Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2019 г. N 15АП-16221/19

город Ростов-на-Дону

29 октября 2019 г.

дело N А32-25409/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 24 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 октября 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ильиной М.В.,

судей Ефимовой О.Ю., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.,

при участии:

от истца - Соловьева А.В. по доверенности от 21.03.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Анапа

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.07.2019 по делу N А32-25409/2018 (судья Гонзус И.П.)

по иску администрации Краснодарского края в лице Управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края

к администрации муниципального образования город-курорт Анапа

о взыскании,

УСТАНОВИЛ:

администрация Краснодарского края в лице Управления государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края (далее - истец) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с иском к администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее -ответчик) о взыскании вреда, причиненного в результате неправомерной выдачи Айрапетяну П.Р. разрешения на строительство индивидуального жилого дома N 23-301000-99-2016 по адресу: г. Анапа, ул. Калинина, д. 24 (кадастровый номер земельного участка 23:37:0101008:39) объекту археологического наследия "Городище Горгиппия" в размере стоимости проведения спасательных археологических полевых работ (раскопок) на участке площадью 184,6 кв. м. в сумме 1 281 360,72 руб.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.07.2019 с администрации муниципального образования город-курорт Анапа взыскан вред, причиненный в результате неправомерной выдачи гражданину Айрапетяну П.Р. разрешения на строительство индивидуального жилого дома N 23-301000-99-2016 по адресу: г. Анапа, ул. Калинина, д. 24 (кадастровый номер земельного участка 23:37:0101008:39) объекту археологического наследия "Городище Горгиппия", в размере стоимости проведения спасательных археологических полевых работ (раскопок) на участке площадью 184,6 кв. м. в сумме 1 281 360,72 рублей.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация муниципального образования город-курорт Анапа обжаловала его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе администрация муниципального образования город-курорт Анапа просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что факт проведения земляных работ по разрытию котлована для устройства фундамента объекта капитального строительства и иных строительно-технических работ посредством проведения судебной строительно-технической экспертизы исследован не был. Таким образом, факт причинения вреда объекту культурного наследия - памятнику археологии "Некрополь древнего города Горгиппия" не доказан, не установлено, в чем именно выразилось повреждение объекта культурного наследия и какой именно вред причинен ему. Суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования, в мотивировочной части дал оценку разрешению N 23-301000-99-2016 на строительство "Индивидуального жилого дома до трех этажей", выходя за рамки исковых требований. При этом до настоящего времени разрешение на строительство не оспорено. На основании указанного разрешения на строительство был выдан акт ввода объекта в эксплуатацию. Целесообразность проведения спасательных археологических полевых работ не доказана. Для установления гражданской ответственности в виде оплаты стоимости работ по сохранению объекта культурного наследия необходимо установление следующих существенных обстоятельств: наличие объекта культурного наследия (ранее археологически исследованного (не исследованного) в местах строительства и наличие на участках строительства предмета охраны объекта археологического наследия - культурного слоя, который подлежит сохранению в рамках ст. 40, ст. 45.1 Закона N 73-ФЗ, и, соответственно, факта его повреждения ответчиком. Администрация полагает, что с целью всестороннего изучения и рассмотрения материала настоящего дела, определения подлежащих возмещению убытков (с разумной степенью достоверности), системного анализа предоставленных документов, изучения обстоятельств дела непосредственно на месте проведения строительных работ, определения мощности и глубины залегания археологического слоя непосредственно в месте проведения земляных работ, установления фактических границ памятника, необходимы специальные познания. Суд, руководствуясь п.1 ст. 82 АПК РФ, должен был назначить судебную экспертизу. Спасательные археологические работы, в силу прямого указания Закона N 73-ФЗ, являются способом восстановления нарушенного права для целей сохранения объекта археологического наследия, т.е. будущие расходы на проведение названных работ являются способом возмещения вреда. Однако получение от компетентного органа разрешения и задания, а также согласование проектной документации не связано с вопросом о возможности взыскания с администрации их стоимости как будущих расходов. Научные исследования (научный отчет) является непосредственным доказательством по делу о местонахождении объекта культурного наследия, его целостности, наличии (отсутствии) культурного слоя. Без оценки такого исследования (отчета) невозможно установить нахождение объекта недвижимого имущества на территории вышеназванного объекта культурного наследия. Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР", отнёсшим "Городище Горгиппия" к объектам культурного наследия федерального значения, не определены границы объекта культурного наследия, а также зоны охраны объекта культурного наследия, что не позволяет без проведения соответствующих исследований достоверно установить, что жилой дом по адресу: г. Анапа, ул. Калинина, 24, входит в границы объекта культурного наследия или его охранную зону. В резолютивной части решения Арбитражного суда Краснодарского края от 24.07.2019 по делу N A32-25409/2018 не указано, в чью пользу, в бюджет какого государственного органа взыскиваются денежные средства с администрации за вред, причиненный посредством неправомерной выдачи разрешения на строительство 23-301000-99-2016 индивидуального жилого дома до трех этажей по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Калинина, 24. Таким образом, определить субъекта распоряжения денежными средствами, полученными от администрации, не представляется возможным.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация Краснодарского края указала на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просила в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании представитель администрации Краснодарского края не согласился с доводами апелляционной жалобы, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 09.02.2016 администрация муниципального образования город-курорт Анапа выдала Айрапетяну П.Р. разрешение N RU 23-301000-99-2016 на строительство индивидуального жилого дома по адресу: Краснодарский край, г. Анапа, ул. Калинина, 24 (кадастровый номер земельного участка 23:37:0101008:39).

Управлением государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края проведена плановая выездная проверка и составлен акт от 04.07.2016, в котором установлены факты выдачи ответчиком разрешений на строительство в границах зон охраны объектов культурного наследия без согласования с краевым органом охраны культурного наследия, а также без разработки и реализации предусмотренных действующим законодательством мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия и без учета указания закона на запрет проведения земляных, строительных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия.

Земельный участок с кадастровым номером 23:37:0101008:39 по данным единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации расположен на территории объекта археологического наследия федеральной категории историко-культурного значения ("Некрополь древнего города Горгиппия", который входит в состав "Археологический комплекс, V в. до н. э. - II в. н. э.: - городище "Горгиппия", - некрополь").

В градостроительном плане земельного участка от 26.01.2016 N RU 23301000-07804, утвержденном постановлением администрации от 26.01.2016 N 185, имеются сведения о нахождении спорного земельного участка на территории и в охранной зоне объекта культурного наследия "Археологический комплекс, V в. до н. э. - II в. н. э.: - городище "Горгиппия", - некрополь" (чертеж градостроительного плана земельного участка; пункт 2.2.4 градостроительного плана земельного участка).

Полагая, что в результате земляных и строительных работ, проведенных при строительстве индивидуального жилого дома, памятнику археологии "Некрополь древнего города Горгиппия" причинен вред (поврежден археологический культурный слой на площади 184,6 кв. м), на основании статьи 45.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) истец рассчитал стоимость мероприятий по сохранению объекта археологического наследия и обратился к ответчику с требованием об уплате 1 281 360 рублей 72 копейки.

В силу частей 4, 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) (в редакции, действовавшей на момент выдачи спорного разрешения на строительство) действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия. Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В соответствии с пунктом 6 части 3 статьи 44 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент выдачи спорного разрешения на строительство) в составе градостроительного плана земельного участка указывается информация об объектах культурного наследия.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка (пункт 2 части 11 статьи 51 ГрК РФ в редакции, действовавшей на момент выдачи спорного разрешения на строительство).

В период выдачи указанного разрешения на строительство действовала форма градостроительного плана земельного участка, утвержденная приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.05.2011 N 207. В соответствии с названным приказом сведения об объектах культурного наследия и зонах их охраны должны быть указаны в разделах 1 ("Чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования") и 3.2 ("Объекты, включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации") градостроительного плана земельного участка.

В градостроительном плане земельного участка от 26.01.2016 N RU 23301000-07804, утвержденном постановлением администрации от 26.01.2016 N 185, сведения о территории объекта культурного наследия и его охранных зонах не указаны в разделе 3.2 (в данном разделе стоят отметки "не имеется"), а в разделе 2.2.4 "Иные показатели" имеются сведения только о территории памятника и о его охранных зонах. Следовательно, при выявлении факта несоответствия требованиям градостроительного плана земельного участка, в котором указаны сведения о территории объекта культурного наследия, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган должен был отказать в выдаче разрешения на строительство, руководствуясь прямым запретом, установленным статьей 5.1 Закона N 73-ФЗ.

Согласно статье 7 Закона Краснодарского края от 03.07.2015 N 3223-КЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края" в целях предотвращения перемещения, повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка использования объектов культурного наследия и иных действий, влекущих за собой причинение вреда объектам культурного наследия, физические лица, юридические лица, органы государственной власти Краснодарского края, органы местного самоуправления в Краснодарском крае на стадии проведения землеустройства, формирования, отвода, изменения категории, вида разрешенного использования и иного хозяйственного освоения земельного участка, предусматривающего проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, обязаны обратиться в краевой орган охраны объектов культурного наследия с заявлением о согласовании проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории, подлежащей хозяйственному освоению.

На карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки г.-к. Анапа, размещенной в свободном доступе на официальном сайте администрации г.-к. Анапа, обозначены границы территории и зоны охраны объектов культурного наследия, границы исторического поселения. В текстовой части правил землепользования и застройки г.-к. Анапа (статья 27 указанных правил) отмечено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия.

Таким образом, администрация выдала разрешение на строительство на территории объекта культурного наследия в нарушение градостроительного законодательства и законодательства об объектах культурного наследия без согласования с уполномоченным органом и учета императивного указания закона на запрет проведения земляных, строительных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия.

Выдача разрешений органами местного самоуправления должна осуществляться только после получения соответствующих согласований органа охраны объектов культурного наследия, поскольку такие согласования являются обязательными в силу закона, а неполучение согласований может повлечь как необоснованную выдачу разрешений, так и причинение вреда объектам культурного наследия.

Учитывая, что строительство рассматриваемого объекта капитального строительства сопряжено с проведением земляных работ по разрытию котлована для устройства фундамента, прокладкой коммуникаций и т.д., производство указанных работ на территории объекта археологического наследия, как правило, приводит к повреждению культурного слоя памятника, разрушению погребений древнего некрополя, безвозвратной утрате ценнейших археологических предметов.

Администрация муниципального образования является органом местного самоуправления, наделенным рядом властно-управленческих полномочий. В результате неправомерной выдачи разрешительной документации на строительство на территории объектов культурного наследия причиняется невосполнимый вред памятникам истории и культуры, кроме того, наносится имущественный ущерб государству (ввиду нахождения памятников археологии в государственной собственности). Также действия ответчика приводят к нарушению общественных интересов и законных прав лиц, которым выданы разрешения на строительство.

Судом первой инстанции правомерно учтено, что решениями по делам NN 12-2650/2017 от 07.08.2017, 12-2669/2017 от 26.07.2017, 12-2757/2017 от 27.07.2017, 12-2673/2017 от 26.07.2017, 12-2667/2017 от 26.07.2017, 12-2663/2017 от 26.07.2017, 12-2666/2017 от 26.07.2017, 12-2656/2017 от 31.07.2017 Краснодарский краевой суд признал наличие событий административных правонарушений в действиях администрации муниципального образования город-курорт Анапа, наличие составов административных правонарушений, правильность выводов органа при составлении протоколов об административных правонарушениях по фактам выдачи разрешений на территории и в зонах охраны объектов культурного наследия.

Согласно статье 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).

Объект культурного наследия восстановить или заменить вещью того же рода и качества невозможно ввиду уникальности этих объектов археологического наследия. Поэтому по обстоятельствам дела возмещение вреда возможно только в форме возмещения причиненных убытков.

Пункт 2 статьи 15 ГК РФ понимает под убытками расходы, которое лицо, чье право нарушено, произвело или должно произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Таким образом, ГК РФ прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права, и не ставит их взыскание в зависимость от возможности или одновременности предъявления иска в отношении стоимости утраченного имущества или размера неполученных доходов.

Необходимые для восстановления нарушенного права расходы определены специальными требованиями Закона N 73-ФЗ.

Согласно статье 40 Закона N 73-ФЗ под сохранением объекта археологического наследия в исключительных случаях понимаются спасательные археологические полевые работы, осуществляемые в порядке, определенном статьей 45 Закона N 73-ФЗ, с полным или частичным изъятием находок из раскопов с целью передачи обнаруженных культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации (пункт 9 статьи 45 Закона N 73-ФЗ).

Статья 61 Закона N 73-ФЗ, предусматривающая обязанность лиц, причинивших вред объектам археологического наследия, возместить этот вред в виде оплаты стоимости указанных в статье 40 Закона N 73-ФЗ мероприятий, необходимых для сохранения данного объекта, не исключает действия общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о возможности взыскания требующихся документально обоснованных, но еще не понесенных расходов.

При этом правила Закона N 73-ФЗ не дают оснований и не могут быть истолкованы как направленные на улучшение положения причинителей вреда и ухудшение положения взыскателей вреда за причинение ущерба объектам культурного наследия по сравнению с тем, как положение тех же лиц определено Гражданским кодексом Российской Федерации для случаев причинения ущерба иному имуществу. В данном случае восстановление нарушенного права - сохранение объекта археологического наследия - в силу Закона N 73-ФЗ и по обстоятельствам дела может быть осуществлено лишь путем проведения спасательных археологических полевых работ.

С учетом изложенных норм и невозможности восстановления объекта культурного наследия или его замены вещью того же рода и качества ввиду уникальности этого объекта суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что названные работы являются особым, прямо установленным законом способом восстановления нарушенного права для целей сохранения объекта археологического наследия, и обоснованно взыскал 1 281 360,72 руб. стоимости работ, исчисленной на основании Сборника цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры и разъяснений по его применению.

Доводы жалобы о том, что выданное разрешение не оспорено, незаконным не признано, на основании указанного разрешения на строительство был выдан акт ввода объекта в эксплуатацию, отклоняется судом апелляционной инстанции.

В рассматриваемом случае строительство Айрапетяном П.Р. индивидуального жилого дома на территории памятника археологии произведено с разрешения администрации как уполномоченного на выдачу такого разрешения органа местного самоуправления. Именно действия администрации позволили Айрапетяну П.Р. непосредственно приступить к строительству жилого дома и, соответственно, к нарушению культурного слоя и целостности памятника археологии. Утвердив Айрапетяну П.Р. градостроительный план и выдав ему разрешение на строительство, администрация тем самым прямо одобрила и легализовала деятельность по строительству на территории памятника археологии. Принятие администрацией указанных актов послужило непосредственным основанием для начала строительства, следствием которого является то, что для обеспечения сохранности памятника археологии, целостность которого была нарушена в результате строительных и земляных работ, требуется проведение проектно-изыскательских и иных работ.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.06.2019 N Ф08-4134/2019 по делу N А32-25412/2018.

Доводы жалобы о том, что определить субъекта распоряжения денежными средствами, полученными от администрации, не представляется возможным, также отклоняются судом апелляционной инстанции с учетом вынесения судом первой инстанции определения об исправлении технической ошибки, согласно которому абзац 2 резолютивной части решения от 24.07.2019 изложен в следующей редакции: "Взыскать с администрации муниципального образования город-курорт Анапа в пользу бюджета Краснодарского края (реквизиты: ИНН 2308038402, КПП 230801001, получатель - УФК по Краснодарскому краю (администрация Краснодарского края, л/с 04182000020), расчетный счет 40101810300000010013 в Южном ГУ Банка России г. Краснодар, БИК 040349001, ОКТМО 03701000, КБК 80211690020020000140) вред, причиненный посредством неправомерной выдачи гражданину Айрапетяну П.Р. разрешения на строительство индивидуального жилого дома N 23-301000-99-2016 по адресу: г. Анапа, ул. Калинина, д. 24 (кадастровый номер земельного участка 23:37:0101008:39), объекту археологического наследия "Городище Горгиппия" в размере стоимости проведения спасательных археологических полевых работ (раскопок) на участке площадью 184,6 кв. м. в сумме 1 281 360,72 рублей".

С учетом того, что расчет причиненного вреда произведен в соответствии с нормами действующего законодательства и лицом, обладающим специальными знаниями и соответствующим квалификационным требованиям, а ответчиком в нарушение статьи 108 АПК РФ не исполнена обязанность по внесению на депозитный счет арбитражного суда Краснодарского края денежных сумм, подлежащих выплате эксперту, в установленном порядке, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении ходатайства о проведении экспертизы.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.07.2019 по делу N А32-25409/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Ильина

Судьи

О.Ю. Ефимова С.С. Филимонова