Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2019 г. N 03АП-6503/19

г. Красноярск

23 октября 2019 г.

Дело N А74-7052/2019

Резолютивная часть постановления объявлена "21" октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен "23"октября 2019 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бабенко А.Н.,

судей: Шелега Д.И., Юдина Д.В.

при ведении протокола судебного заседания Маланчик Д.Г.

при участии:

от заявителя (Министерства здравоохранения Республики Хакасия): Дубковой П.Ю., представителя по доверенности от 06.04.2019, диплом 107008 0003200;

от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия): Сунчугашева И.О., представителя по доверенности от 19.08.2019 N 04-8091, служебное удостоверение N 19405, диплом КС N 53495;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "13" сентября 2019 года по делу N А74-7052/2019, принятое судьёй Каспирович Е.В.

установил:

Министерство здравоохранения Республики Хакасия (далее - Минздрав РХ) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее - управление, Хакасское УФАС России) о признании незаконным и отмене постановления от 07 июня 2019 года о назначении административного наказания по делу N 019/04/19.5-223/2019 об административном правонарушении. Указанным постановлением Минздрав РХ привлечен к административной ответственности по части 2.1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 300 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 13.09.2019 заявленные требования удовлетворены. Постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 07 июня 2019 года о назначении административного наказания по делу N 019/04/19.5-223/2019 об административном правонарушении признано незаконным и отменено.

Не согласившись с данным судебным актом, Управление Федеральной антимонопольной службы обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, в своей апелляционной жалобе указывает об ошибочности вывода суда первой инстанции об истечении двухмесячного срока давности привлечения заявителя к административной ответственности, полагает, что срок давности привлечения общества к административной ответственности за совершенное им административное правонарушение в области антимонопольного законодательства в соответствии с требованиями части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, составляет один год.

Определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.09.2019 апелляционная жалоба принята к производству, ее рассмотрение назначено на 22.10.2019.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 23.06.2016 N 220-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части применения электронных документов в деятельности органов судебной власти" предусматривается возможность выполнения судебного акта в форме электронного документа, который подписывается судьей усиленной квалифицированной электронной подписью. Такой судебный акт направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его вынесения, если иное не установлено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Текст определения о принятии к производству апелляционной жалобы от 27.09.2019 подписанного судьей усиленной квалифицированной электронной подписью, опубликован в Картотеке арбитражных дел (http://.kad.arbitr.ru/) 28.09.2019.

От антимонопольного органа в материалы дела поступил отзыв, в котором доводы апелляционной жалобы отклонены.

В силу части 2 статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа изложил доводы апелляционной жалобы. Представитель заявителя изложил возражения на апелляционную жалобу.

При повторном рассмотрении настоящего дела арбитражным апелляционным судом установлены следующие обстоятельства.

Решением комиссии Хакасского УФАС России от 12.11.2018 по делу N 14-А-18 Правительство Республики Хакасии, Минздрав РХ, ГБУ РХ "Ресфармация" признаны нарушившими пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

На основании указанного решения Минздраву РХ выдано предписание от 12.11.2018 по делу N 14-А-18, которым предписано в срок до 20.12.2018 принять меры, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: не допускать доведение государственного задания до ГБУ РХ "Ресфармация" на выполнение работ по хранению, распределению и отпуску лекарственных препаратов, биологических активных добавок, наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров и медицинских изделий, в том числе для нужд резерва лекарственных средств для медицинского применения и медицинских изделий, в обход положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе). Минздраву РХ предписано выполнение предписания сообщать в Хакасское УФАС России в течение 2019 года ежеквартально до 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, со дня начала срока, установленного для выполнения предписания.

03.12.2018 Минздрав РХ обратился в управление с ходатайством о продлении срока исполнения предписания от 12.11.2018 по делу N 14-А-18 в связи с необходимостью проведения мероприятий без ущерба для бесперебойного льготного лекарственного обеспечения на 2019 год.

Определением управления от 05.12.2018 удовлетворено ходатайство Минздрава РХ в части, срок исполнения предписания от 12.11.2018 по делу N 14-А-18 продлен до 14.02.2019.

05.02.2019 Минздрав РХ обратился в управление с ходатайством о продлении срока исполнения предписания от 12.11.2018 по делу N 14-А-18 в связи с принятием Минздравом РХ исчерпывающих мер с целью подготовки аукционной документации и проведения конкурентной процедуры закупки спорного виды услуг, получением одного коммерческого предложения на спорный вид услуг.

Определением управления от 07.02.2019 удовлетворено ходатайство Минздрава РХ, срок исполнения предписания от 12.11.2018 по делу N 14-А-18 продлен до 31.03.2019.

Документы об исполнении предписания от 12.11.2018 по делу 14-А-18 в установленный в нем срок (31.03.2019) в адрес управления не поступили.

Определением арбитражного суда от 12.02.2019 по делу N А74-1334/2019 по заявлению ГБУ "Ресфармация" к Хакасскому УФАС России о признании незаконным решения от 12.11.2019 по делу N 14-А-18 в удовлетворении ходатайства ГБУ "Ресфармация" о приостановлении действия пунктов 2 и 3 решения управления от 12.11.2018 по делу N 14-А-18 отказано. Определение о 12.02.2019 не было обжаловано, вступило в законную силу.

От Минздрава РХ заявление об оспаривании предписания управления от 12.11.2018 по делу N 14-А-18 в арбитражный суд не поступало.

23.05.2019 по факту неисполнения в установленный срок предписания от 12.11.2018 по делу N 14-А-18, выданного на основании решения Хакасского УФАС России от 12.11.2018 по делу N 14-А-18, в отношении Минздрава РХ составлен протокол N019/04/19.5-223/2019 об административном правонарушении, которым бездействие лица, привлекаемого к административной ответственности, квалифицировано по части 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ.

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении постановлением врио заместителя руководителя Хакасского УФАС России от 07.06.2019 о назначении административного наказания по делу N 019/04/19.5-223/2019 об административном правонарушении Минздрав РХ признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 300 000 руб.

Определением от 10.09.2019 управление исправило опечатку, допущенную в тексте протокола об административном правонарушении от 23.05.2019 и постановления о назначении административного наказания по делу N 019/04/19.5-223/2019; по тексту протокола (абзац 7 страницы 5) и постановления (абзац 5 страницы 6) текст "Время совершения административного правонарушения 03.04.2019 года" читать в следующей редакции: "Время совершения административного правонарушения 01.04.2019".

Полагая, что вина Минздрава РХ в совершении спорного правонарушения отсутствует, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим требованием.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимаемые судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Согласно части 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, или выданного при осуществлении контроля за использованием государственной или муниципальной преференции законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством России действий.

Согласно материалам дела, комиссией управления по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства принято решение N 14-А-18 от 12.11.2018 о признании Правительства Республики Хакасии, Минздрава РХ, ГБУ РХ "Ресфармация" нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции в части действий Правительства Республики Хакасия по принятию постановления от 09.12.2015 N 653 "О реорганизации ГУП РХ "Ресфармация", установившего порядок выполнения работ по хранению, распределению и отпуску лекарственных препаратов, биологических активных добавок, наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров и медицинских изделий, в том числе для нужд резерва лекарственных средств для медицинского применения и медицинских изделий, без проведения торгов, а также действий Минздрава РХ по утверждению государственных заданий для ГБУ РХ "Ресфармация" на 2016, 2017, 2018 годы, по заключению ими соглашений о порядке и условиях предоставление субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ), что создает необоснованные преимущества при осуществлении хозяйственной деятельности ГБУ РХ "Ресфармация" и может привести к ограничению конкуренции на рассматриваемом товарном рынке.

На основании вышеуказанного решения Минздраву РХ выдано предписание от 12.11.2018 по делу N 14-А-18 о принятии в срок до 20.12.2018 мер, направленных на обеспечение конкуренции, а именно не допускать доведение государственного задания до ГБУ РХ "Ресфармация" на выполнение работ по хранению, распределению и отпуску лекарственных препаратов, биологических активных добавок, наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров и медицинских изделий, в том числе для нужд резерва лекарственных средств для медицинского применения и медицинских изделий, в обход положений Закона о контрактной системе.

По факту неисполнения в установленный срок предписания от 12.11.2018 по делу N 14-А-18, постановлением Хакасского УФАС России от 07.06.2019 о назначении административного наказания по делу N 019/04/19.5-223/2019 об административном правонарушении Минздрав РХ признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 300 000 руб.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленное требование, исходил из наличия обстоятельства, исключающего производство по делу об административном правонарушении, поскольку оспариваемое постановление антимонопольного органа вынесено за пределами срока давности привлечения к административной ответственности.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.

Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 14 постановления от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Аналогичная правовая позиция выражена в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", согласно которому административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.

Так же в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 15.01.2019 N 3-П и определении от 26.03.2019 N 823-О, предусмотренная частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ административная ответственность за невыполнение изготовителем предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, относится к административным правонарушениям против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается в этом случае именно за само по себе формальное невыполнение предписание публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

С учетом изложенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, срок давности привлечения к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ и аналогичным составам правонарушений, предусмотренным данной статьей, исчисляется по правилам, установленным статьей 4.5 КоАП РФ, то есть по общему правилу составляет два месяца.

Аналогичная позиция изложена в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 года, утверждённом постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 03.06.2009 (вопрос N 7).

В рассматриваемом случае Минздраву РХ вменено невыполнение предписания управления от 12.11.2018 по делу N 14-А-18 в срок, установленный надзорным органом (с учетом удовлетворения двух ходатайств заявителя о продлении срока выполнения предписания) - до 31.03.2019.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно установил, что рассматриваемое правонарушение не может относиться к категории длящихся правонарушений и считается оконченным с момента истечения сроков, установленных предписанием (до 31.03.2019).

В связи с чем, срок давности привлечения Минздрава РХ следует исчислять с момента совершения административного правонарушения - с 01.04.2019.

Согласно материалам дела, днем совершения вменяемого правонарушения с учетом вышеприведенных правовых норм и разъяснений является 01.04.2019 (день, следующий за днем установленного срока выполнения законного предписания уполномоченного органа), что подтверждается предписанием, определениями о продлении срока исполнения предписания, постановлением о назначении административного наказания, протоколом об административном правонарушении, определением управления от 10.09.2019 об исправлении описки (опечатки) в протоколе об административном правонарушении и постановлении о назначении административного наказания, иными документами, представленными в материалы дела.

При таких обстоятельствах обоснован вывод суда первой инстанции о том, что предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения заявителя к административной ответственности по части 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ на момент вынесения постановления от 07.06.2019 о назначении административного наказания по делу N 019/04/19.5-223/2019 об административном правонарушении истек.

В своей апелляционной жалобе антимонопольный орган указывает об ошибочности вывода суда первой инстанции об истечении двухмесячного срока давности привлечения заявителя к административной ответственности, полагает, что срок давности привлечения общества к административной ответственности за совершенное им административное правонарушение в области антимонопольного законодательства в соответствии с требованиями части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, составляет один год.

Указанные доводы антимонопольного органа являются ошибочными, поскольку из диспозиции части 2.1 ст. 19.5 КоАП РФ следует, что объектом административного правонарушения, выразившегося в неисполнении предписания государственного органа о прекращении нарушения Закона о защите конкуренции, является установленный законодательством порядок управления, а не антимонопольное законодательство. Это означает, что предусмотренное ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ исключение о годичном сроке давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в отношении рассматриваемого правонарушения не применяется.

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 постановления от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 КоАП РФ. Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части.

Принимая во внимание, что на момент вынесения Хакасским УФАС России постановления 07.06.2019 о назначении административного наказания по делу N 019/04/19.5-223/2019 об административном правонарушении сроки давности привлечения Минздрава РХ к административной ответственности за вмененное противоправное деяние истекли, требование заявителя обосновано признано судом первой инстанции подлежащим удовлетворению.

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы. Согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обжалуемое решение подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В данном случае судебные расходы по уплате государственной пошлины не подлежат распределению, поскольку в силу части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается. Следовательно, по данной категории спора государственная пошлина не уплачивается в целом по делу, в том числе при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "13" сентября 2019 года по делу N А74-7052/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

А.Н. Бабенко

Судьи

Д.И. Шелег Д.В. Юдин