совместно со специалистом Управления Росреестра по Вологодской области осмотра земельного участка с кадастровым номером 35:24:0501009:4965 на предмет соблюдения земельного законодательства при его использовании установлено, что фактически земельный участок не огорожен, для целей, связанных со строительством, не используется, строительство многоэтажного дома заявителем не начато, при продлении срока действия разрешения на строительство какие-либо документы, подтверждающие факт выезда специалиста Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации на строящийся объект в строительном деле отсутствуют, при продлении по заявлению ЗАО "Горстройзаказчик" от 22.03.2016 действия разрешения на строительство до 01.04.2020 администрацией нарушены положения части 19 статьи 51 ГрК РФ, что и послужило основанием для внесения прокуратурой города Вологды представления от 19.10.2018 N 07-01-2018 об устранении нарушений закона (том 1, листы 87-89).

Администрация в отзыве на заявление также сослалась на то, что строительство объекта капитального строительство обществом не начато, а прекращение действия разрешения на строительство, по мнению ответчика, может быть осуществлено не только по основаниям, изложенным в части 21.1 статьи 51 ГрК РФ, но и по общим основаниям, регламентирующим правоотношения по выдаче (отказу в выдаче) разрешения на строительство (том 1, листы 66-68).

Вопреки выводу суда, администрация и прокуратура в отзывах на заявление высказали однозначную правовую позицию относительно наличия в деянии администрации иных нарушений, которые, как считают ответчик и третье лицо, также могут служить основанием для прекращения действия разрешения на строительство, выданного ЗАО "Горстройзаказчик".

Более того, из содержания постановления от 29.11.2018 N 1482 прямо следует, что оно принято администрацией, прежде всего, во исполнение представления прокуратуры города Вологды от 19.10.2018 N 07-01-2018, в котором, в свою очередь, отражены претензии к законности продления администрацией срока действия разрешения на строительство от 27.12.2013.

Следовательно, тот факт, что в самом тексте постановления не перечислены дословно все нарушения, которые установлены прокуратурой города Вологды в данном представлении, не свидетельствует о том, что, принимая оспариваемое постановление, администрация не руководствовалась всеми нарушениями, зафиксированными в представлении прокуратуры города Вологды от 19.10.2018 N 07-01-2018.

Вместе с тем оценка доводов администрации и прокуратуры о неправомерном продлении срока действия разрешения на строительство в обжалуемом решении суда отсутствует.

Доводы заявителя о том, что оспариваемое постановление принято администрацией в порядке самоконтроля на основании статьи 48 Закона N 131-ФЗ, признаются апелляционным судом несостоятельными, поскольку в данном постановлении прямо указано на то, что оно принято во исполнение представления прокуратуры города Вологды от 19.10.2018 N 07-01-2018, что само по себе свидетельствует об обратном. Поэтому ссылка в названном постановлении на статью 48 Закона N 131-ФЗ не свидетельствует о том, что прекращение действия разрешения на строительство произведено администрацией исключительно в порядке самоконтроля.

В свою очередь, так как представление прокуратуры города Вологды от 19.10.2018 N 07-01-2018 явилось основанием для принятия ответчиком оспариваемого постановления, оценка зафиксированного в этом представлении факта нарушения администрацией порядка продления срока действия разрешения на строительство, выданного заявителю, по мнению апелляционной коллегии, имеет правовое значение для решения вопроса о законности оспариваемого постановления применительно к виду принятого ответчиком процессуального решения, основанного на таком нарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 268 АПК РФ при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Абзацем пятым пункта 26 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что принятие дополнительных доказательств судом апелляционной инстанции не может служить основанием для отмены постановления суда апелляционной инстанции; в то же время непринятие судом апелляционной инстанции новых доказательств при наличии к тому оснований, предусмотренных в части 2 статьи 268 АПК РФ, может в силу части 3 статьи 288 АПК РФ являться основанием для отмены постановления суда апелляционной инстанции, если это привело или могло привести к вынесению неправильного постановления.

В связи с этим в целях полного, всестороннего рассмотрения дела и установления обстоятельств, имеющих значение для дела, учитывая, что доводы прокуратуры о том, что обществом как на даты неоднократного продления срока действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305, так и на момент принятия оспариваемого постановления администрации и на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции строительство многоквартирного жилого дома, на которые выдано это разрешение, не начато, апелляционный суд приобщил к материалам дела документы, представленные заявителем в обоснование довода о начале такого строительства и документы, представленные ответчиком и третьим лицом, в обоснование факта отсутствия работ по строительству такого дома.

Согласно части 19 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства, за исключением случаев, если такое разрешение выдается в соответствии с частью 12 названной статьи.

В рассматриваемом случае материалами дела подтверждается, что разрешение на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305 неоднократно продлевалось администрацией в лице главы города Вологды по следующим заявлениям общества, в которых ЗАО "Горстройзаказчик" сообщало о наличии на арендуемом земельному участке некоего объекта незавершенного строительства, право собственности заявителя на которое подтверждается свидетельством о регистрации от 20.02.2013 серии 35-АБ N 510153 (том 2, лист 24):

- от 29.10.2014 N 4-10/1097 - действие разрешения на строительство продлено 21.11.2015 до 30.04.2015 (том 4, лист 6);

- от 24.03.2015 действие разрешения на строительство продлено 31.03.2015 до 01.04.2016 (том 2, лист 25);

- от 04.02.2016 действие разрешения на строительство продлено 02.03.2016 до 01.04.2017 (том 4, лист 9);

- от 01.03.2016 действие разрешения на строительство продлено 25.03.2016 до 01.04.2020 (том 4, лист 10).

При этом продление срока действия разрешения на строительство производилось путем внесения записи в соответствующие строки самого разрешения.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу указанной нормы, а также иных положений главы 24 АПК РФ и статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании его недействительным, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный (принятый) уполномоченным (компетентным) органом в результате реализации им своих властных полномочий и содержащий обязательные для исполнения предписания, распоряжения, влекущий юридические последствия и нарушающий права и охраняемые законом интересы заявителя.

Таким образом, совершение уполномоченным должностным лицом администрации записи о продлении срока действия разрешения на строительство в соответствующей строке самого разрешения с указанием даты продления и срока, до которого продлено действие этого разрешения, является решением компетентного органа местного самоуправления, отвечающим признакам ненормативного правового акта, поскольку совершение такого действия предусмотрено статьей 51 ГрК РФ, является решением властно-распорядительного характера и повлекло правовые последствия для заинтересованных лиц.

Частью 20 статьи 51 данного Кодекса (действовавшей по 03.08.2018 включительно) срок действия разрешения на строительство может быть продлен федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, выдавшими разрешение на строительство, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

В данном случае в обоснование довода о начале заявителем до момента строительства 10-этажного 571-квартирного жилого дома на земельном участке площадью 21 551 кв. м, расположенного по адресу: город Вологда, N 45 по ГП в микрорайоне "Можайский", на что получено разрешение администрации на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305 взамен ранее полученного разрешения на строительство от 18.12.2008 N 003209-291, общество сослалось на факт регистрации за ним права собственности на объект незавершенно строительства - трансформаторной подстанции, зарегистрированного в Управлении Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Вологодской области, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 20.02.2013 серии 35-АБ N 510153, согласно которому объект незавершенного строительства имеет площадь застройки 37 кв. м, степень готовности 20 %, адрес (местонахождение) объекта: Вологодская область, город Вологда, улица Молодежная.

Как указало общество, названный документ направлен в администрацию в качестве приложения к заявлению от 24.03.2015 о продлении срока действия разрешения на строительство.

При этом, как заявили представители общества, начало строительства данной трансформаторной подстанции означает начало строительства спорного многоквартирного дома, поскольку, по мнению представителей заявителя, без данной трансформаторной подстанции невозможно начать непосредственно работы по строительству дома, что следует из документа "Проект производства работ" (том 4, лист 109), наличие которого является в силу требований подпунктов 1, 9 пункта 5.6 "СП 48.13330.2011. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004", утвержденных приказом Минрегиона России от 27.12.2010 N 781 обязательным условием при осуществлении строительства (том 4, листы 106-150).

Между тем, как подтвердило само общество в дополнениях к отзыву на апелляционную жалобу от 23.09.2019 N 04-10/782, а также его представители в судебном заседании апелляционной инстанции (том 4, листы 92-94), документ с наименованием "Проект производства работ (ПИР)" составлен обществом в одностороннем порядке, не включен в состав разделов проектной документации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87, так же как и не включен в перечень документов, установленных частью 7 статьи 51 ГрК РФ, которые в обязательном порядке должны прилагаться к заявлению на выдачу разрешения на строительство, направляемом в администрацию.

Следовательно, указание обществом в документе "Проект производства работ", составленном им в одностороннем порядке, на то, что выполнение работ по строительству объекта "Жилой дом N 45 по ГП в МКР "Можайский" в г. Вологде" производится в следующем порядке: строительство трансформаторной подстанции, подготовительные работы, строительство жилого дома, само по себе не свидетельствует о том, что начало непосредственного строительства объекта капитально строительства (жилого дома), на которое поучено разрешение от 27.12.2013 N RU35327000-305, обусловлено исключительно строительством трансформаторной подстанции.

В свою очередь, как следует из Проекта организации строительства, представленного обществом в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство еще 2008 году (том 2, листы 27-36; том 4, листы 75-84), данный Проект организации строительства работ является исходным материалом для разработки проекта производства работ.

Разделом 3 Проекта организации строительства предусмотрено, что строительство реконструируемого объекта осуществляется в 2 периода: подготовительный и основной.

Согласно пункту 3.1 Проекта организации строительства в состав подготовительного периода входят работы, связанные с подготовкой строительной площадки:

- освоение строительной площадки - расчистка территории, снос строений и т.п.;

- монтаж инвентарных временных административно-бытовых зданий, создание общескладского хозяйства;

- инженерная подготовка территории строительства - планировка участка, обеспечивающая отвод поверхностных вод, срезка растительного слоя грунта со складированием его для дальнейшего использования при благоустройстве;

- устройство внутриплощадочных дорог, прокладка сетей водоснабжения, канализации, теплоснабжения и электроснабжения;

- создание геодезической разбивочной основы для строительства.

В силу пункта 3.2 Проекта организации строительства основной период строительства работ делится на 3 стадии:

- устройство подземной части здания (устройство оснований и фундаментов (при этом к производству земляных работ можно приступать только после разбивки котлованов траншей, привязки осей и высотных отметок к имеющейся геодезической основе и закрепления необходимых разбивочных знаков; до начала работ по устройству фундаментов подготовленное основание должно быть принято по акту комиссией с учетом заказчика и подрядчика, а при необходимости - представителя проектной организации);

- устройство надземной части здания;

- отделочные работы.

Таким образом, вопреки доводам представителей общества о том, что началом строительства многоквартирного дома, на которое получено разрешение на строительство, является строительство трансформаторной подстанции, Проектом организации строительства данного дома, входящим в силу пункта 6 части 12 статьи 48 ГрК РФ в состав проектной документации объектов капитального строительства, предусмотрен иной порядок начала строительства дома, перечисленный выше.

При этом о необходимости предварительного строительства некоей трансформаторной подстанции, без которой, как заявляет общество, невозможно осуществлять иные строительные работы основного объекта, в Проекте организации строительства не упоминается.

Более того, заявителем не представлено доказательств, достоверно подтверждающих тот факт, что начало как подготовительных работ, так и непосредственное строительство жилого дома объективно невозможно без строительства трансформаторной подстанции, право собственности на которую в виде объекта незавершенного строительства зарегистрировано за обществом.

В свою очередь, актом осмотра земельного участка от 30.08.2019 с приложенными к нему фотоматериалами, проведенного представителями лиц, участвующих в деле, по предложению апелляционного суда (том 4, листы 12-20), подтверждается, что на земельном участке, выделенном обществу для строительства многоквартирного дома, указанного в разрешения на строительство от 18.12.2008 N 003209-291, а затем в полученном заявителем от администрации взамен ранее выданного разрешении на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305, кроме объекта незавершенного строительства в виде незаконсервированной, подвергающейся природному воздействию конструкции, выполненной из монолитного железобетона, представляющей собой фундамент для трансформаторной подстанции, на который обществом зарегистрировано право собственности (свидетельство от 20.02.2013 серии 35-АБ N 510153), ни один из видов подготовительных работ, производство которых предусмотрено пунктом 3.1 Проекта организации строительства, как и основные работы, предусмотренные пунктом 3.2 названного Проекта, не произведены.

Таким образом, факт регистрации в 2013 году права собственности на объект незавершенного строительства, представляющий собой фундамент трансформаторной подстанции не свидетельствует о начале строительства самого объекта капитального строительства обозначенного в разрешении на строительство.

При этом пояснения представителя общества Павлова А.В. о том, что на спорном земельном участке помимо объекта незавершенного строительства имеется некая канализационная станция и колодец для сброса стоков документально не подтверждены, каких-либо доказательств наличия таких объектов на земельном участке, выделенном обществу под строительство спорного дома, заявителем в материалы дела не предъявлено.

Доводы представителей общества на наличие на спорном земельном участке с кадастровым номером 35:24:0501009:139 проложенной для дома N 45 сети ливневой и хозбытовой канализации со ссылкой на представленные ими схемы исполнительной съемки ливневой канализации жилого дома N 32 по ГП по улице Сергея Преминина в микрорайоне "Можайский", обществом с ограниченной ответственностью "Гео-Сервис" 22.05.2015, так же как и на три схемы топографического плана, составленного обществом с ограниченной ответственностью "Гео-Сервис" в апреле 2019 года (том 4, листы 68-69, 88-90), отклоняются апелляционной коллегией как несостоятельные, поскольку из указанных документов в том виде, в котором они представлены обществом в материалы дела, невозможно установить место нахождение спорного земельного участка и место запланированного строительства дома N 45. Представители общества в ходе рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции не смогли достоверно показать на данных документах обозначения названных объектов.

Ссылка представителей общества на то, что доказательством начала строительства спорного дома по состоянию на 01.10.2019 является заключение ЗАО "Горстройзаказчик" договора от 20.05.2013 N 888 с МУП ЖКХ "Вологдагорводоканал" на подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (водоснабжения), договора от 15.08.2016 N ТП-15/0976 с АО "ВОЭК" об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям (жилого комплекса, в том числе жилого дома N 45 по ГП в микрорайоне "Можайский"), договора от 23.05.2019 N 19/14с-004024 с АО "Газпром газораспределение Вологда" о подключении объекта капитального строительства к сети газораспределения, а также частичная предварительная оплата услуг по указанным договорам, также не принимается судом апелляционной инстанции в качестве доказательства начала строительства дома, указанного в разрешении на строительство, поскольку само по себе заключение таких договоров и внесение заявителем по ним предоплаты в отсутствие доказательств фактического выполнения конкретных подготовительных работ, указанных в пункте 3.1 Проекта организации строительства, так же как и работ по устройству подземной части здания, указанных в пункте 3.2 этого Проекта, не свидетельствует о выполнении обществом мероприятий по началу непосредственного строительства объекта.

Несение ЗАО "Горстройзаказчик" расходов по арендной плате за земельный участок, выделенный ему для строительства дома, так же как и несение расходов на оплату вышеназванных договоров в отсутствие факта самого строительства объекта является предпринимательским риском заявителя и не может свидетельствовать о начале строительства дома.

Доводы общества о фактическом заключении на дату рассмотрения апелляционной жалобы 301 договора участия в долевом строительстве многоквартирного жилого дома N 45 по ГП в микрорайоне "Можайский" города Вологды, расположенном на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0501009:139, предоставленным в аренду ЗАО "Горстройзаказчик" по договору от 20.11.2007 N 01-99, а также о регистрации таких договоров в установленном законом порядке в Управлении Росреестра по Вологодской области, документально также не подтверждены, поэтому отклоняются апелляционным судом как необоснованные.

С учетом изложенного проведенный 30.08.2019 представителями лиц, участвующих в деле, по предложению апелляционного суда осмотр спорного земельного участка, на котором обществом запланировано строительство многоквартирного дома N 45 по ГП в микрорайоне "Можайский", показал, что фактически на указанную дату, а следовательно и на даты неоднократного продления срока действия разрешении на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305, фактическое строительство этого дома заявителем в порядке, установленном Проекта организации строительства работ, не начато.

Данное обстоятельство в силу положений части 20 статьи 51 ГрК РФ (действовавшей по 03.08.2018 включительно, то есть в период принятия администрацией решений о продлении срока действия названного разрешения) являлось достаточным основанием для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство, однако этого не было сделано ответчиком в свое время.

При таких обстоятельствах выводы прокуратуры города Вологды о нарушении ответчиком части 20 статьи 51 ГрК РФ при продлении срока действия разрешения на строительство, выданного обществу, изложенные в представлении от 19.10.2018 N 07-01-2018, во исполнение которого принято оспариваемое постановление администрации, нашли свое документальное подтверждение в рамках настоящего дела и обществом достоверными и допустимыми доказательствами не опровергнуты.

Между тем наличие подтвержденных нарушений со стороны администрации при принятии решений о продлении срока действия разрешения на строительство, выданного заявителю, отсутствует в числе оснований для прекращения действия этого разрешения, установленных частями 21.1, 21.2 и 21.4 статьи 51 ГрК РФ, перечень которых является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Таким образом, несмотря на то, что продление срока действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305 производилось администрацией в отсутствие со стороны ЗАО "Горстройзаказчик" доказательств фактического начала осуществления строительства многоквартирного дома, указанного в этом разрешении (более 10 лет, включая ранее выданное разрешение на строительство от 18.12.2008 N 003209-291), принятие администрацией по такому основанию решения именно о прекращении действия разрешения на строительство противоречит нормам статьи 51 ГрК РФ, а потому не может быть признано законным.

Вместе с тем администрация как уполномоченный орган на основании статьи 48 Закона N 131-ФЗ не лишена возможности в порядке самоконтроля принять соответствующее мотивированное процессуальное решение, отвечающее вышеуказанному основанию, установленному в части 20 статьи 51 ГрК РФ, исходя из периода его существования, либо исполнить представление прокуратуры города Вологды от 19.10.2018 N 07-01-2018 надлежащим образом применительно к своим полномочиям в области правового регулирования выдачи разрешений на строительство.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 18 апреля 2019 года по делу N А13-21140/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокуратуры Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Е.А. Алимова Н.В. Мурахина