Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2020 г. N 18АП-18976/19

г. Челябинск

20 февраля 2020 г.

Дело N А47-10711/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 февраля 2020 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Ивановой Н.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу Администрации города Оренбурга на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29 октября 2019 г. по делу N А47-10711/2018.

В судебном заседании участвовали представители:

Администрации города Оренбурга - Назаренкова Г.М. (доверенность от 17.01.2020), Коваль Д.Ю. (доверенность от 28.01.2020);

Администрации Южного округа г. Оренбурга - Коваль Д.Ю. (доверенность от 10.01.2020).

Администрация города Оренбурга (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Оренбургское УФАС России) о признании недействительным предупреждения N 06-19-17/2018 от 08.05.2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, при рассмотрении дела приняли участие: Администрация Северного округа города Оренбурга, Администрация Южного округа города Оренбурга, муниципальное казенное учреждение "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга (далее - МКУ "Благоустройство и озеленение"), муниципальное казенное учреждение "Комсервис" города Оренбурга (далее - МКУ "Комсервис").

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 29.10.2019 (резолютивная часть решения объявлена 21.10.2019) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда, Администрация (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства подлежало установлению в отношении именно администраций Южного и Северного округов, обладающих правами юридического лица, которые являются субъектами гражданских прав и обладают самостоятельной правоспособностью. Администрация города Оренбурга также обладает правами юридического лица, но полномочиями по принятию за муниципальных заказчиков (администраций округов) решений об осуществлении закупок для муниципальных нужд не наделена.

Арбитражным судом Оренбургской области не принято во внимание и не дана надлежащая оценка обстоятельству исполнимости оспариваемого предупреждения именно Администрацией города Оренбурга, что свидетельствует о неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Кроме того, Администрация города Оренбурга по причинам, объективно находящимся вне её контроля, была лишена возможности исполнить в указанные сроки предупреждение УФАС по Оренбургской области, что является признаком незаконности и необоснованности вынесенного акта.

Вопрос об осуществлении казенными учреждениями, какой деятельности, предпринимательской или социальной, - не исследован, оспариваемое решение не содержит сведений относительно проверки информации о получении дохода при осуществлении своей деятельности. Отсутствуют доказательства совершения заявителем, казенными учреждениями каких-либо действий в ущерб конкурентным отношениям по преимущественному принципу.

Считает, что взятая за основу правовая позиция судов (N А47-5243/2015, А47-279/2017, А47-12750/2017), касающаяся финансового обеспечения бюджетных учреждений, во многом предопределила исход спора, не позволив всесторонне и полно исследовать то фактическое обстоятельство дела, что муниципальные учреждения являются казенными.

До начала судебного заседания от УФАС по Оренбургской области поступил отзыв на апелляционную жалобу, просит в удовлетворении жалобы отказать, предупреждение антимонопольного органа оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет, лица, участвующие в деле, за исключением заявителя и Администрации Южного округа г. Оренбурга, явку своих представителе й не обеспечили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель заявителя на доводах апелляционной жалобы настаивал, просил решение суда отменить, жалобу - удовлетворить. Представитель третьего лица поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе заявителя.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением Оренбургского УФАС России от 06.03.2015 по делу N 06-05-03/2015 администрация города Оренбурга признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 27.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку утвержденный постановлением администрации от 12.04.2012 N 100-п Порядок предоставления субсидий муниципальным казенным предприятиям, осуществляющим благоустройство, озеленение территории г. Оренбурга, предусматривает выделение муниципальных субсидий муниципальным казенным предприятиям "Благоустройство и озеленение" и "Комсервис" для возмещения затрат на выполнение работ по озеленению и благоустройству города Оренбурга, относящихся к муниципальным нуждам, без проведения конкурентных процедур в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Не согласившись с указанным решением антимонопольного органа, администрация города Оренбурга в рамках дела N А47-5243/2015 обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением об оспаривании решения Оренбургского УФАС России от 06.03.2015 по делу N 06-05- 03/2015.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 28.09.2015 по делу N А47-5243/2015, оставленным без изменения постановлениями Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2016, Арбитражного суда Уральского округа от 21.04.2016, определением Верховного Суда Российской Федерации от 08.08.2016, администрации города Оренбурга отказано в удовлетворении требований.

На основании постановлений Администрации города Оренбурга от 24.12.2014 N 3720-п, от 24.12.2014 N 3271-п МУП "Благоустройство и озеленение" муниципального образования "город Оренбург" и муниципальное казенное предприятие "Комсервис" муниципального образования "город Оренбург" преобразованы в муниципальные бюджетные учреждения (далее - МБУ). После чего учреждения включены администрацией г. Оренбурга в качестве соисполнителей программ по комплексному развитию территории г. Оренбурга.

Согласно муниципальной программе "Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015-2020 годы", утвержденной постановлением администрации Оренбурга N 2637-п от 10.11.2014 в редакции от 15.12.2015, МБУ "Благоустройство озеленение" является соисполнителем программы. Одной из задач программы является комплексное благоустройство и озеленение территории Южного округа г. Оренбурга. Для реализации данной задачи предусмотрено выделение денежных средств МБУ "Благоустройство и озеленение" в 2015 году; в 2016 году; в 2017 году.

Согласно муниципальной программе "Комплексное развитие Северного окру города Оренбурга на 2015-2017 годы", утвержденной постановлением администраций Оренбурга N 2809-п от 21.11.2014 в редакции от 15.12.2015, МБУ "Комсервис" является соисполнителем программы. Одной из задач программы является комплексное благоустройство и озеленение территории Северного округа г. Оренбурга. Для реализации данной задачи предусмотрено выделение денежных средств МБУ "Комсервис" в 2015 году; в 2016 году; в 2017 году.

Считая, что выделение денежных средств в 2016 году МБУ "Комсервис" и МБУ "Благоустройство и озеленение" на осуществление деятельности по благоустройству и озеленению территории г. Оренбурга, а также по содержанию автомобильных дорог без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, Оренбургское УФАС России выдало администрации города Оренбурга предупреждение N06-05-56/2016 от 10.11.2016.

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа, администрация города Оренбурга в рамках дела N А47-279/2017 обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением об оспаривании предупреждения Оренбургского УФАС России N 06-05-56/2016 от 10.11.2016.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 19.06.2017 по делу N А47-279/2017, оставленным без изменения постановлениями Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2017, Арбитражного суда Уральского округа от 19.12.2017, определением Верховного Суда Российской Федерации от 27.03.2018, администрации города Оренбурга отказано в удовлетворении требований.

Поскольку на 2017 год также предусмотрено выделение денежных средств МБУ "Комсервис" и МБУ "Благоустройство и озеленение" на осуществление деятельности по благоустройству и озеленению территории г. Оренбурга, а также по содержанию автомобильных дорог без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а действующим законодательством не предусмотрено создание бюджетных учреждений для удовлетворения муниципальных нужд, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что действия администрации г. Оренбурга привели к необоснованному препятствованию хозяйствующих субъектов на рынок по оказанию услуг по содержанию дорог, благоустройству и озеленению г. Оренбурга и выдал администрации города Оренбурга предупреждение N06-19-46/2017 от 23.08.2017 о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с предупреждением N 06-19-46/2017 от 23.08.2017, администрация города Оренбурга обратилась в суд с заявлением об оспаривании данного предупреждения.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 04.05.2018 по делу N А47-12750/2017, вступившим в законную силу 05.06.2018, администрации города Оренбурга отказано в удовлетворении требований.

В то же время на основании постановлений Администрации города Оренбурга N 4722-п и N 4723-п от 08.12.2017 изменен с 01.01.2018 тип существующих учреждений "Благоустройство и озеленение" и "Комсервис" с муниципальных бюджетных учреждений на муниципальные казенные учреждения.

Распоряжениями Главы Южного округа города Оренбурга N 138-р от 14.12.2017 и N 54-р от 20.06.2018 утвержден Устав муниципального казенного учреждения "Благоустройство и озеленение". Пунктами 1.2, 3.1 Устава МКУ "Благоустройство и озеленение" предусмотрено, что учреждение является некоммерческой организацией, осуществляющей оказание муниципальных услуг, выполнение работ и исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования "город Оренбург", в том числе по осуществлению работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования, благоустройству и озеленению Южного округа города Оренбурга.

Распоряжениями Главы Северного округа города Оренбурга N 63-р от 12.12.2017 и N 47-р от 15.06.2018 утвержден Устав муниципального казенного учреждения "Комсервис". Пунктами 1.2, 3.1 Устава МКУ "Комсервис" предусмотрено, что учреждение является некоммерческой организацией, осуществляющей оказание муниципальных услуг, выполнение работ и исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования "город Оренбург", в том числе по осуществлению работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования, благоустройству и озеленению Северного округа города Оренбурга.

Решением Оренбургского городского Совета от 21.12.2017 N 444 утверждены основные характеристики бюджета города Оренбурга на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. Строками 22.8 и 23.8 Приложения N5 к Решению Оренбургского городского Совета от 21.12.2017 N 444 предусмотрено финансирование муниципальных программ "Комплексное развитие Северного округа г.Оренбурга на 2015-2020 годы" и "Комплексное развитие Южного округа г.Оренбурга на 2015-2020 годы", в соответствующих разделах подпрограмм "Содержание автомагистральных дорог общего пользования" и "Содержание и озеленение автомагистральных дорог общего пользования, реконструкция, содержание садов, парков и скверов" которых предусмотрено финансирование муниципальных казенных учреждений "Благоустройство и озеленение" и "Комсервис".

В Оренбургское УФАС России 09.04.2018 из прокуратуры Оренбургской области поступило письмо N 7/1-20-2018, содержащее сведения о том, что Решением Оренбургского городского Совета от 21.12.2017 N 444 предусмотрено финансирование муниципальных казенных учреждений "Благоустройство и озеленение" и "Комсервис" для выполнения работ по содержанию дорог, благоустройству и озеленению города Оренбурга. Поскольку, по мнению прокуратуры, осуществление работ по содержанию дорог, благоустройству и озеленению является конкурентной средой, прокуратура просила проверить соблюдение требований антимонопольного законодательства.

Письмом от 16.04.2018 Оренбургское УФАС России запросило у администрации города Оренбурга сведения, необходимые для рассмотрения письма прокуратуры Оренбургской области от 09.04.2018.

Администрация города Оренбурга 04.05.2018 письмом N 1-1/2367 представила в Оренбургское УФАС России запрашиваемую информацию и документы.

По результату рассмотрения представленных документов, полагая, что в действиях Администрации города Оренбурга имеются признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Федеральный закон N135-ФЗ), Оренбургское УФАС России 08.05.2018 выдало администрации города Оренбурга предупреждение N06-19-17/2018, которым в срок до 15.07.2018 обязало администрацию города Оренбурга принять меры, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе на развитие конкурентного рынка по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению города Оренбурга при использовании бюджетных средств города Оренбурга путем предоставления хозяйствующим субъектам доступа ко всем территориям, нуждающимся в благоустройстве и озеленении, организации процедур закупок с учетом требований статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также норм Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Из предупреждения N 06-19-17/2018 от 08.05.2018 следует, что признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции выразились в необоснованном препятствовании хозяйствующим субъектам в доступе на рынок по выполнению работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению города Оренбурга, игнорирования норм Федерального закона N 44-ФЗ, норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, очередного изменения организационно - правовой формы муниципальных учреждений "Благоустройство и озеленение" и "Комсервис", разработки проекта решения Оренбургского городского Совета, что предоставило возможность перечислять МКУ "Комсервис" и МКУ "Благоустройство и озеленение" денежные средства, предназначенные для осуществления содержания автомобильных дорог, благоустройства и озеленения города Оренбурга, и пренебречь обязанностью по расходованию денежных средств в порядке, определенном Федеральным законом N44-ФЗ.

Не согласившись с предупреждением N 06-19-17/2018 от 08.05.2018 антимонопольного органа, заявитель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что в действиях заявителя имеют место признаки нарушения требований антимонопольного законодательства.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

При этом нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности должен в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказать заявитель.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" регламентирует организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 названного закона).

Частью 1 статьи 15 Закона о конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления, в том числе, признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Аналогичную норму содержит пункт 3.47 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (далее - Регламент), согласно которому принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении, в том числе, статьи 15 Закона о защите конкуренции, без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, которые не были известны на момент возбуждения такого дела.

В силу правовой позиции, изложенной в пункте 3 "Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016 (далее - Обзор ВС РФ), судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке при проверке законности такого акта подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Как следует из материалов дела, в 2017 году МБУ "Комсервис", МБУ "Благоустройство и озеленение" были реорганизованы в муниципальные казенные учреждения (постановление администрации г. Оренбурга от 08.12.2017 N 4723-п "Об изменении типа муниципального бюджетного учреждения "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга", постановление администрации г. Оренбурга от 08.12.2017 N 4722-п "Об изменении типа муниципального бюджетного учреждения "Комсервис" города Оренбурга).

В соответствии с решением Оренбургского городского Совета от 21.12.2017 N 444 "О бюджете города Оренбурга на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" в рамках денежных средств, выделяемых на финансирование Муниципальной программы "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015 - 2020 годы" выделены денежные средства для финансирования деятельности в 2018 г. МКУ "Комсервис" в размере 148511000,00 руб. в целях основного содержания автомагистральных дорог общего пользования (категория I В), благоустройство и озеленение территории Северного округа г. Оренбурга. При этом на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения иных категорий Северного округа выделено 2138200 руб. (строка 22.8.3), на прочие мероприятия по благоустройству выделено 3986800 руб. (строка 22.8.4). Аналогичным образом распределены денежные средства и на содержание автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории Южного округа г. Оренбурга. Так, согласно строке бюджета 23.8.5 МКУ "Благоустройство и озеленение" на 2018 г. выделены денежные средства в размере 166558000,00 руб. на содержание и озеленение автомагистральных дорог общего пользования (категория IB). При этом на содержание иных дорог выделено 5100000 руб., на иные мероприятия по благоустройству - 3597500 руб., на озеленение - 4650000 руб.

На этом основании суд первой инстанции пришел к выводу о том, что основная масса денежных средств бюджета г. Оренбурга, предназначенная для содержания автомобильных дорог, благоустройства и озеленения территории г. Оренбурга выделяется вышеуказанным казенным учреждениям без проведения процедур, определенных нормами Закона о контрактной системе.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают в том числе полномочиями на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с разрешением вопросов местного значения, в соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственным внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетным фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

Таким образом, законом установлена обязанность государственных органов, в том числе органов местного самоуправления, осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ. Наличие у органа местного самоуправления самостоятельных полномочий по созданию муниципальных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг не исключает необходимости соблюдения при этом законодательства о контрактной системе.

Как было установлено антимонопольным органом, МКУ имеет штат, технику и осуществляет благоустройство самостоятельно, тем самым осуществляет функции хозяйствующего субъекта.

Таким образом, основная масса денежных средств бюджета г. Оренбурга, предназначенная для содержания автомобильных дорог, благоустройства и озеленения территории г. Оренбурга выделяется МКУ без проведения процедур, определенных нормами Федерального закона N 44-ФЗ.

В соответствии с представленными документами оба МКУ выполняют работы по содержанию автомобильных дорог, благоустройства и озеленения территории г. Оренбурга самостоятельно. Следовательно, иные хозяйствующие субъекты не могут претендовать на участие в конкурентных отношениях на данном товарном рынке.

Администрацией г. Оренбурга фактически проведен раздел рынка по территориальному принципу: МКУ "Благоустройство и озеленение" функционирует в Южном округе, МКУ "Комсервис" - в Северном округе.

Как установлено в ходе информации, размещенной на сайте zakupki.gov.ru, учреждения не только получают денежные средств из бюджета, но и являются заказчиками на выполнение работ по содержанию городских садов, аллей и т.д.

Судом первой инстанции верно установлено, что в рассматриваемом случае казенные учреждения осуществляют как функции органа власти в силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и деятельность на товарном рынке по выполнению работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению территории г. Оренбурга, как хозяйствующий субъект, несмотря на то, что законом казенным учреждениям разрешается выполнять работы только в целях реализации полномочий органов власти.

Поскольку рынок по оказанию услуг по озеленению, благоустройству и содержанию дорог общего пользования является конкурентным и на территории Оренбургской области существуют организации, которое осуществляют такую деятельность, что не оспаривается сторонами, администрация города Оренбурга должна определять исполнителя работ в рамках мероприятий Содержание автомагистральных дорог общего пользования", "Благоустройство и озеленение территорий Северного и Южного округов" в соответствии с требованиями Федерального закона N 44-ФЗ.

Довод заявителя о неисполнимости предупреждения в силу сокращенных сроков, не находит правового подтверждения.

В соответствии с частью 5 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

Заявитель ходатайство о продлении срока исполнения Предупреждения в адрес Оренбургского УФАС не направлял, с заявлением о разъяснении порядка исполнения Предупреждения не обращался.

Кроме того, действия Администрации направлены также на преодоление вступивших в законную силу судебных актов по делу N А47-5243/2015, А47-279/2017, А47-12750/2017, в рамках которых устанавливалась неправомерность подобных действий и их направленность на устранение и ограничение конкуренции на рынке по озеленению и благоустройству, в связи с чем отклоняются доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемое предупреждение не содержит выводы о наличии в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, отсутствует какое-либо обоснование данных выводов, не указана квалификация действий Администрации, поскольку аналогичные действия уже являлись основанием для вынесения в адрес заявителя решения и предписания УФАС по Оренбургской области.

При таких обстоятельствах, антимонопольный орган пришел к верному выводу о наличии в действиях Администрации города Оренбурга нарушений части 1 статьи 15 Закона о конкуренции и законности оспариваемого предупреждения УФАС по Оренбургской области.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Вопрос об оплате государственной пошлины апелляционным судом не рассматривается, поскольку податель жалобы от её уплаты освобождён.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29 октября 2019 г. по делу N А47-10711/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Оренбурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

Н.А. Иванова В.Ю. Костин