Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 января 2024 г. N 13АП-43950/23 по делу N А56-86958/2023

г. Санкт-Петербург

30 января 2024 г.

Дело N А56-86958/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 января 2024 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

судьи Балакир М.В.

при ведении протокола судебного заседания: Ворониной Е.Ю.

при участии:

от истца (заявителя): представитель Некрестьянов Д.С. по доверенности от 01.09.2023

от Комитета по градостроительству и архитектуре: представитель Яркина В.В. по доверенности от 29.12.2023

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-43950/2023) (заявление) индивидуального предпринимателя Воронина Дениса Михайловича на определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.11.2023 о прекращении производства по делу N А56-86958/2023 (судья Бугорская Н.А.), принятое по заявлению

индивидуального предпринимателя Воронина Дениса Михайловича

к Комиссии по подготовке изменений в генеральный план Санкт-Петербурга

о признании незаконным решения

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Воронин Денис Михайлович (Заявитель, ИП Воронин Д.М., Предприниматель) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Комиссии по подготовке изменений в генеральный план Санкт-Петербурга (Комиссия), в котором просил признать незаконными решения Комиссии в части принадлежащего Заявителю на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 78:36:0013202:14, общей площадью 94 091 кв.м, расположенного по адресу: г. Санкт-Петербург, пос. Парголово, Пригородный, уч. 40, а именно:

- строка таблицы "номер в районе 65" на листе 9 приложения 2.1 к Протоколу заседания Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга N 73 от 14.07.2023,

- строка таблицы "номер п/п 1) на листе 1 приложения 2 к Протоколу заседания Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга N 69 от 09.06.2023.

Определением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.11.2023 производство по делу прекращено.

Не согласившись с указанным судебным актом, истец обратился с апелляционной жалобой, в которой просил определение суда первой инстанции отменить, направить дело на рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на то, что решения Комиссии носят властный характер, влияют на возникновение, изменение или прекращение правовых последствий, нарушает права заявителя в сфере осуществления предпринимательской деятельности. При этом, по мнению апеллянта, АПК РФ не устанавливает обязательного требования наличия у уполномочено органа, чьи действия обжалуются в порядке главы 24 АПК РФ, статуса юридического лица.

В настоящее судебное заседание явились представители подателя жалобы, который поддержал ее доводы, и Комитета по градостроительству и архитектуре, который возражал против ее удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом, согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 18.11.2022 ИП Воронину Д.М. на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 78:36:0013202:14, общей площадью 94 091 кв.м, расположенный по адресу: г. Санкт-Петербург, пос. Парголово, Пригородный, уч. 40, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для размещения административно-управленческих и общественных объектов, рынки, магазины, общественное питание, выставочно-ярмарочная деятельность, (далее - Участок).

Как указывает Заявитель, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" территория Участка входит в границы функциональной зоны - зона общественно-деловой застройки (вид Д).

Согласно проекту Генерального плана Санкт-Петербурга принадлежащий ему на праве общей долевой собственности Участок отнесен к планируемой функциональной зоне транспортной инфраструктуры "ТИ", предназначенной для размещения объекта транспортной инфраструктуры федерального значения - железнодорожное депо.

В период с 27.07.2022 по 24.08.2022 в Санкт-Петербурге состоялись общественные обсуждения по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга. В рамках состоявшихся общественных слушаний Предпринимателем была подана заявка о внесении изменений в проект Генплана с требованием сохранить существующее зонирование в связи с отсутствием в Схеме территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.03.2013 N 384-р, объекта транспортной инфраструктуры федерального значения -железнодорожное депо. При этом заявка Предпринимателя была учтена в едином заключении о результатах общественных обсуждений за реестровым номером 2289.

Протоколом заседания Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга N 73 от 14.07.2023 (далее - Протокол N 73) заявка с реестровым номером 2289 была рассмотрена и отклонена как "не соответствующая критериям оценки", утвержденным Комиссией (лист 9 приложения 2.1 к Протоколу, номер в районе 65).

В свою очередь, Комитетом по развитию транспортной инфраструктуры и Комитетом по развитию транспорта была подана заявка на этих же общественных слушаниях (реестровый номер 9044) о сохранении в проекте Генплана решения об отнесении Участка к планируемой функциональной зоне транспортной инфраструктуры "ТИ", предназначенной для размещения объекта транспортной инфраструктуры федерального значения - железнодорожное депо. В качестве основания для такого предложения указывалось на наличие Концепции развития ж/д инфраструктуры в целях организации пригородных и внутригородских пассажирских перевозок в СПбГУ (далее - Концепция).

Протоколом заседания Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга N 69 от 09.06. 2023 (далее - Протокол N 69) заявка Комитета по развитию транспортной инфраструктуры и Комитета по развитию транспорта с реестровым номером 9044 была рассмотрена и признана "соответствующей критериям оценки", утвержденным Комиссией (лист 1 приложения 2 к Протоколу, номер п/п 1). При этом решением Комиссии поправка была определена как "учесть в редакции Комиссии".

Ссылаясь на то, что при принятии Протоколов N 69 и N 73 Комиссией были допущены нарушения закона, которые затрагивают права и охраняемые законом интересы Заявителя в сфере предпринимательской деятельности в части принадлежащего ему Участка, ИП Воронин Д.М. обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями в порядке главы 24 АПК РФ.

По мнению Предпринимателя, оспариваемые Протоколы N 69 и N 73 в части Участка касаются функционального зонирования и планирования размещения на находящемся в собственности Заявителя Участке объекта федерального значения -железнодорожного депо, отклонение поправки Заявителя и изменение существующего зонирования создает угрозу нарушения прав Предпринимателя, связанную с существенным снижением рыночной стоимости Участка в связи с изменением зонирования, невозможностью использования под деловые цели, а также потенциальным изъятием участка в связи с планированием на нем объекта федерального значения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд пришел к выводу о том, что оспариваемое определение не подлежит отмене ввиду следующего.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы права во взаимосвязи со статьей 201 АПК РФ необходимым условием для удовлетворения такого заявления является установление судом несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения (действия, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу приведенных правовых норм в арбитражном суде могут быть оспорены ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, их должностных лиц, которые приняты компетентными органами в результате реализации ими своих властных полномочий и содержащие обязательные для исполнения предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и охраняемые законом интересы заявителя.

Характерной особенностью споров, вытекающих из административных и иных публичных отношений, является юридическое неравенство спорящих сторон, находящихся между собой в отношениях власти и подчинения. Следовательно, действие или бездействие государственных органов и их должностных лиц может быть оспорено по правилам, предусмотренным главой 24 АПК РФ, только в случае, если оно носит властно-распорядительный характер по отношению к заявителю и вытекает из публичных правоотношений. Обжалуемые в порядке главы 24 АПК РФ документы должны обладать признаками ненормативных правовых актов, не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушать права и законные интересы граждан или юридических лиц. При этом оспариваемый акт должен быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также нарушать права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) установлен порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана округа (далее - генеральный план), а также внесения в него изменений.

В силу частью 11 названной статьи проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ.

Законом Санкт-Петербурга от 21.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга.

В соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 14.09.2016 N 795 подготовлен проект Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (далее - Проект закона).

С 27.07.2022 по 24.08.2022 в соответствии с положениями Закона Санкт-Петербурга от 05.07.2006 N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 400-61) были проведены общественные обсуждения по Проекту.

В период с 04.08.2022 по 10.08.2022 согласно пункту 9 статьи 7-1-1 Закона N 40061 участники общественных обсуждений, прошедшие в соответствии с пунктом 5 статьи 3 указанного закона Санкт-Петербурга идентификацию, вправе были вносить предложения и замечания по Проекту закона, а также представлять обосновывающие материалы.

Согласно пункту 15 статьи 7-1-1 Закона N 400-61 предложения и замечания участников общественных обсуждений, содержащиеся в протоколах и заключении о результатах общественных обсуждений, рассматриваются в целях принятия решения об их включении в Проект закона с учетом обосновывающих материалов (при наличии), аргументированных рекомендаций и выводов организатора общественных обсуждений по результатам общественных обсуждений, аргументированных рекомендаций членов Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга.

В целях обеспечения координации и последовательности работы по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17.08.2012 N 869 создана Комиссия по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, утверждено Положение о Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга (далее - Положение, Комиссия).

В соответствии с пунктами 1.1, 1.2 Положения Комиссия является постоянно действующим коллегиальным совещательным органом при Правительстве Санкт-Петербурга.

Согласно разделу 2 Положения, к функциям Комиссии отнесено, в том числе рассмотрение предложений исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, юридических и физических лиц по внесению изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, а также рассмотрение предложений и замечаний участников общественных обсуждений или публичных слушаний, содержащихся в протоколах общественных обсуждений или публичных слушаний и заключении о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, в целях принятия решения об их включении в проект изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга.

Оценка предложений, указанных в пунктах 2.1 и 2.1 -1 настоящего Положения, в соответствии с критериями, разработанными Санкт-Петербургским государственным казенным учреждением "Научно-исследовательский и проектный центр Генерального плана Санкт-Петербурга" и утвержденными Комиссией в соответствии с пунктом 4.7 настоящего Положения, также относится к функциям Комиссии.

В силу пункта 4.1. Положения состав Комиссии утверждается постановлением Правительства Санкт-Петербурга.

Из пояснений КГА следует и не опровергнуто Заявителем, что проект закона был подготовлен в соответствии с требованиями к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утверждёнными приказом Минэкономразвития России от 09.01.2018 N 10, Законом Санкт-Петербурга от 26.06.2019 N 380-94 "О видах объектов регионального значения, подлежащих отображению на Генеральном плане Санкт-Петербурга".

Проект закона разработан, в том числе с учетом Закона Санкт-Петербурга от 19.12.2018 N 771-164 "О Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года", определившего развитие города на перспективу, в том числе в части использования территориального ресурса.

Проект закона также учитывает Стратегии развития отдельных отраслей экономики Российской Федерации, приоритетные национальные проекты, документы территориального планирования Российской Федерации, сведения Единого государственного реестра недвижимости, государственные программы Санкт-Петербурга, инвестиционные программы субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса, нормативы градостроительного проектирования Санкт-Петербурга, иные федеральные и региональные нормативные правовые акты, а также документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, прилегающих к Санкт-Петербургу.

Как установлено судом первой инстанции, по результатам общественных обсуждений от участников поступило более 11 000 замечаний и (или) предложений к Проекту закона, все предложения и замечания к Проекту закона, поступившие в ходе общественных обсуждений включены в протоколы и учтены в едином заключении о результатах общественных обсуждений по Проекту закона, заседания Комиссии по рассмотрению предложений и замечаний по Проекту закона, поступивших в ходе общественных обсуждений, проводились в период с 09.06.2023 по 06.10.2023.

Согласно п. 4.7 Положения решения Комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании Комиссии членов Комиссии и оформляются протоколами, которые подписываются председателем Комиссии или его заместителем, председательствующим на заседании Комиссии. Подготовка протокола осуществляется с учетом аудиозаписи заседания Комиссии.

Таким образом, Комиссия не является самостоятельным юридическим лицом либо органом государственной власти, следовательно, решения Комиссии, принимаемые простым большинством голосов, не могут быть предметом обжалования в порядке 24 главы АПК РФ.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 31.10.2023 N 1140 Проект закона одобрен. В соответствии со статьёй 31 Устава Санкт-Петербурга 02.11.2023 Проект закона внесён Губернатором Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 80 Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утверждённым постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22.12.1994 N 9, Генеральный план Санкт-Петербурга утверждается законом Санкт-Петербурга.

Проект Генерального плана рассматривается в три этапа - три чтения, при отсутствии поправок к проекту Генерального плана, принятому за основу - в два чтения.

Согласно п. 81 Регламента ко второму чтению проекта Генерального плана могут подаваться поправки, содержащие, в том числе предложения, включенные в протокол публичных слушаний или общественных обсуждений по данному проекту, с учетом требований действующего законодательства.

Таким образом, решения Комиссии, отраженные в протоколе заседания Комиссии, не означают безусловного принятия Генерального плана Санкт-Петербурга в обжалуемой части.

Частью 15 статьи 24 ГрК РФ предусмотрено право правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, оспорить его в судебном порядке.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Поскольку Комиссия не относится к системе исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, решения Комиссии не носят властно-распорядительного характера и не являются ненормативными правовыми актами, сами по себе не нарушают права и законные интересы Заявителя и непосредственно не порождают для него правовых последствий, производство по делу подлежит прекращению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.11.2023 по делу N А56-86958/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Воронину Денису Михайловичу из федерального бюджета 2850,00 руб. государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий месяца со дня его принятия.

Судья

М.В. Балакир