Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2019 г. N 10АП-17102/19

г. Москва

17 октября 2019 г.

Дело N А41-5538/19

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 октября 2019 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Коновалова С.А.,

судей Боровиковой С.В., Семушкиной В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: Русаковым В.О.,

при участии в заседании:

от Министерства имущественных отношений Московской области: не явились, извещены;

от Администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области: не явились, извещены;

от ООО "Ярмарка": Вдовина Е.В., по доверенности от 24.01.2019, диплом о высшем юридическом образовании р/н 15f-0059-11w от 23.06.2014,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 25 июля 2019 года по делу N А41-5538/19 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Ярмарка" к Администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области, третье лицо: Министерство имущественных отношений Московской области, о взыскании,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Ярмарка" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области со следующими требованиями:

1. Признать незаконным бездействие Администрации городского округа Люберцы, выразившееся в невынесении в отношении ООО "Ярмарка" постановления о продлении действия свидетельств на право размещения нестационарных торговых объектов, ненаправлении в адрес ООО "Ярмарка" аналогичных свидетельств, выданных на новый срок, незаключении с ООО "Ярмарка" договоров на размещение нестационарных торговых объектов на новый срок;

2. Обязать Администрацию городского округа Люберцы вынести постановление о выдаче ООО "Ярмарка" свидетельств на размещение и эксплуатацию нестационарных торговых объектов на территории г.о. Люберцы сроком до 31.12.2020 г. по адресам:

- г. Люберцы, ул. Попова, около дома N 16;

- г. Люберцы, ул. Воинов-Интернационалистов, у дома N 3;

- г. Люберцы, ул. Южная, у дома N 6;

- г. Люберцы, пересечение ул. Попова и ул. Воинов-Интернационалистов;

- г. Люберцы, ул. Инициативная, у дома N 68;

- г. Люберцы, Октябрьский пр-т, у дома N 9;

- г. Люберцы, 3-е почтовое отделение, у дома N 92;

3. Обязать Администрацию городского округа Люберцы выдать ООО "Ярмарка" свидетельства на размещение и эксплуатацию вышеуказанных нестационарных торговых объектов на территории г.о. Люберцы сроком до 31.12.2020; обязать Администрацию городского округа Люберцы направить в адрес ООО "Ярмарка" договоры на размещение вышеуказанных нестационарных торговых объектов на территории г.о. Люберцы на срок до 31.12.2020.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство имущественных отношений Московской области.

Решением Арбитражного суда Московской области от 25 июля 2019 года по делу N А41-5538/19 заявленные требования удовлетворены в части. Суд решил: признать незаконным бездействие Администрации городского округа Люберцы, выразившееся в незаключении с ООО "Ярмарка" договоров на право размещения нестационарных торговых объектов на новый срок на основании обращения от 09.10.2018 (входящий номер 4892/1-1-6). Обязать Администрацию городского округа Люберцы подготовить и направить в адрес ООО "Ярмарка" договоры на право размещения специализированных нестационарных торговых объектов на срок до 31.12.2020 года по следующим адресам:

- г. Люберцы, ул. Попова, около дома N 16;

- г. Люберцы, ул. Воинов-Интернационалистов, у дома N 3;

- г. Люберцы, ул. Южная, у дома N 6;

- г. Люберцы, пересечение ул. Попова и ул. Воинов-Интернационалистов;

- г. Люберцы, ул. Инициативная, у дома N 68;

- г. Люберцы, Октябрьский пр-т, у дома N 9;

- г. Люберцы, 3-е почтовое отделение, у дома N 92.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация муниципального образования городской округ Люберцы Московской области подала апелляционную жалобу, в которой просит его отменить.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены арбитражным апелляционным судом в соответствии со ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

В судебном заседании представитель общества возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Дело рассмотрено в соответствии со ст. 121 - 123, 153, 156 АПК РФ в отсутствие представителей заинтересованного и третьего лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично путем размещения информации в картотеке арбитражных дел.

Исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, общество осуществляло торговую деятельность на территории городского Люберцы по адресам:

- г. Люберцы, ул. Попова, около дома N 16;

- г. Люберцы, ул. Воинов-Интернационалистов, у дома N 3;

- г. Люберцы, ул. Южная, у дома N 6;

- г. Люберцы, пересечение ул. Попова и ул. Воинов-Интернационалистов;

- г. Люберцы, ул. Инициативная, у дома N 68;

- г. Люберцы, Октябрьский пр-т, у дома N 9;

- г. Люберцы, 3-е почтовое отделение, у дома N 92.

Основанием для ведения деятельности являлись свидетельства от 29.12.2016, 30.12.2016 и 02.02.2017, а также заключенные на их основании договоры на право размещения специализированного НТО.

09.10.2018 общество обратилось в адрес администрации с заявлением о продлении свидетельств о праве на размещение и эксплуатацию нестационарных объектов по указанным адресам.

12.11.2018 в письме N 4892/1-1-6 Администрация ответила, что вопрос будет рассмотрен на заседании Межведомственной комиссии по вопросам торговли, общественного питания и бытового обслуживания на территории городского округа Люберцы.

Однако, поскольку права на размещение НТО не были оформлены, заявитель обратился в суд с рассматриваемыми требованиями.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействия) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с подп. 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ, в целях размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться без предоставления земельных участков.

В силу положений пункта 1 статьи 39.36 ЗК РФ, размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Нестационарным торговым объектом является торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение (пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации").

Согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации").

На территории Московской области подобный Порядок утвержден распоряжением Министерства потребительского рынка и услуг Московской области от 27.12.2012 N 32-р.

На основании указанных норм на территории муниципального образования - городское поселение Люберцы Решением Совета депутатов городского поселения Люберцы от 17.04.2014 года N 350/2 было утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 указанного Положения размещение нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы осуществляется в местах, определенных Схемой, утвержденной Постановлением администрации города Люберцы сроком на пять календарных лет, или на земельных участках, находящихся в частной собственности, на основании постановления администрации города Люберцы с учетом требований настоящего Положения.

Согласно пункту 3 статьи 4 Положения, основанием для размещения и эксплуатации нестационарного торгового объекта являются проект и свидетельство, подтверждающие соответствие установленного объекта требованиям настоящего Положения.

Основанием для изготовления субъектом торговли нестационарного торгового объекта и осуществления предварительных работ по его установке на территории города Люберцы в месте, определенном Схемой, являются Выписка из протокола заседания комиссии по проведению конкурсов на право размещения нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы и проектная документация.

Выписка не дает права на эксплуатацию нестационарного торгового объекта без получения свидетельства.

После проведения предварительных работ по установке нестационарного торгового объекта субъект торговли обращается в администрацию города Люберцы с заявлением о выдаче Свидетельства.

К данному заявлению прилагается подписанный со стороны субъекта торговли проект типового договора на право размещения специализированного нестационарного торгового объекта, на территории города Люберцы. При этом размещение нестационарных торговых объектов осуществляется на конкурсной основе, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, в соответствии с утвержденной Схемой (пункт 4 статьи 4 Положения).

Пунктом 15 статьи 4 Положения предусмотрено, что в соответствии с решением комиссии в течение пяти рабочих дней с момента официального опубликования результатов конкурса победителю конкурса на основании письменного обращения Организатора конкурса выдается Выписка из протокола конкурсной комиссии.

Согласно пункту 16 статьи 4 Положения свидетельство выдается на основании постановления администрации города Люберцы на срок, указанный в решении комиссии, вместе с подписанным со стороны администрации города Люберцы договором на право размещения специализированного нестационарного торгового объекта на территории города в течение десяти дней с момента подачи субъектом торговли в администрацию города Люберцы заявления о выдаче Свидетельства.

При этом, если одному субъекту торговли принадлежит несколько нестационарных торговых объектов, то Свидетельство и договор на право размещения нестационарного торгового объекта на территории города Люберцы выдаются и заключаются на каждый нестационарный торговый объект.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Положения, субъект торговли в срок не более 3 месяцев до даты окончания срока действия Свидетельства вправе обратиться в администрацию города Люберцы о продлении срока действия Свидетельства.

Пунктом 2 статьи 6 Положения предусматривался перечень документов, который подается для продления срока действия свидетельства и заключения нового договора на размещение нестационарного торгового объекта.

По результатам рассмотрения документов орган местного самоуправления мог принять решение о продлении срока действия свидетельства на срок не более двух лет, либо отказать в продлении свидетельства и заключении нового договора по основаниям указанным в пункте 4 статьи 6 Положения.

Действующее законодательство исходит из того, что основанием для размещения нестационарного торгового объекта является только включение данного объекта в Схему расположения нестационарных торговых объектов, утверждаемых органами местного самоуправления.

Между тем, исходя из положений пункта 1 статьи 421 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в заключении договора.

Согласно статье 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

В соответствии с пунктом 1 статьи 422 ГК РФ, договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

В силу положений пункта 2 статьи 422 ГК РФ, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 6 ГК РФ, в случаях, когда предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 2 ГК РФ отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

В данном случае, поскольку в соответствии с заключенными договорами на право размещения специализированных нестационарных торговых объектов, хозяйствующему субъекту предоставляется право на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования, то есть право пользования земельным участком, расположенным в границах муниципального образования, без непосредственно предоставления самого земельного участка на каком-либо вещном праве или праве аренды, суд считает, что к данным правоотношениям в части возможности заключения нового договора применимы положения, регулирующие вопросы, связанные с заключением договора аренды на новый срок.

В соответствии с пунктом 1 статьи 621 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок.

Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 29.01.2015 года N 225-О, осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

При этом из содержания указанного Определения следует, что положения статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" направлены на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

Принимая вышеизложенное, учитывая, что договоры на право размещения специализированного нестационарного торгового объекта на территории города Люберцы заключены с обществом до принятия Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования Люберецкий муниципальный район Московской области от 17.03.2017 года N 846-ПА, в связи с чем, при их заключении общество рассчитывало на возможность заключения новых договоров без проведения торгов сроком на два года, в соответствии с ранее действовавшим Положением; учитывая, что общество надлежащим образом исполняло принятые на себя обязательства в рамках заключенных договоров, а действующая Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Люберцы предусматривает размещение нестационарных торговых объектов на испрашиваемой территории, суд первой инстанции обоснованно указал, что общество имеет право требовать заключения с ним новых договоров на размещение нестационарных торговых объектов, указанных в просительной части заявления, без проведения торгов.

Указанный вывод суда также подтверждается Приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25.12.2014 года N 2733 "Об утверждении стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года", в соответствии с которым в целях обеспечения возможности стабильного функционирования и развития нестационарной торговли при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (п. 2 ст. 201 АПК РФ).

Соответственно, Администрация допустила незаконное бездействие по вопросу заключения договора на новый срок. В связи с чем, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил указанное требование.

В целях устранения нарушенных прав заявителя суд первой инстанции обосновано обязал орган местного самоуправления подготовить и направить в адрес общества договоры на право размещения специализированных нестационарных торговых объектов на срок до 31.12.2020.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе Администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области, о том, что ранее заключенные договоры на размещение нестационарных торговых объектов заключены на срок до 31.12.2018; договорами не закреплено условие о возможности их продления на новый срок; применение по аналогии правил о продлении договоров аренды к отношениям сторон по поводу продления договоров невозможно, рассмотрены арбитражным апелляционным судом и отклонены, поскольку они противоречат фактическим обстоятельствам настоящего дела и действующему законодательству, регулирующему основания и порядок размещения нестационарных торговых объектов.

Согласно п. 1 ст. 6 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного Постановлением Администрации муниципального образования Люберецкий муниципальный район Московской области от 17.03.2017 N 846-ПА, субъект торговли в срок не более трех месяцев до даты окончания срока действия свидетельства о праве на размещение нестационарного торгового объекта вправе обратиться в администрацию города Люберцы с заявлением о продлении срока действия свидетельства.

Согласно п. 3 ст. 6 Положения отказ в продлении срока действия свидетельства возможен по закрытому перечню оснований, связанных с нарушением условий размещения нестационарных объектов либо с планируемой застройкой территории.

В соответствии с п. 1 ст. 4 Гражданского кодекса акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Согласно п. 2 ст. 422 ГК РФ, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу. кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

В соответствии с разъяснениями, приведенными Пленумом ВАС РФ в п. 6. Постановления от 14.03.2014 N 16 "О свободе договора и ее пределах", судам надлежит иметь в виду, что согласно п. 2 ст. 422 ГК РФ закон, принятый после заключения договора и устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, распространяет свое действие на отношения сторон по такому договору лишь в случае, когда в законе прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Таким образом, на основании п. 1 ст. 4, п. 2 ст. 422 ГК РФ, в соответствии с п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 N 16, к правоотношениям сторон по договору на протяжении всего периода его действия применяются нормы, которые подлежали применению на момент заключения такого договора.

Исходя из содержания Постановления Администрации муниципального образования Люберецкий муниципальный район Московской области от 17.03.2017 года N 846-ПА, в указанном нормативном акте отсутствуют нормы о возможности распространения регулирования на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Как следует из материалов дела, общество направило в администрацию документы для продления срока размещения нестационарных объектов до истечения срока действия заключенных между обществом и Администрацией договоров.

Исходя из требований п. 1 ст. 4, п. 2 ст. 422 ГК РФ, данные заявления должны были быть рассмотрены на основании законодательства, которое подлежало применению на момент заключения договоров, т.е. в соответствии с правилами, предусмотренными Положением от 17.04.2014.

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в основание своих требований и возражений

В силу ч. 2 ст. 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы администрации и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Московской области от 25 июля 2019 года по делу N А41-5538/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Московского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через суд первой инстанции.

Председательствующий

С.А. Коновалов

Судьи

С.В. Боровикова В.Н. Семушкина