Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2019 г. N 05АП-8840/19

г. Владивосток

24 декабря 2019 г.

Дело N А51-5345/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 декабря 2019 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, О.Ю. Еремеевой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Д.Е.Филипповой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Комплекс-Восток",

апелляционное производство N 05АП-8840/2019

на решение от 15.10.2019

судьи Л.П. Нестеренко

по делу N А51-5345/2019 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Комплекс-Восток" (ИНН 2540102730, ОГРН 1042504355365)

к администрации города Владивостока (ИНН 2504001783, ОГРН 1022501302955)

третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: инспекция по охране объектов культурного наследия Приморского края (ИНН 2540225637, ОГРН 1162536099087), Управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (ИНН 2536216076, ОГРН 1092536003812), Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края (ИНН 2538111008, ОГРН 1072540005724), краевое государственное казенное учреждение "Управление землями и имуществом на территории Приморского края" (ИНН 502045418, ОГРН 1122502002105),

об оспаривании постановления,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Комплекс-Восток": Бедных Н.Н. по доверенности от 29.05.2019 сроком действия на 5 лет; Верховская А.В. по доверенности от 29.05.2019 сроком действия на 5 лет;

от администрации города Владивостока: Грачева по доверенности от 12.04.2019 сроком действия до 31.12.2019;

от Управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока: Грачева по доверенности от 18.06.2019 сроком действия до 31.12.2019;

от инспекции по охране объектов культурного наследия Приморского края, Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края, краевого государственного казенного учреждения "Управление землями и имуществом на территории Приморского края": не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Комплекс-Восток" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным постановления администрации города Владивостока (далее - администрация) от 19.12.2018 N 3578 "Об отмене разрешения на строительство от 18.07.2017 N RU25304000-244/2017".

Определениями арбитражного суда от 23.04.2019 и от 13.08.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, были привлечены Управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (далее - третье лицо, УГА), Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края (далее - третье лицо, департамент), краевое государственное казенное учреждение "Управление землями и имуществом на территории Приморского края" (далее - третье лицо, КГКУ "УЗИ").

Решением Арбитражного суда Приморского края от 15.10.2019 в удовлетворение заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, общество обратилось с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит отменить обжалуемое решение и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы ссылается на отсутствие правовых оснований для принятия оспариваемого постановления, поскольку разрешение на строительство было выдано при соблюдении обществом всех условий его получения. При этом на дату выдачи разрешения на строительство защитные зоны установлены не были, а особые режимы были установлены только в апреле 2019 года. Указывает, что постановление Губернатора Приморского края от 02.02.1998 N 34 устанавливало временные зоны охраны, которые фактически не были отражены и не были закоординированы ни в одном доступном информационном ресурсе. С учетом изложенного заявитель жалобы считает, что правовые основания для отмены разрешения на строительство отсутствовали, тем более, что оспариваемое постановление не содержит ни одно из оснований, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ, Кодекс) для прекращения действия разрешения на строительство.

В судебном заседании представители общества доводы апелляционной жалобы поддержали в полном объеме.

Представитель администрации и УГА в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласились, считают, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела и им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем решение отмене или изменению не подлежит.

В обоснование возражений на апелляционную жалобу администрация представила фрагмент карты градостроительного зонирования с отображением границ зоны ОД-12 и спорного земельного участка в цветном исполнении, который был приобщен судебной коллегией к материалам дела на основании статей 159, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), как связанный с фактическими обстоятельствами спора и устраняющий неполноту материалов дела.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, заявлений, ходатайств не представили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 АПК РФ рассмотрела апелляционную жалобу без их участия по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Земельный участок с кадастровым номером 25:28:010015:40, площадью 3000 кв.м, образованный из земель поселений, находящийся по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Суханова, 39, предоставлен обществу в аренду на основании заключенного с администрацией договора аренды земельного участка от 10.06.2004 N 01-001056-Ю-Д-1643, по условиям которого указанный земельный предоставлен арендатору в пользование для целей строительства и дальнейшей эксплуатации ресторана в границах, указанных в кадастровом плане участка, приложенном к данному договору.

В соответствии с пунктом 2.1 договора срок аренды участка установлен с 10.06.2004 по 09.06.2019. Договор зарегистрирован Управлением Росреестра по Приморскому краю 24.02.2005 с присвоением регистрационной записи N 25-25-01/043/2005-66.

Распоряжением УГА от 20.01.2014 N 76 утвержден градостроительный план N RU25304000-2001201400000005 на указанный земельный участок, а распоряжением от 21.03.2017 N 496 данный градостроительный план утвержден в новой редакции.

Согласно градостроительному плану земельного участка площадь застройки земельного участка определена на основании проектной документации и составила 2985 кв.м, а предельные параметры размещения объекта капитального строительства установлены в следующих размерах: предельное количество этажей - 40 этажей, максимальная высота объектов капитального строительства - 160 м, максимальный проект застройки - 80%.

Обществом с ограниченной ответственностью ООО "АРХФОНД" по заказу заявителя подготовлена проектная документация на строительство объекта капитального строительства - ресторана в районе ул. Суханова, 39 в г. Владивостоке, общей площадью 14254,20 кв.м, с количеством этажей - 9, площадью застройки 2396,40 кв.м, вместимостью на 58 посадочных места, с автостоянкой 142 м/мест.

Проектная документация на строительство указанного объекта прошла негосударственную экспертизу, которую провели ООО "Негосударственная экспертиза проектов ДВ" и ООО "Дальний восток - ГеоСторйЭксперт", выдавшие положительные заключения экспертиз от 19.06.2017 N 25-2-1-2-0022-17, от 15.06.2017 N 25-2-1-1-0018-17.

18.07.2017 по результатам рассмотрения заявления общества администрация выдала разрешение N RU25304000-244/2017 на строительство объекта капитального строительства: Ресторан в районе ул. Суханова, 39 в г. Владивостоке, на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010015:40, общая площадь - 14254,20 кв.м, строительный объём - 55387,50 куб.м, этажность - 9.

25.05.2018 в администрацию поступил протест прокуратуры Ленинского района г. Владивостока от 18.05.2018 N 7-6-2018 об отмене разрешения на строительство от 18.07.2017 N RU25304000-244/2017, мотивированный тем, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:010015:40 располагается в зонах объектов культурного наследия регионального значения, в границах которых запрещается строительство новых объектов капитального строительства.

По результатам рассмотрения протеста прокуратуры администрация приняла постановление от 19.12.2018 N 3578 об отмене выданного обществу разрешения на строительство N RU25304000-244/2017.

Посчитав, что основания для отмены спорного разрешения отсутствовали, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением, который отказал в удовлетворении заявленных требований.

Оценив доводы лиц, участвующих в деле, и представленные в материалы дела документы, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным ввиду следующего.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемое решение должно не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Пунктом 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) предусмотрено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, а также обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 названного Закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 23 Закона N 2202-1 установлено, что протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления.

По правилам части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. При этом отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Предусмотренная частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ возможность нормоконтроля направлена на устранение нарушений действующего законодательства, допущенных органом местного самоуправления, и распространяется на все принятые им правовые акты.

В этой связи следует признать, что действия администрации по отмене разрешения на строительство по результатам рассмотрения протеста прокуратуры соответствуют действующему правовому регулированию.

Оценивая действия органа местного самоуправления, связанные с отменой противоречащего закону правового акта, судебная коллегия установила следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 Кодекса).

В силу части 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи орган местного самоуправления.

К указанному заявлению прилагаются определенный перечень документов, включая правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации, в том числе схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; документы, предусмотренные законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия и иное.

По правилам части 11 статьи 51 Кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 этой статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

Коллегией установлено, что в целях получения разрешения на строительство N RU25304000-244/2017 обществом был представлен пакет документов, в ходе проверки которых администрация пришла к выводу об их достаточности для принятия решения о выдаче разрешения на строительство и о соответствии проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка.

Между тем органом местного самоуправления не было учтено следующее.

По правилам пункта 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.

В развитие указанной нормы права постановлением Губернатора Приморского края от 02.02.1998 N 34 в целях государственной охраны памятников Приморского края, а также обеспечения оптимальных условий сохранности и восприятия архитектурного облика памятников и исторического центра г. Владивостока, внесенного в списки исторических городов Российской Федерации, были утверждены схемы временных зон охраны памятников исторического центра города Владивостока.

В данных зонах сохраняются историческая планировка улиц, историческая застройка, визуальное восприятие исторической застройки и запрещается строительство новых объектов, нарушающих историческую объемно - планировочную структуру и масштаб исторической застройки, не соответствующих по архитектуре характеру исторической среды, строительство новых объектов, нарушающих сохранившуюся историческую планировочную структуру, нарушающих условия визуального восприятия охраняемого ландшафта, исторической городской среды и памятников, панорамы исторического центра города с ближних, а также дальних точек восприятия.

Из материалов дела усматривается, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:010015:40 располагается во временной охранной зоне памятников исторического центра г. Владивостока, схема и режим использования которой утверждены постановлением Губернатора Приморского края от 02.02.1998 N 34.

В свою очередь до разработки зон охраны памятников г. Владивостока в полном объеме схема временных зон охраны с режимами их использования является документом, регулирующим градостроительную и хозяйственную деятельность на территории в указанных границах. Режимом использования территории временной охранной зоны памятников исторического центра г. Владивостока запрещается строительство новых объектов, нарушающих историческую объемно - планировочную структуру и масштаб исторической застройки, не соответствующих по архитектуре характеру исторической среды; хозяйственная деятельность, ухудшающая физическое состояние исторической среды и нарушающая ее визуальное восприятие.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) на территории памятника запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на его территории объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 34 названного Закона в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Из пункта 1 статьи 34.1 этого же Закона (введенной в действие с 03.10.2016) следует, что защитными зонами объектов культурного наследия являются территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям (за исключением указанных в пункте 2 настоящей статьи объектов культурного наследия) и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Согласно пункту 3 статьи 34.1 Закона N 73-ФЗ границы защитной зоны объекта культурного наследия устанавливаются:

1) для памятника, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 100 метров от внешних границ территории памятника, для памятника, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 200 метров от внешних границ территории памятника;

2) для ансамбля, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 150 метров от внешних границ территории ансамбля, для ансамбля, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 250 метров от внешних границ территории ансамбля.

Пунктом 4 данной статьи определено, что в случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия, расположенного в границах населенного пункта, границы защитной зоны такого объекта устанавливаются на расстоянии 200 метров от линии внешней стены памятника либо от линии общего контура ансамбля, образуемого соединением внешних точек наиболее удаленных элементов ансамбля, включая парковую территорию.

Анализ имеющейся в материалах дела проектной документации на строительство ресторана в районе ул. Суханова, 39 в г. Владивосток, раздел 3 "Архитектурные решения" шифр 33/2015П-АР показывает, что участок строительства представляет собой свободную территорию с перепадом высот - 10 м. На участке проектируется 9-этажный ресторан с полуподземной автостоянкой, административными и физкультурно-оздоровительными помещениями, площадью застройки 2349,6 кв.м.

При этом спорный земельный участок фактически расположен в защитных зонах объектов культурного наследия, а именно:

- "Общежитие студентов Восточного института" по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Всеволода Сибирцева, 15 (принят на государственную охрану постановлением Думы Приморского края от 27.03.1996 N 314);

- "Жилой дом" по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Всеволода Сибирцева, 15, стр.4 (принят на государственную охрану постановлением Думы Приморского края от 27.03.1996 N 314);

- "Жилой дом" по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Всеволода Сибирцева, 35, стр.1 (принят на государственную охрану постановлением Думы Приморского края от 27.03.1996 N 314);

- "Жилой дом" по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Пушкинская, 25, стр.3 (принят на государственную охрану решением Исполнительного комитета Приморского краевого Совета народных депутатов от 26.08.1983 N 638; постановлением Думы Приморского края от 27.03.1996 N 314);

- "Жилой дом" по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул.Пушкинская, 25, стр.4 (принят на государственную охрану постановлением Думы Приморского края от 27.03.1996 N 314);

- "Жилой дом Приморской епархии" по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Ключевая, 5 (принят на государственную охрану постановлением Думы Приморского края от 27.03.1996 N 314);

- "Жилой дом Приморской епархии" по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Ключевая, 5, стр.2 (принят на государственную охрану постановлением Думы Приморского края от 27.03.1996 N 314).

Учитывая, что границы территорий объектов культурного наследия, расположенных за пределами земельного участка с кадастровым номером 25:28:010015:40, не установлены, судебная коллегия поддерживает вывод администрации и инспекции о необходимости определения защитной зоны данных объектов на основе правила пункта 4 статьи 34.1 Закона N 73-ФЗ.

Из представленной обзорной карты земельного участка с кадастровым номером 25:28:010015:40 усматривается, что расстояние границ земельного участка от объектов, включенных постановлением Думы Приморского края от 27.03.1996 N 314 "О дополнительном включении вновь выявленных на территории Приморского края объектов, представляющих культурную ценность, в государственный список недвижимых памятников истории и культуры местного (краевого) значения" в Список памятников истории и культуры местного (краевого) значения, составляет менее определенного пунктом 4 статьи 34.1 Закона N 73-ФЗ значения.

Так, от "Общежития студентов Восточного института" по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Всеволода Сибирцева, 15, строение 4, расстояние от границ земельного участка с кадастровым номером 25:28:010015:40 по направлению с юго-западной стороны составляет 73 м; от "Жилого дома Приморской епархии" (адрес: Приморский край, г. Владивосток ул. Ключевая, д. 5) - 139 м; "Жилого дома" (адрес: Приморский край, г. Владивосток ул. Всеволода Сибирцева, 35) - 143 м.

От включенного в Список памятников истории и культуры города Владивостока Решением Приморского краевого СНД от 27.02.1987 N 125 и Решением Приморского краевого СНД от 23.02.1990 N 59 "Дома, в котором в начале XX в. жил и работал известный общественный деятель края Н.М. Соловьев", адрес: Приморский край, г. Владивосток ул. Пушкинская, д. 37, указанное расстояние составляет 136 м.

Кроме того, постановлением Администрации Приморского края от 09.04.2019 N 216-па установлены зоны охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации регионального значения "Здание Министерской женской гимназии (ныне - средняя школа N 9)", 1903 г., расположенного по адресу (местонахождение): Приморский край, г. Владивосток, ул. Пушкинская, д. 39, и утверждены требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон.

Этим же постановлением утвержден перечень объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального значения, расположенных в границах зон охраны указанного объекта культурного наследия.

От включенного в указанный перечень объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации регионального значения "Здание Министерской женской гимназии (ныне - средняя школа N 9)" объекта "Ансамбль деловых и жилых домов братьев Синкевича и Фихмана", 1909 - 1912 гг., Приморский край, г. Владивосток, ул. Пушкинская, д. 33, строения 1, 2, 3, 4, ул. Пушкинская, д. 35, расстояние до границы земельного участка по направлению на юго-восток составляет 131, 102 и 113 метров.

В то же время земельный участок с кадастровым номером 25:28:010015:40 в соответствии со схемой зон охраны, утвержденной постановлением Губернатора Приморского края от 02.02.1998 N 34, располагается в охранной зоне ландшафта, что следует из схемы временных зон охраны памятников исторического центра г. Владивосток.

В соответствии с режимом использования охранной зоны ландшафта сохраняются исторический вид природных доминант, визуальное восприятие ландшафта, и установлен запрет на строительство новых объектов; хозяйственная деятельность, ухудшающая физическое состояние природного ландшафта и нарушающая его визуальное восприятие. Без согласования с органом охраны объектов культурного наследия Приморского края запрещается проводить земляные, строительные и другие работы, работы по рекультивации ландшафта, работы по посадке и реконструкции зеленых насаждений.

Таким образом, по обоснованному заключению суда первой инстанции, спорный земельный участок с кадастровым номером 25:28:010015:40 располагается в защитных зонах объектов культурного наследия регионального значения, включенных в реестр, принятых на государственную охрану в установленном порядке.

В силу пунктов 1, 2, 7 статьи 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами. В частности могут устанавливаться ограничения, связанные с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах. Такие ограничения прав на землю могут быть обжалованы лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

Согласно пункту 10 статьи 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 настоящего Кодекса.

Как следует из фрагмента карты градостроительного зонирования Владивостокского городского округа (справка ИСОГД от 29.05.2018 N 28-8123), в настоящее время земельный участок с кадастровым номером 25:28:010015:40 расположен в зоне исторической застройки (ОД 12).

Согласно Правилам землепользования и застройки Владивостокского городского округа, утвержденным решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 N 462 (далее - Правила N 462, Правила землепользования и застройки), в редакции изменений от 28.03.2018, ограничением для использование земельных участков в территориальной зоне ОД 12 является осуществление использования земельных участков в границах территории охранной зоны объекта культурного наследия с соблюдением режима, установленного в границах территорий таких зон уполномоченным органом охраны объектов культурного наследия.

К таким ограничениям относится и использование земельных участков в границах территории объединенной зоны охраны объектов культурного наследия осуществлять с соблюдением режима, установленного постановлением Губернатора Приморского края от 02.02.1998 N 34 "Об утверждении схемы временных зон охраны памятников исторического центра города Владивостока", иными нормативными правовыми актами уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия.

В соответствии пунктом 3 статьи 26 Правил N 462 (в редакции от 14.04.2017) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на территории общественно-деловой зоны, к которой был ранее отнесен земельный участок с кадастровым номером 25:28:010015:40 на дату выдачи разрешения на строительство N RU25304000244/2017, устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территорий: охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон, устанавливаемых в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Статьей 57 Правил землепользования и застройки (в редакции от 14.04.2017) было установлено, что зона охраны объектов культурного наследия Владивостокского городского округа определена для обеспечения правового режима охраны памятников истории и культуры, сохранения системы исторической планировки, ценных элементов ландшафта, ценной средовой застройки, закрепления или восстановления градоформирующего значения памятников в архитектурно-пространственной организации городского округа, создания благоприятных условий зрительного восприятия объектов культурного наследия, устранения диссонансов, нарушающих восприятие памятников, цельность композиции охраняемых архитектурных комплексов и ландшафтов.

С учетом действующего правового регулирования Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение N 972).

Согласно пункту 7 указанного Положения разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия может осуществляться по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Таким образом, охранная зона устанавливается вне зависимости от желания владельца объекта культурного наследия оформить такую зону и необходима для обеспечения безопасных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения таких объектов, создания негативных условий по их эксплуатации, а также исключения причинения вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц.

С учетом изложенного следует признать, что отсутствие утвержденных зон охраны рассматриваемых в настоящем споре объектов культурного наследия в государственном кадастре недвижимости либо отсутствие сведений об утвержденных защитных зонах границ территории указанных объектов культурного наследия на карте градостроительного зонирования Владивостокского городского округа не может служить основанием для несоблюдения режима их использования.

Между тем, как подтверждается материалами дела, наличие установленных действующим законодательством запретов строительства новых объектов капитального строительства в границах зон охраны объектов культурного наследия не было учтено обществом при подготовке проектной документации, а равно не нашли отражение в утвержденном градостроительном плане земельного участка.

Так, по правилам статьи 44 ГрК РФ градостроительный план земельного участка представляет собой вид документации по планировке территории. Такой документ фактически является согласованием основных проектных решений, которое дает возможность проводить дальнейшие действия по реализации проекта на строительство.

При этом установленные постановлением Губернатора Приморского края от 02.02.1998 N 34 запреты и ограничения действовали до утверждения распоряжением УГА от 20.01.2014 N 76 градостроительного плана N RU25304000-2001201400000005 на спорный земельный участок.

Новая редакция указанного градостроительного плана была утверждена распоряжением УГА от 21.03.2017 N 496, то есть в период действия установленных пунктом 4 статьи 34.1 Закона N 73-ФЗ ограничений для защитных зон объектов культурного наследия.

Однако установленные законом требования не были учтены при определении параметров застройки земельного участка с кадастровым номером 25:28:010015:40.

Кроме того, проектная документация на строительство ресторана по ул. Суханова, 39 в г. Владивостоке разрабатывалась также в период действия ограничений, установленных пунктом 4 статьи 34.1 Закона N 73-ФЗ и постановлением Губернатора Приморского края от 02.02.1998 N 34. Соответственно нормативные положения указанных правовых актов подлежали учету при проектировании строительства названного объекта, что фактически не было соблюдено.

Из изложенного следует, что выданный обществу градостроительный план N RU25304000-2001201400000005 не подтверждал параметры застройки земельного участка с кадастровым номером 25:28:010015:40 требованиям градостроительных регламентов и, соответственно, не мог явиться основанием для подготовки проектной документации на строительство спорного объекта капитального строительства и, как следствие, для выдачи разрешения на строительство.

Учитывая изложенное, коллегия, следуя нормативным положениям части 7 статьи 51 ГрК РФ, приходит к выводу о том, что разрешение на строительство объекта капитального строительства "Ресторан в районе ул. Суханова, 39 в г. Владивостоке" было выдано администрацией незаконно. Выводы суда первой инстанции в указанной части являются обоснованными и подтверждаются материалами дела.

Довод апелляционной жалобы об отнесении спорного земельного участка на дату выдачи обществу разрешения на строительство к зоне многофункциональной общественно-деловой застройки (ОД-1) не имеет значения для правильного разрешения настоящего спора, поскольку использование земельного участка с учетом действующего правового регулирования имело ограничения по соблюдению параметров защитных зон объектов культурного наследия, расположенных за границами данного земельного участка (пункт 4 статьи 34.1 Закона N 73-ФЗ), а также по соблюдению запретов, установленных постановлением Губернатора Приморского края от 02.02.1998 N 34, от соблюдения которых общество фактически уклонилось.

Несогласие заявителя жалобы с выводом арбитражного суда относительно применения к спорным отношениям положений части 10.1 статьи 51 ГрК РФ коллегией суда оценивается критически.

Действительно, частью 10.1 статьи 51 Кодекса установлено, что в случае, если строительство или реконструкция объекта капитального строительства планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, к заявлению о выдаче разрешения на строительство может быть приложено заключение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, о соответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

При этом установленная данной нормой права возможность представления указанного заключения заинтересованным лицом корреспондирует обязанности уполномоченного на выдачу разрешения на строительство органа местного самоуправления по самостоятельному направлению документов для получения такого заключения, что следует из положений частей 11.1, 11.2 статьи 51 ГрК РФ.

Между тем в спорной ситуации какое-либо согласование с инспекцией по вопросу строительства спорного объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010015:40, а равно согласование проектных решений по строительству этого объекта, обществом не производилось, что последнее не оспаривает.

При этом суд первой инстанции, рассматривая доводы общества об отсутствии у него необходимой информации относительно существующего запрета в отношении спорного земельного участка, обоснованно принял во внимание запрос заявителя от 15.02.2017, направленный в инспекцию, в котором общество просило рассмотреть вопрос о размещении на спорном земельном участке иного объекта - многоквартирного дома с многоуровневой автостоянкой с учетом имеющегося ограничения в виде зоны объектов культурного наследия.

В ответ на указанное обращение инспекция в письме от 16.03.2017 N 65/433, направленным в адрес общества до получения им разрешения на строительство, сообщила о наличии запрета на строительство объектов капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 25:28:010015:40.

Изложенные в своей совокупности обстоятельства указывают на нарушение администрацией требований статьи 51 ГрК РФ при выдаче обществу разрешения на строительство от 18.07.2017 N RU25304000244/2017 ввиду несоответствия такового пункту 4 статьи 34.1 Закона N 73-ФЗ, постановлению Губернатора Приморского края от 02.02.1998 N 34.

Таким образом, оценив представленные в материалы дела доказательства, коллегия считает, что администрация доказала законность принятого постановления об отмене разрешения на строительство, поскольку при наличии нарушений, являющихся основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, единственным способом устранения таких нарушений и пресечения деятельности, осуществляемой на его основании, является отмена выданного разрешения в порядке нормоконтроля.

Доводы общества о том, что разрешение на строительство может быть отменено только по основаниям, предусмотренным частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ, коллегией отклоняются как основанные на ошибочном применении норм материального права.

Указанной нормой предусмотрен порядок прекращения действия разрешения на строительство в случаях утраты заинтересованным лицом правомочий пользователя земельного участка, используемого для строительства. Специальный порядок отмены разрешения на строительство, в том числе в связи с его незаконной выдачей, градостроительным законодательством не установлен.

Таким образом, принимая во внимание, что основания для выдачи разрешения на строительство от 18.07.2017 N RU25304000-244/2017 отсутствовали, постановление об его отмене принято администрацией обоснованно и в пределах предоставленных полномочий, в связи с чем суд первой инстанции правомерно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал обществу в удовлетворении заявленных требований.

Выводы суда первой инстанции сделаны на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу в соответствии со статьей 71 АПК РФ, с правильным применением норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебная коллегия на основании статьи 110 АПК РФ относит судебные расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе на её заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 15.10.2019 по делу N А51-5345/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова О.Ю. Еремеева