Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2012 г. N 01АП-5319/11

г. Владимир

17 января 2012 г.

Дело N А43-11673/2011

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ивановой Ю.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственной службы занятости населения Нижегородской области

на определение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.07.2011

по делу N А43-11673/2011,

принятое судьей Садовской Г.А.

по заявлению Управления государственной службы занятости населения Нижегородской области о признании недействительными представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области от 06.05.2011 N 32-05-01-04/3223 и предписания от 06.05.2011 N 32-05-01/3224,

при участии в судебном заседании представителей:

Управления государственной службы занятости населения Нижегородской области - Бабанова А.А. по доверенности от 16.01.2012 N 3 сроком действия один год, Антоновой Т.К. по доверенности от 16.01.2012 N 2 сроком действия один год, Аверкиева А.Н. по доверенности от 16.01.2012 N 4 сроком действия один год;

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области - Левиной Т.К. по доверенности от 10.01.2012 N 32-14-14-04/4 сроком действия до 31.12.2012.

и установил:

Управление государственной службы занятости населения Нижегородской области (далее - Служба занятости населения) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области (далее - Территориальное управление) от 06.05.2011 N 32-05-01-04/3223 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписания от 06.05.2011 N 32-05-01/3224 по устранению выявленных нарушений.

Определением от 21.07.2011 Арбитражный суд Нижегородской области прекратил производство по делу ввиду неподведомственности спора арбитражному суду.

Не согласившись с принятым судебным актом, Служба занятости населения обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, спор имеет экономический характер и подлежит рассмотрению арбитражным судом, поскольку оспариваемые представление и предписание связаны не с исполнительным органом Управления, а с самим юридическим лицом, и направлены на устранение нарушения бюджетного законодательства именно Управлением.

Определением Первого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2011 производство по делу приостанавливалось до принятия Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации судебного акта по делу N А38-1596/2010, изготовления его в полном объеме и размещения на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, имеющего преюдициальное значение для рассматриваемых правоотношений.

Определением от 13.01.2012 Первый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьей 146 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по своей инициативе возобновил производство по делу в связи с устранением обстоятельств, вызвавших его приостановление.

В судебном заседании представители Службы занятости населения и Управления финансово-бюджетного надзора поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что в период с 28.03.2011 по 25.04.2011 должностные лица Территориального управления осуществили проверочные мероприятия в отношении Службы занятости населения на предмет использования последней бюджетных средств, выделенных на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда за 2009 год.

В ходе проверки Территориальное управление выявило нарушения, в том числе связанные с возмещением учреждением четырем работодателям за счет бюджетных средств затрат на реализацию дополнительных мероприятий по содействию трудоустройству инвалидов 3 группы с первой степенью способности к трудовой деятельности, не предполагающей создания специального рабочего места.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки использования бюджетных средств, выделенных на реализацию дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда за 2010 год от 25.04.2011.

06.05.2011 временно исполняющий обязанности руководителя Территориального управления финансово-бюджетного надзора вынес представление N 32-05-01-04/3223 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также предписание N 32-05-01/3224 по устранению выявленных нарушений.

Полагая, что выданные Территориальным управлением 06.05.2011 представление и предписание не соответствуют нормам действующего законодательства и нарушают права и законные интересы в сфере экономической деятельности, Служба занятости населения обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции руководствовался частями 1 и 2 статьи 27, пунктом 2 части 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и исходил из того, что данный спор неподведомственен арбитражному суду.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что судебный акт первой инстанции подлежит отмене в силу следующего.

Общими правилами федерального законодательства предусмотрено, что лицо, гражданское право которого нарушено (оспорено), вправе осуществить судебную защиту нарушенного (оспоренного) права способом, названным в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, либо иным способом, предусмотренным законом. При этом указанное лицо свободно в выборе способа защиты нарушенного (оспариваемого) права.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля (пункт 1).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4).

На основании пунктов 91, 106, 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Минфина России от 04.09.2007 N 75н, результаты ревизии (проверки) оформляются актом ревизии (проверки). Каждый экземпляр акта ревизии (проверки) подписывается руководителем ревизионной группы и руководителем организации. На основании акта ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

В силу пункта 5.14 Положения в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право, в том числе проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (часть 1 статьи 19.5).

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Служба финансово-бюджетного надзора, вынося представление и предписание, действовала в рамках своих полномочий по контролю за использованием бюджетных средств. В обжалуемых представлении и предписании содержатся выводы о ненадлежащем исполнении Управлением бюджетного процесса, о нарушении бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие руководителя учреждения принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Тот факт, что предписание и представление адресованы не учреждению, а непосредственно его руководителю, не свидетельствует о неподведомственности дела арбитражному суду, поскольку согласно пункту 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса при наличии оснований, установленных статьей 283 названного Кодекса, выносятся именно руководителям получателей бюджетных средств. В данном случае руководитель учреждения является органом управления учреждением, действует от имени юридического лица и в его интересах, следовательно, адресованные ему представления налагают обязанности на само учреждение, а не на руководителя как физическое лицо.

Таким образом, обжалуемые представление и предписание службы финансово-бюджетного надзора приняты уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали основания для прекращения производства по делу, дело подлежит рассмотрению по существу.

Неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда, изложенных в определении, обстоятельствам дела в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основаниями для отмены определения арбитражного суда первой инстанции.

Определение Арбитражного суда Нижегородской области подлежит отмене с направлением дела в Арбитражный суд Нижегородской области для рассмотрения по существу заявления Управления государственной службы занятости населения Нижегородской области.

Одновременно судом первой инстанции не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы принятые определением арбитражного суда апелляционной инстанции от 21.09.2011 обеспечительные меры в виде приостановления действия предписания Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области от 06.05.2011 N 32-05-01-05/3224 подлежат отмене; а уплаченная заявителем государственная пошлина подлежит возвращению из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 266, 267, 268, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.07.2011 по делу N А43-11673/2011 отменить.

Заявление Управления государственной службы занятости населения Нижегородской области о признании недействительными представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области от 06.05.2011 N 32-05-01-04/3223 и предписания от 06.05.2011 N 32-05-01/3224 направить в Арбитражный суд Нижегородской области для рассмотрения по существу.

Обеспечительные меры в виде приостановления действия предписания Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области от 06.05.2011 N 32-05-01-05/3224, принятые определением Первого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2011, отменить.

Возвратить Управлению государственной службы занятости населения Нижегородской области из федерального бюджета уплаченную по платежному поручению от 09.08.2011 N 1070165 государственную пошлину в размере 1000 (одна тысяча) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный

суд Волго-Вятского округа в месячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова В.Н. Урлеков