Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2020 г. N 09АП-80573/19

г. Москва

10 февраля 2020 г.

Дело N А40-216377/19

Резолютивная часть постановления объявлена 03 февраля 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 февраля 2020 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи И.А.Чеботаревой,

судей:	В.А.Свиридова, Т.Б.Красновой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания А.А.Шевцовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ГУП города Москвы "М.ПРОГРЕСС"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 13 ноября 2019 года по делу N А40-216377/19, принятое судьей М.Т. Кипель

по заявлению ГУП города Москвы "М.ПРОГРЕСС" (ИНН 7718016306, ОГРН1027700348510)

к УФАС по г. Москве (ИНН 7706096339, ОГРН 1037706061150)

Третьи лица: 1) ДГИ города Москвы, 2) АНО "Центр прогресса бокса"

о признании незаконным Решения от 13.05.2019 г., N 20/22657/19

при участии:

от заявителя:	Бутырина А.Н. по дов. от 28.12.2109
от ответчика: от третьих лиц	Чижевская А.Р. по дов. от 27.12.2019 1) не явился, извещен; 2) не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

ГУП "М.Прогресс" (далее - заявитель, Предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Москвы к УФАС по г. Москве (ответчик, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 13.05.2019 N 20/22657/19.

Решением Арбитражного суда г. Москвы 13.11.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Заявитель не согласился с принятым судом решением, обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить. Заявитель считает, что судом неверно истолкованы нормы действующего законодательства.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании поддержал решение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает их необоснованными, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 121 - 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе, публично, путем размещения информации на официальном сайте суда www.9aas.arbitr.ru.

Законность и обоснованность решения суда судом апелляционной инстанции проверены в соответствии со ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

Заслушав представителей сторон, изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в Московское УФАС России 30.04.2019 поступило заявление вх. N 24028/19 Департамента городского имущества города Москвы (исх. N ДГИ-И-28486/19) (далее - Департамент) о даче согласия на предоставление государственной преференции автономной некоммерческой организации "Центр прогресса бокса" (далее - Центр бокса) в целях социального обеспечения населения путем заключения договора купли-продажи объектов недвижимого имущества, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Трубная, д. 31: 2 нежилое помещение (кадастровый номер: 77:01:0001092:3391), общей площадью 83.4 кв. м и нежилое помещение (кадастровый номер: 77:01:0001090:3331) общей площадью 437,0 кв.м.

Оспариваемым решением, оформленным письмом от 13.05.2019 N ЕО/22657/19, антимонопольный орган уведомил Департамент об отсутствии необходимости получения испрашиваемого согласия, поскольку действия, на осуществление которых оно испрашивалось, не являются государственной преференцией Вывод антимонопольного органа был мотивирован тем, что Федеральным законом от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) не установлен порядок получения согласия на реализацию недвижимого имущества путем его продажи; соответственно, предоставление преференции в виде передачи государственного или муниципального имущества без проведения торгов в собственность граждан и юридических лиц не представляется возможным.

Кроме того, антимонопольный орган в оспариваемом письме разъяснил свою позицию, указав Департаменту на то, что передача государственного или муниципального имущества в собственность граждан или юридических лиц без проведения торгов Законом о защите конкуренции не предусмотрена.

Департамент был проинформирован о том, что отчуждение в собственность государственного и муниципального имущества регулируется иным законодательством.

Не согласившись с решением Московского УФАС России, предприятие обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с соответствующим заявлением.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ввиду изложенного, требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Требования предъявлены со ссылками на ст. ст. 4, 19 Закона о защите конкуренции, ст. 3 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации), ст. 18 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ) и мотивированы тем, что оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы предприятия в сфере экономической деятельности.

Порядок подачи заявления о предоставлении преференции и его рассмотрения регламентирован ст. 20 Закона о защите конкуренции, согласно ч. 2 которой в случае, если в ходе рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган придет к выводу о том, что действия, на осуществление которых в указанном заявлении испрашивается согласие антимонопольного органа, не являются государственной или муниципальной преференцией, антимонопольный орган принимает решение о том, что согласие антимонопольного органа на осуществление таких действий не требуется, о чем в день принятия такого решения уведомляется заявителя.

Судом первой инстанции верно установлено, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган, принимая оспариваемое решение, исходил из того, что передача недвижимого имущества путем его продажи унитарным предприятием (в хозяйственном ведении которого находится такое имущество) хозяйствующему субъекту без проведения торгов противоречит положениям Закона о защите конкуренции и не может рассматриваться в качестве преференции, порядок предоставления которой и получение согласия на которую установлены главой 5 Закона о защите конкуренции.

Вопреки доводам заявителя, такой вывод антимонопольного органа является верным.

Предоставление любых преференций является, по существу, легитимной формой отступления от общеустановленного порядка функционирования конкурентных институтов, когда, в целях поддержки тех или иных сфер общественной жизни, определенным субъектам со стороны государства оказываются преимущества по сравнению с иными субъектами.

Соответственно, любое подобное отступление как от общегражданских принципов равенства и равноправия, так и от принципов взаимодействия государства и общественных институтов, может иметь место только в случае неукоснительного соблюдения принципа законности.

Рассматриваемые правоотношения, связанные с распоряжением государственным имуществом, закрепленным за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, регламентированы нормами публичного права, которому присущ императивный метод правового регулирования ("запрещено все, что прямо не предписано").

Соответственно, предоставлением преференции, для получения которой необходимо согласие антимонопольного органа, может являться исключительно такое действие органа государственной или муниципальной власти, которое укладывается в установленный правопорядок, то есть предусмотрено действующим законодательством, а в рассматриваемом случае - законодательством о защите конкуренции.

Таким образом, в случае испрашивания получения согласия антимонопольного органа на предоставление преференции, действие органа власти, намеревающегося предоставить такую преференцию, должны регламентироваться законодательством (в рассматриваемом случае - Законом о защите конкуренции).

Предоставление преференции возможно только теми способами, которые отвечают законодательству и орган власти не вправе требовать получения согласия в отношении таких действий, которые законодательству противоречат.

Получение согласия на предоставление преференции, которое противоречит Закону о защите конкуренции и законодательству, регламентирующему отношения в соответствующей сфере правового регулирования, по существу направлено на обход закона, в связи с чем, предоставление подобного рода согласия не представляется возможным, а обратное противоречило бы публичному правопорядку.

Судом установлено и из материалов дела усматривается, что в качестве предоставления государственной преференции Департамент ссылался на возможность заключения с Центром бокса договора купли-продажи имущества в отношении спорного имущества.

Статьей 17.1 Закона о защите конкуренции предусмотрен порядок предоставления прав владения и (или) пользования государственным или муниципальным имуществом.

В соответствии с ч.1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения торгов, за исключением установленных в частях 1, 3.1, 3.2 и 9 ст. 17.1 названного закона.

Согласно п. 1 ч. 3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции в порядке, предусмотренном ч.1 данной статьи, осуществляется заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального недвижимого имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям.

Таким образом, предоставление прав владения и (или) пользования государственным или муниципальным имуществом некоммерческим организациям без проведения торгов может осуществляться в случаях, прямо предусмотренных ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, в том числе путем предоставления преференции в порядке, установленном главой 5 Закона о защите конкуренции (п. 9 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции).

Никакой иной возможности распорядиться судьбой государственного (муниципального) имущества данный закон не предусматривает.

Законом о защите конкуренции предоставление преференции в виде передачи государственного или муниципального имущества без проведения торгов в собственность граждан или юридических лиц не предусмотрено.

В публичном праве, к которому относится Закон о защите конкуренции, расширительное толкование норм невозможно.

Доводы заявителя об обратном не свидетельствуют.

В соответствии со ст.217 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан или юридических лиц только в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

Закон о приватизации, в свою очередь, предусматривает приватизацию на конкурсной основе.

Таким образом, отсутствуют правовые основания предоставления Центру бокса государственной преференции в виде передачи в собственность государственного недвижимого имущества.

Закон о защите конкуренции предусматривает для некоммерческих организаций возможность передачи только прав владения и (или) пользования государственным имуществом без проведения торгов на основании п. 4 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, а также в порядке предоставления преференции как преимущества хозяйствующим субъектам, обеспечивающих им более выгодные условия деятельности.

Статьей 11 ГК РФ предусмотрены юрисдикционные способы защиты гражданских прав, осуществляемые посредством деятельности уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых прав, - судебная защита и защита гражданских прав в административном порядке.

Для защиты нарушенных (оспариваемых) прав необходимо избрать надлежащий способ.

При этом, исходя из положений ч. 2 ст. 11 ГК РФ, в случае обращения за защитой в административный орган необходимо исходить из предмета правового регулирования в сфере общественных отношений, где, по мнению субъекта, допущено нарушение или требуется иная защита права, а также из полномочий того юрисдикционного (административного) органа, к которому субъект правоотношения (полагающий свои права нарушенными) обращается за защитой своих прав.

В отличие от судебной формы защиты, защита нарушенных (оспариваемых) прав не носит универсальный характер и право на административную защиту может быть реализовано только с учетом полномочий органа власти, уполномоченного на предоставление соответствующей защиты в административном порядке.

В рассматриваемом случае получение согласия, которое испрашивалось Департаментом, не представлялось возможным ввиду недопустимости распространения норм Закона о защите конкуренции на правоотношения купли-продажи государственного имущества неконкуретными способами.

Соответственно, заинтересованному в реализации имущества лицу надлежало избрать надлежащую форму реализации своих прав в отношении спорного имущества. Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, в силу ч. 1 ст. 217 ГК РФ может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества.

В свою очередь, Законом о приватизации предусмотрено, что приватизация осуществляется на конкурсной основе.

Иного, неконкурентного правопорядка, с целью обхода публичных требований к такого рода сделкам, не установлено.

Действия заявителя признаны судом первой инстанции злоупотреблением правом, что в силу ст.10 ГК РФ недопустимо.

При названных обстоятельствах, суд пришел к обоснованному выводу, что у Московского УФАС России отсутствовали правовые и фактические основания для принятия положительного решения по заявлению Департамента в порядке, установленном ст. ст. 19, 20 Закона о защите конкуренции, в связи с чем, антимонопольный орган правомерно информировал Департамент об отсутствии необходимости получения согласия на проведение таких торгов, поскольку купля-продажа имущества не может квалифицироваться в качестве института государственной преференции в понимании Закона о защите конкуренции и о необходимости проведения торгов в случае продажи государственного имущества.

Ссылка подателя апелляционной жалобы на положения ст. ст. 2, 3 Закона N 161-ФЗ подлежит отклонению, поскольку установленное упомянутыми нормами общее право государственного (муниципального) унитарного предприятия распоряжаться с согласия собственника вверенным ему имуществом не освобождает такое предприятие от необходимости соблюдения иных, специальных требований к распоряжению государственным имуществом.

Требование заявителя о распространении положений главы 5 Закона о защите конкуренции на правоотношения по купле-продаже государственного имущества признается неправомерным, основанным на расширительном толковании норм права.

Кроме того, подобного рода вопросы относятся к исключительной компетенции антимонопольного органа, а обратное, нарушало бы конституционно закрепленный принцип разделения властей.

Ссылка заявителя на письма Московского УФАС России и ФАС России также подлежит отклонению, поскольку подобного рода документы в системе действующего правового регулирования не отнесены к числу источников права.

Напротив, исходя из Указа Президента Российской Федерации N 763, постановления Правительства Российской Федерации N 1009, письма государственных органов не могут использоваться при разрешении каких-либо споров, не являются актами нормативного характера.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда.

При таких обстоятельствах арбитражный апелляционный суд считает, что судом первой инстанции полно и всесторонне исследованы материалы дела, правильно применены нормы материального права, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 13 ноября 2019 года по делу N А40-

216377/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

И.А. Чеботарева

Судьи

В.А. Свиридов Т.Б. Краснова